第二節 日本公共文化服務法律實施

國家、專業人士、市場和公眾四者之間的良好互動對于保障公共文化服務的質量來說至關重要。就日本而言，公共文化服務屬于行政行為，但其具體實施則交由如圖書館、美術館以及各行業協會的專業人士完成。如今，日本財政緊縮，除了國家行政機關外，維系一定水準的公共文化服務需要社會團體或民間企業的協助。本節通過公眾知情權、作品選擇標準以及指定管理人制度的事例，介紹日本公共文化服務實施的法律面相。其中，公眾知情權的討論集中于國家公權力和公眾的關系，作品選擇標準涉及專業人士管理的問題點，而最后的指定管理人制度則體現了企業、社會團體等民間力量如何參與公共文化服務。

一 言論自由與公共文化服務——以“富山縣立美術館事件”為例

國家和藝術文化活動的關系可以分為兩個層面：第一，國家作為社會的直接治理者，控制和管理文化藝術活動；第二，文化藝術活動作為公民個人以及集體表達思想、意見的方式，應當受到國家基于言論自由原理的保護。有學者指出，國家對文化活動的規制與表達自由之間的沖突，在于國家除了文化管理之外，同時也是文化藝術活動的贊助者（sponsor）[85]。也就是說，國家不僅保障公民進行文化藝術創作展示的自由，同時也應當為文化藝術活動的實施提供基本的便利。

文化藝術活動中國家和公民的關系牽涉到知情權的保護。知情權是憲法理論中言論自由的延伸概念。在日本，通常認為知情權包含消極的保障和積極的保障兩個層面：消極的保障是指國家不得侵害公民收集和發布信息的權利；而積極的保障則是指國家有義務積極地向公民公開和提供有關信息[86]。公共文化服務的提供在原理上屬于知情權的積極保障。以下，通過富山縣立美術館案的事實經過和判決內容，分析在公共文化事業中國家和民眾之間潛在的矛盾以及日本司法系統的回應。

富山縣立近代美術館案是日本第一起涉及美術館的展品管理與公眾知情權的案件，也是關于美術作品展示最為重要的判例之一。美術館的工作包括選擇、展示和購入作品。其中，作品的遴選以及其評價標準通常是爭論的焦點。富山縣立美術館案便是關于展示作品的糾紛。1986年3月15日到4月3日，富山縣立美術館舉行名為86富山美術的展覽，展出大浦信行所創作的版畫作品“遠近を抱えて”。該作品通過拼貼（Bricolage）昭和天皇的各種肖像畫和人體解剖圖、裸體像等圖畫，生動地反映了日本民眾天皇觀的變化。起初，富山美術館給予了該系列作品高度的評價，永久收藏了全套共計10件大浦的作品。在展出過程中，并未發生任何對于該作品的抗議活動。展出2個月之后，1986年6月4日的富山縣議會教育常務委員會上，自民黨和社會黨的兩位議員發言評判該作品對天皇不敬，會引發民眾的不安和反感。在此之后，右翼團體開始在美術館周邊舉行針對該作品的抗議示威游行，要求美術館銷毀該系列作品。7月18日，美術館決定不公開收錄有該系列作品的圖冊，并于8月20日中止圖冊的閱覽和借閱服務。1993年4月，富山縣立美術館將該作品群轉讓給個人收藏家，并燒毀殘留的470部收錄有該作品的圖冊。1994年9月，包括作者在內的富山縣民以富山縣為被告向富山地方法院提起國家賠償訴訟，主張公眾觀賞藝術作品的權利受到侵害，要求美術館重新購入收藏該系列作品，再次發行并保存收錄該作品的圖冊[87]。

