第一部分 城市社區(qū)與公共治理

社會(huì)治理背景下的社區(qū)沖突與社會(huì)工作介入

——基于一項(xiàng)社區(qū)服務(wù)項(xiàng)目的思考

陳立周

摘要：社區(qū)沖突源于社區(qū)利益的分化，而社區(qū)信任關(guān)系的斷裂使社區(qū)沖突失去了調(diào)和的基礎(chǔ)。在這種情況下，社會(huì)工作參與社區(qū)治理的主要策略是進(jìn)行“源頭治理”，通過轉(zhuǎn)變基層政府執(zhí)政理念、改變社區(qū)居委會(huì)的角色錯(cuò)位、培養(yǎng)社區(qū)居民的社區(qū)意識(shí)等，來使社區(qū)由“沖突”走向“合作”。

關(guān)鍵詞：社區(qū)沖突 社區(qū)治理 社會(huì)工作介入

 

社區(qū)是社會(huì)工作的重要實(shí)踐平臺(tái)，在社會(huì)治理背景下，社會(huì)工作可以通過參與社區(qū)治理發(fā)揮“服務(wù)型治理”的功能。社區(qū)治理是指以社區(qū)為基礎(chǔ)，政府與社區(qū)組織、社區(qū)居民共同管理社區(qū)公共事務(wù)的活動(dòng)，它體現(xiàn)為社區(qū)范圍內(nèi)的不同主體依托各自資源而進(jìn)行的相互作用模式。在存在利益分化的情況下，社區(qū)更像是一個(gè)“利益場域”，各種力量圍繞某些資源展開角逐，使彼此間的互動(dòng)以“社區(qū)沖突”的形式體現(xiàn)出來，因而給社會(huì)工作參與社區(qū)治理帶來很大困難。本文我們以一項(xiàng)社區(qū)服務(wù)項(xiàng)目為例，對社區(qū)沖突的根源，社會(huì)工作介入的限制及策略等做初步分析。

一 由一塊“空地”引發(fā)的社區(qū)沖突

2013年6月27日，地方知名媒體《XX晨報(bào)》以“綠地上畫個(gè)圈，C市JT社區(qū)要蓋辦公樓”為題刊發(fā)了一篇報(bào)道，這使一個(gè)普通城市社區(qū)的名字很快被市民熟知。該報(bào)道開門見山：“JT社區(qū)于當(dāng)月19日組織上百人，在無任何合法手續(xù)的前提下竟然強(qiáng)行圍擋，聲稱要占地新建兩棟社區(qū)辦公大樓。”“JT社區(qū)在沒有取得規(guī)劃許可證和施工許可證的情況下，不但沒有主動(dòng)拆圍，反而強(qiáng)行破土施工。”一位親歷整個(gè)過程的社區(qū)居民描述了事發(fā)當(dāng)天的情景：

 

上午大概十點(diǎn)鐘左右，大家正在小區(qū)門口休息扯白話呢。突然間，來了很多穿制服的人，城管啊，社區(qū)干部啊，警察啊，挖掘機(jī)推土機(jī)也開進(jìn)來了。警車打著警光燈停在路邊，有人用喇叭不停地喊話，割得耳朵發(fā)麻……（這些人）立馬拉上警戒線，建起圍擋……不準(zhǔn)任何人靠近……

 

據(jù)一些居民回憶，當(dāng)時(shí)臨街汽車美容店的一名學(xué)徒不顧阻攔上前拆除圍擋，被執(zhí)法人員毆打，并被拉上警車帶到派出所訊問。一名企圖拍攝的居民，手機(jī)在雙方的拉扯爭奪中摔壞，另一名居民在沖突中腳踝受傷。正如近年各地快速推進(jìn)的城市化進(jìn)程，因地方政府慣常以公共建設(shè)的名義強(qiáng)拆強(qiáng)建而引起人們極度反感一樣，這一事件很快受到輿論的關(guān)注，該報(bào)道被多家網(wǎng)站轉(zhuǎn)載，多家地方電視臺(tái)跟蹤報(bào)道，引發(fā)了人們諸多想象和議論。很多網(wǎng)友用“無法無天”“管理部門不作為”“背后隱藏巨大利益”等語句來指責(zé)JT社區(qū)居委會(huì)的這一行為。

社區(qū)居委會(huì)為何突然在此大興土木建辦公樓？居民又為何群起反抗？隨著了解的深入，事件輪廓逐漸清晰。新世紀(jì)以來，在舉國推進(jìn)的和諧社會(huì)建設(shè)浪潮下，“和諧社區(qū)建設(shè)”成為地方政府的重要行政目標(biāo)。2013年1月，C市市委、市政府聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于全面推進(jìn)和諧社區(qū)建設(shè)的意見》，提出了“到‘十二五’期末實(shí)現(xiàn)50%以上城市社區(qū)達(dá)到全國和諧社區(qū)建設(shè)示范標(biāo)準(zhǔn)”“爭創(chuàng)首批全國和諧社區(qū)建設(shè)示范市”等目標(biāo)。為了完成這一目標(biāo)，文件還制定了具體辦法：“新建社區(qū)辦公服務(wù)用房面積，老城區(qū)應(yīng)不少于500平方米，新城區(qū)應(yīng)保證800平方米以上。現(xiàn)有社區(qū)辦公服務(wù)用房未達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)的，由各區(qū)縣（市）政府牽頭，街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）負(fù)責(zé)，規(guī)劃、國土、住建、城管執(zhí)法等部門配合，通過整合、購買、新建、改建、共建或置換等形式加快建設(shè)，力爭‘十二五’期末全面達(dá)標(biāo)，所需資金由各區(qū)（縣）政府統(tǒng)籌解決。”三個(gè)月后的2013年4月，政府再次發(fā)布了《有關(guān)社區(qū)辦公服務(wù)用房建設(shè)達(dá)標(biāo)工作的實(shí)施方案》，其中明確規(guī)定：“用三年時(shí)間完成全市69個(gè)未達(dá)標(biāo)社區(qū)辦公服務(wù)用房建設(shè)達(dá)標(biāo)工作任務(wù)。”

JT社區(qū)正是全市69個(gè)未達(dá)標(biāo)的社區(qū)之一。其總面積1.5平方公里，轄15個(gè)居民小區(qū)，3個(gè)專業(yè)市場及多家企事業(yè)單位，有近2萬常住人口，流動(dòng)人口數(shù)量龐大，商鋪2200多個(gè)，是一個(gè)面積大、人口眾多、商鋪林立的大型社區(qū)。JT社區(qū)工作人員達(dá)15名，但辦公面積僅150平方米。為了落實(shí)上級(jí)政府的達(dá)標(biāo)要求，在街道辦的部署下，JT社區(qū)居委會(huì)選定了WL城、JF小區(qū)前的一處“閑置用地”，欲在此建辦公樓。2013年5月28日，JT社區(qū)在區(qū)發(fā)改局辦理了立項(xiàng)手續(xù)，并報(bào)請區(qū)規(guī)劃、國土和住建等部門簽字同意。由于完成達(dá)標(biāo)任務(wù)有時(shí)間期限，且沒有其他可利用的土地，因而社區(qū)僅用了三天時(shí)間完成了施工部署。在大部分居民尚不清楚事情來龍去脈的情況下，項(xiàng)目于2013年6月19日匆匆上馬。于是發(fā)生了文章開頭的一幕。當(dāng)我們好奇為何不事先征得居民同意再施工時(shí)，社區(qū)干部無奈地答復(fù)：“周邊居民思想工作做不通，沒辦法只能硬著頭皮來。”正是這一“硬著頭皮來”的行為，給居委會(huì)惹來了巨大麻煩，引發(fā)了社區(qū)居民的激烈對抗。