富山地方法院認為：基于積極的知情權保障，公民有權向國家請求信息公開?！兜胤阶灾畏ā分嘘P于公共設施的規定以及《富山縣立美術館條例實施規則》的特別觀賞制度，被看作關于請求縣立美術館收藏作品公開的具體法律依據。這些法律法規未對藏品不予公開做出相應的規定、同時，該作品群的公開展示以及圖冊的閱覽并不會對人的生命、身體以及財產造成損害，危害公共安全，也無法明確地預見該行為將在短期內造成上述威脅。在不具備正當理由的情況下，美術館不公開展示該作品群以及拒絕畫冊閱覽申請的行為，實際上是對憲法所保護的知情權加從不恰當的限制。由此，法院判定富山縣侵害了公眾的知情權，關于應承擔相應的損害賠償責任。[88]

該案的判決忠實地遵循了日本憲法知情權的積極保障說，將縣立美術館條例實施規則的特別觀賞制度和地方自治法中關于公共設施的規則看作知情權的具體規定。此外，該判決也從該案所涉及的社會現實出發，強調了作為社會權的知情權，拓展了傳統上以政府信息公開條例的落實為中心的知情權概念[89]。

不過，法院在作品的轉讓買賣以及圖冊銷毀的問題上卻支持了美術館做法的合法性。其理由在于，盡管不具備正當的理由，基于美術館所擁有的作品所有權，在不違反財務會計程序的情況下，政府有權對于公共財產（本案中的美術作品）進行處分。日本憲法學者周治對于法院的該判斷持批判態度，認為將所有權的原理凌駕于公共美術館的作品公開展示職能的做法是危險的。他所提出的理由是：公共美術館因為是以展示為目的購入作品，基于所有權，放棄或不公開該作品的做法，將極大地損害作者的表達自由，并容易導致國家對藝術文化作品的變相審查[90]。

二 專家意見與公共文化服務——以“圖書館選書事件”為例

近年來，除了公眾知情權的問題之外，在公共文化服務的過程中，專業人士判斷（professional judgments）造成的權利侵害也是備受關注的法律問題。

傳統的憲法理論傾向于強調在藝術領域中的專業自治。美國學者Lee C. Bollinger依據美國聯邦最高法院的判決，主張公共機構在資助文化藝術活動時的內容判斷應該遵循文化制度（cultural institution）的原理，專業人士的判斷是文化制度的良好發展不可或缺的保障。[91]蟻川恒正和駒村圭吾等人在上述理論的基礎上，主張對于文化藝術領域，應當區別對待國家所制定的基本方針和具體審查的基本方針的解釋。其中，后者屬于專業人士的自由裁量，專業人士應基于文化藝術專業的職業倫理做出相應的判斷。[92]然而，這并不意味著專業人士的意見是絕對的。國家出于公共文化服務職能所資助的文化藝術活動中，有些是挑戰現有的社會以及藝術觀念而得不到一般藝術市場認可的作品或是創作行為，所請專業人士的判斷并不一定寬容對待上述創作活動，甚至可能威脅藝術家的言論自由。[93]例如上述的富山縣立美術館訴訟中，由于專業人士的判斷而阻礙了該作品的藝術家以及觀眾的言論活動。

那么，應當如何規范公共文化服務中專業人士的裁量？在船橋市立圖書館銷毀藏書而引發的國家賠償訴訟中，專業人士的職能成為爭論的焦點。該案件的基本事實如下：原告X屬于名為新歷史公民教科書制作會的社會團體。該團體依據其自身的價值判斷，編輯和出版了一系列的歷史以及公民教科書，X是該批圖書的作者之一。被告Y在船橋市公立圖書館擔任圖書員（擁有圖書員專業資格），出于對X團體及其教科書內容的反感，Y在2001年8月10日到同月26日期間，相繼銷毀了該圖書館所藏X團體以及其相關人士執筆出版的圖書共計107冊，并刪除圖書館目錄中的相關信息。依據船橋市公立圖書館的《圖書資料處分標準》規定，可處分資料圖書包括：（1）去向不明，且經過三年仍無法查明去向的圖書和資料；（2）經圖書館催促，歷時三年仍無法回收的書籍和資料；（3）因利用者的原因被破壞、毀損以及遺失并已賠償的書籍和資料；（4）因災害、事故等不可抗力而缺失的書籍和資料；（5）破壞、毀損嚴重且無法修復的書籍和資料；（6）內容陳舊且喪失資料價值的圖書和資料；（7）由于新版或改訂的出版而被替代的書籍和資料。本案所涉及的圖書不屬于上述該圖書處分規定的范圍內。之后，Y的行為被新聞媒體曝光，船橋市教育委員會于2002年5月29日對Y做出減薪處分。