雙方爭斗的焦點(diǎn)是在這一塊“空地”建社區(qū)辦公樓是否合法。居委會(huì)認(rèn)為，這一片空地長時(shí)間閑置，社區(qū)沒有其他途徑解決辦公場地問題，最終才決定選址該處。因?yàn)檎摹队嘘P(guān)社區(qū)辦公服務(wù)用房建設(shè)達(dá)標(biāo)工作的實(shí)施方案》明確指示，“在選址問題上，社區(qū)辦公服務(wù)場所應(yīng)相對集中、獨(dú)立，方便居民辦事”“社區(qū)轄區(qū)內(nèi)有可用空地的，依法辦理用地審批手續(xù)后，可新建社區(qū)辦公服務(wù)用房”，等等，因此居委會(huì)認(rèn)為自己的行為完全符合政府政策，并非如輿論所說的“胡作非為”。居民當(dāng)然不同意居委會(huì)的說辭，他們了解到的是另一種情況：這一塊空地并非居委會(huì)所說的“閑置之地”，而是早被開發(fā)商合法獲取的“代征地”，主要用于綠化建設(shè)。后來由于市政工程欲在此建設(shè)“高壓走廊”，綠化帶才變?yōu)榭盏亍Ｍ瑫r(shí)，居民還通過其他途徑了解到，社區(qū)在這一塊空地上建辦公樓缺乏法律依據(jù)，相關(guān)的手續(xù)并不齊全。對真相的掌握，無異讓居民抓住了居委會(huì)的“軟肋”，在遞交政府相關(guān)部門的上訪材料中理直氣壯：“居委會(huì)在沒有合法手續(xù)的情況下強(qiáng)行施工，給居民的生命財(cái)產(chǎn)安全造成威脅，引發(fā)了嚴(yán)重社會(huì)沖突，破壞了社會(huì)的和諧穩(wěn)定。”他們還充分利用“弱者的武器”（詹姆斯·斯科特，2007），例如利用晚上拆擋板、破壞施工設(shè)備，通過上訪、媒體曝光等形式，反映居委會(huì)的違法事實(shí)，捍衛(wèi)自身的利益，等等。數(shù)天后，這一事件經(jīng)過媒體曝光而逐漸發(fā)酵，并驚動(dòng)了市政府主要官員。區(qū)長為此專門到現(xiàn)場了解情況，并責(zé)成居委會(huì)及街道辦停止施工，以防事態(tài)擴(kuò)大。自然，之后辦公樓建設(shè)被迫停止。

然而，居委會(huì)沒有就此放棄辦公樓建設(shè)。一方面其在前期施工過程中已經(jīng)支付了相當(dāng)成本，若工程半途而廢，前期的投入相當(dāng)于“打了水漂”；另一方面若其無法完成市政府關(guān)于社區(qū)辦公場所達(dá)標(biāo)建設(shè)的任務(wù)，行政上就會(huì)面臨巨大壓力。在強(qiáng)行施工受阻的情況下，社區(qū)居委會(huì)修改了前期的工程規(guī)劃，將社區(qū)辦公樓改建為“社區(qū)公園”，請專業(yè)機(jī)構(gòu)重新設(shè)計(jì)了社區(qū)公園建設(shè)效果圖和規(guī)劃圖，意欲獲得居民的支持，以使工程順利推進(jìn)。在呈交給上級(jí)部門的匯報(bào)材料中，居委會(huì)特意做出如下說明：“現(xiàn)有的社區(qū)辦公樓樓層太高且較擁擠，不方便居民辦事，在向上級(jí)相關(guān)部門申請的基礎(chǔ)上，選定WL城、JF小區(qū)前的一塊空閑用地作為社區(qū)公共服務(wù)中心的建設(shè)場地，但遭到鄰近小區(qū)少數(shù)住戶和門店業(yè)主的阻攔，未能順利施工。相關(guān)職能部門、WCP街道辦及社區(qū)居委會(huì)經(jīng)過數(shù)次協(xié)調(diào)，均未收到明顯效果，居民反對意見如故。后經(jīng)重新規(guī)劃，擬改建為社區(qū)公園。”表面看來，居委會(huì)已經(jīng)做出重大讓步，工程性質(zhì)亦做出了根本調(diào)整。

但從2013年11月至今，社區(qū)居民始終拒絕跟社區(qū)居委會(huì)“對話”。至此，工程已全面癱瘓，居民與居委會(huì)處于對立狀態(tài)。在與居委會(huì)數(shù)次斗爭的過程中，居民已能嫻熟運(yùn)用“弱者的武器”來維護(hù)自身的利益，無論從道義上還是法律上，都占據(jù)了絕對的優(yōu)勢；不甘就此罷手的居委會(huì)，則以政府政策為依據(jù)，堅(jiān)持認(rèn)為這塊公共用地不屬于小區(qū)居民所有，而是一片閑置的“無主之地”，政府有權(quán)用于服務(wù)民生的公共工程建設(shè)。為此，居委會(huì)一方面對沖突中受傷的民眾進(jìn)行慰問，對居民的損失進(jìn)行賠償，另一方面則刻意維持圍擋現(xiàn)狀，若發(fā)現(xiàn)誰強(qiáng)行拆除，便以破壞公共建設(shè)的名義追究責(zé)任。

雙方僵持達(dá)一年之久。從結(jié)果看，并沒有贏家。在社區(qū)矛盾難以調(diào)和、社區(qū)公園建設(shè)陷入僵局的情況下，一位專門負(fù)責(zé)社區(qū)事務(wù)的街道辦官員聯(lián)系了筆者所在的社工專業(yè)機(jī)構(gòu)，希望通過社會(huì)工作者幫助推進(jìn)社區(qū)公園建設(shè)。這位官員稱，自己在外地參觀學(xué)習(xí)時(shí)，發(fā)現(xiàn)外省的一家專業(yè)社會(huì)工作機(jī)構(gòu)曾成功地解決過類似的問題。“這是有利于社區(qū)居民的民生工程，但是居民不能理解，請你們幫忙做通他們的思想工作。”這位官員如此對筆者說。近年來，筆者擔(dān)任督導(dǎo)的社會(huì)工作服務(wù)中心——作為高校教師領(lǐng)辦的專業(yè)社工機(jī)構(gòu)，為了推動(dòng)社會(huì)工作實(shí)踐教學(xué)的開展，正急于擴(kuò)大自身的“群眾基礎(chǔ)”，于是，欣然跟居委會(huì)簽了合作協(xié)議。在正式介入之前，我們組建了項(xiàng)目團(tuán)隊(duì)，制定了工作計(jì)劃，對自身的角色和使命也做出了慎重的考慮：保持中立，僅僅作為沖突調(diào)停人，發(fā)揮協(xié)調(diào)作用，將沖突雙方拉到一張談判桌上，友好協(xié)商，促成社區(qū)公園建設(shè)。

二 利益分化與社工介入的限制

“空地”猶如一個(gè)引力巨大的磁場，將居民、街道辦及居委會(huì)強(qiáng)力吸納進(jìn)來，雙方圍繞它展開激烈的爭奪：街道辦和居委會(huì)在市政府建設(shè)“和諧社區(qū)”的要求下，希望開發(fā)這一閑置的“無主之地”，建成社區(qū)辦公樓，以完成上級(jí)部門規(guī)定的達(dá)標(biāo)任務(wù)；在居民看來，這是一起典型的地方政府“與民爭利”的行為，圍繞這塊閑置的公共用地形成了許多“分利集團(tuán)”，他們繞開居民，從中謀取私利。居民用盡一切辦法，堅(jiān)決反對居委會(huì)在空地上建社區(qū)辦公樓，并獲初步成功。據(jù)此看來，正是利益的分化造成了社區(qū)沖突，那么，社會(huì)工作介入的關(guān)鍵，就是弄清利益涉及各方的真實(shí)意圖，協(xié)助它們形成“共容利益”，以使社區(qū)由沖突走向合作。

由于遭到居民的激烈反對，而且受到上級(jí)部門的責(zé)問，因而街道辦和居委會(huì)重新設(shè)計(jì)了工程規(guī)劃圖，對居民做出了一定讓步，僅保留適當(dāng)面積作為社區(qū)辦公樓用地。此外，亦承諾對有臨街商鋪的居民給予標(biāo)準(zhǔn)不低的補(bǔ)償。根據(jù)我們的觀察，社區(qū)現(xiàn)有辦公用房狹小，地理位置偏僻，難以滿足居民的多元化需求，是客觀的事實(shí)。而且根據(jù)新的設(shè)計(jì)圖，在社區(qū)公園建設(shè)中除按照達(dá)標(biāo)要求建設(shè)的社區(qū)服務(wù)中心外并無其他建筑，不存在居民所說建成大批商鋪用于出租的可能。總體上看，社區(qū)公園建設(shè)是有利于社區(qū)公共服務(wù)及社區(qū)環(huán)境改善的。正是基于這一點(diǎn)，我們在項(xiàng)目協(xié)議中將工作目標(biāo)定為：“通過社會(huì)工作專業(yè)介入，協(xié)調(diào)居民與居委會(huì)的矛盾，消除誤會(huì)，增進(jìn)理解，建立互助合作的社區(qū)關(guān)系。”如果社區(qū)沖突的根源是利益分化，那么“社區(qū)公園”是雙方消除分歧、達(dá)成“共容利益”的重要契機(jī)。在介入初期，我們不停地“穿梭”于街道辦、社區(qū)居委會(huì)和居民之間，試圖通過耐心的溝通，讓居民在社區(qū)公園建設(shè)方面跟居委會(huì)達(dá)成共識(shí)。