一審法院和二審法院均認為，盡管該圖書的處分方式存在不恰當之處，但原告無權要求圖書館重新購入自己的圖書。在本案中，關于圖書館的圖書收藏和閱覽方式，除了涉及著作權人人格權的侵害之外，在法律上作為著作權人的X無法主張任何具體的法律權利。這一判斷的理論背景是保障所有權人的處分權，同時也體現了日本法線對于圖書館獨立裁量權的尊重[94]。然而，最高法院卻推翻了一、二審的結論，認定在該案中著作權人的人格利益受到侵害。其判決的邏輯：（1）參照憲法以及圖書館法的相關規定，公立圖書館是為當地的居民提供包括思想、意見以及其他信息在內的書籍資料，以提升居民文化素養為目的的公共場所；（2）公立圖書館的圖書專員，負有為實現上述（1）的目的而公正對待管理圖書館書籍資料的職業責任；（3）對于公立圖書館的書籍，基于自身的評價和喜好而做出不公正的處分的行為，違反了作為圖書館職員的職業上的義務；（4）對于著作權人而言，提供圖書閱覽服務的公立圖書館是向公眾傳播自身思想和知識的公共場所；（5）由此，公立圖書館的圖書職員以著作權人的思想和意見的評價為理由，不當處分圖書的行為，侵害了著作權人通過著作向公眾傳播其思想和意見的權益；（6）著作權人的思想自由和言論自由是憲法所保障的基本人權，因此在公立圖書館中，可供閱覽書籍的著作權人享有上述（5）的利益，是值得法律保護的人格性利益；（7）作為公立圖書館圖書專職人員，本案中的圖書處分的行為，違反了作為圖書專職工作人員的職業責任，基于個人的判斷和喜好而使圖書受到不公正處理的行為，侵害了該書籍著作權人上述（6）人格性利益，適用國家賠償法[95]。

日本最高法院在該案中首次認定了圖書館的選書行為侵害著作權人的人格性利益。傳統認為圖書館資料的提供和管理是圖書館的內部行為。但在船橋公立圖書館訴訟中，通過將圖書館定位為公共設施，限制了圖書館寬泛的裁量權。根據上述判決，圖書館的公共職能可分為：（1）對于信息接受者（居民）的信息資料提供；（2）對于信息提供者（著作權人）的信息以及思想傳播。其中，在公立圖書館的資料選擇上，法院所重視的是，作為供一般公眾使用的公立圖書館所應當具備的廣泛性，以及包容及支持居民的多樣文化活動而需要的多樣性。圖書的管理和處分看似是圖書館客觀的管理行為，然而就社會而言，公立圖書館的該行為也可能被解讀為對于書籍資料的肯定/否定的評價，所以公立圖書館書籍的選擇問題具有公共性。所以說，本案的判決思路不僅僅是針對特定的著作權人的保護，同時體現著對當地居民知情權的保障[96]。由此可以推斷，特別在公立文化藝術設施的公開展示和閱覽服務方面，專業人士的意見和判斷并不是完全獨立的，由于公眾的利益有時會受到一定的限制。

三 商業運作與公共文化服務——以“文化場館的指定管理人制度”為例[97]

早在1999年，日本國會便通過《關于促進在公共設施建設中引入民間資本的法律》（1999年7月30日法律第117號，簡稱PFT法），允許民間資本介入公共設施的建設[98]。2003年《日本地方自治法》（1947年4月17日法律第67號）修訂，在地方公共團體的部分加入了指定管理人制度[99]。而2006年施行的《關于通過競爭機制改革公共服務的法律》（通稱《市場化實驗法》）其范圍涵蓋從國家到地方的行政活動，進一步促進了公共服務的民營化。無論是PFT法還是《市場化實驗法》，更多側重于政策的鼓勵，指定管理人制度與公共文化設施的實際運營關系更為密切。根據《地方自治法》第244條第1項，這里的公共設施是指：地方公共團體所設置的，為增進居民福祉而建立的設施[100]。圖書館、美術館以及博物館屬于公共設施。公共文化服務往往需要美術館/博物館/音樂廳等公共設施，上述的立法實際上為之后日本公共文化服務和民間力量的合作提供了法律上的依據。

原本，地方公共團體可以委托其他的公共團體和指定的公共團體管理公共設施。引入指定管理人制度后，擴大了受委托團體的范圍。指定管理人制度具體規定如下：為實現公共設施設立宗旨的需要，根據相關條例的規定，地方公共團體可以指定他人等其他團體管理公共設施，這里的“相關條例”中必須明確規定指定手續、指定管理人所采用的管理標準以及業務范圍等必要事項[101]。指定管理人采用任期制，地方公共團體在指定管理人時必須事先上報地方議會批準[102]。另外，指定的管理人必須在每年度末向地方公共團體提交管理工作的報告[103]，在必要時，地方公共團體可以要求管理人就管理工作的內容以及財務狀況做出說明，也可以開展實地調查或是對管理人下達相應的指示[104]。

指定的管理人在管理公共設施的過程中受到上述諸多限制，但在門票等公共設施的服務收費上享有自主管理權。根據《地方自治法》第244條第2款第8項的規定，公共設施的收費標準原則上由指定的管理人自行設定，收益歸指定的管理人所有，標準的制定方法和程序必須遵守相關地方條例的規定[105]。

指定管理人制度實施之后，并沒有得到民間企業的積極響應。在2006年施行的調查統計中，以用于文藝演出表演的公民館為例，指定管理人制度施行3年后，由指定管理人經營的公民館占到44.4%，其中由公司法人經營的僅為11.9%。[106]而到2009年，包括公民館、美術館、圖書館、劇場在內，采用指定管理人制度的公共文化設施中僅有7.3%是來自民間企業。[107]如上所示，由于地方公共團體控制著指定人的任期和預算，民間企業的自主經營受到較大的限制，這也可能是導致指定管理人制度在實施過程中遇到阻力的原因之一。

已有成功的商業運作表明，指定民間的管理人（企業）確實能給公共文化服務注入新的活力。從事書籍、音樂以及電影出租服務的日本文化企業Tsutaya與地方公立圖書館的合作便是很好的例子。2013年，Tsutaya被指定為佐賀縣武雄市圖書館的管理人。在圖書館經營中，Tsutaya運用自身豐富的商業經驗，按生活習慣（life style）重新安排圖書的陳列方式，并與咖啡連鎖店星巴克合作，將公共圖書館改造為時尚的休閑中心。根據有關報道，改造后的武雄市圖書館開館僅半年，來館人數高達519000人，帶動周邊餐飲業的營業額上升1.2倍[108]。然而，在顯著的經濟效果背后，也存在令人擔憂的情況。2015年，日本媒體曝光Tsutaya所運營的公立圖書館采用的選書標準不合理，存在偏向于教參等實用類書籍，漏選有關地方民俗文化的書籍等問題，一些地方也因此取消了指定Tsutaya管理圖書館的計劃[109]。由此可見，在實施的過程中，如何平衡商業運作和公共服務中的公民權益仍然是指定管理人制度的一大難題。