在介入的第一階段，項(xiàng)目組花了大量時(shí)間和精力進(jìn)行溝通協(xié)調(diào)，但幾乎沒有任何實(shí)質(zhì)性的進(jìn)展。居民開始對我們的頻繁來訪感到厭煩，甚至認(rèn)為社工就是居委會(huì)的“說客”，最后鄭重通告我們：“你們懶得跑，我們也懶得答復(fù)。請轉(zhuǎn)告居委會(huì)，建社區(qū)公園可以，起房子不行。”這一結(jié)果讓項(xiàng)目組始料不及，而且也不清楚造成這一結(jié)果的真正原因。或許所謂的“共容利益”只是社工一廂情愿的想法，事實(shí)上并不存在？但據(jù)我們的了解，社區(qū)治安狀況不良、衛(wèi)生環(huán)境糟糕、居民關(guān)系高度原子化等問題是普遍存在的，項(xiàng)目組進(jìn)行的社區(qū)需求調(diào)查亦證明大部分居民有提升社區(qū)服務(wù)水平、擴(kuò)大公共活動(dòng)空間的強(qiáng)烈愿望。那么，無論理論上還是實(shí)踐上，“共容利益”的假設(shè)都是成立的。

當(dāng)我們試圖以“建設(shè)社區(qū)公園利大于弊”為由說服居民時(shí)，居民堅(jiān)持相反的觀點(diǎn)，認(rèn)為建設(shè)社區(qū)公園“隱藏有巨大陰謀”“官商勾結(jié)謀求巨額利潤”，等等。有居民指出，居委會(huì)自稱沒有辦公場地，實(shí)際上有許多房子用于出租。另有居民直截了當(dāng)?shù)卣f：“居委會(huì)想用‘貍貓換太子’的伎倆強(qiáng)行施工，先斬后奏，房子一旦建完，生米煮成了熟飯，他們想拿來干嘛就干嘛。他們現(xiàn)在說建活動(dòng)中心，以后還會(huì)拆了建其他的。”直到此時(shí)，項(xiàng)目組才意識(shí)到，信任關(guān)系的斷裂才是社區(qū)沖突難以調(diào)和的真正原因。可想而知，在一個(gè)信任關(guān)系已經(jīng)斷裂的社區(qū)，社會(huì)工作者企圖通過簡單的“溝通協(xié)調(diào)”來化解社區(qū)沖突，就不可能有實(shí)質(zhì)性的效果。例如，當(dāng)我們試圖勸服居民“顧全大局”時(shí)，居民憤怒地回應(yīng)：

 

我們支持社區(qū)建設(shè)，但任何人須依法辦事。社區(qū)作為黨和政府與居民溝通的一個(gè)紐帶，亂來會(huì)影響政府的形象，違背群眾路線……居委會(huì)為“人民”服務(wù)還是為“人民幣”服務(wù)？……

 

無疑，正是居委會(huì)自身的“角色錯(cuò)位”，導(dǎo)致它失去了居民的信任。這里有復(fù)雜的歷史背景。1980年代的市場化改革，使得“后總體性社會(huì)”（孫立平，2005:161）出現(xiàn)，城市管理逐漸由“單位制”向“社區(qū)制”轉(zhuǎn)變。20世紀(jì)90年代，民政部在全國推行社區(qū)建設(shè)和社區(qū)服務(wù)，社區(qū)功能不斷擴(kuò)張，居委會(huì)作用逐漸凸顯。1990年，《城市居民委員會(huì)組織法》對居委會(huì)的性質(zhì)做出了法律上的規(guī)定：“居民委員會(huì)是居民自我管理、自我教育、自我服務(wù)、自我監(jiān)督的基層群眾性自治組織。”但為了維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，政府對社會(huì)組織采用“分類控制”（康曉光、韓恒，2005）的策略，將社區(qū)居委會(huì)塑造成“準(zhǔn)政府組織”，使它們高度依附于政府機(jī)關(guān)，幾乎沒有自主性和獨(dú)立性。社區(qū)居委會(huì)的工作重心在于執(zhí)行政府的行政意圖，而非作為居民的代表履行“群眾性自治組織”的職能，因而導(dǎo)致“角色的錯(cuò)位”。JT社區(qū)居委會(huì)面對的正是這樣一種狀況。由于對街道辦及上級(jí)管理部門的行政依附，JT社區(qū)居委會(huì)在處理社區(qū)事務(wù)時(shí)，通常代表“政府”而非“居民”，當(dāng)涉及利益糾紛時(shí)，成為基層政府“與民爭利”的“排頭兵”，并最終失去居民信任。

所以，居委會(huì)角色錯(cuò)位現(xiàn)象背后有深刻的體制根源。我們只有將它放在整個(gè)行政體系里考察，方能弄清原由。JT社區(qū)的案例清楚表明，居委會(huì)只是一個(gè)被動(dòng)的執(zhí)行者，“街道辦”才是真正的決策者，其執(zhí)政理念的偏差才是問題的關(guān)鍵。在中國當(dāng)代的行政管理構(gòu)架中，街道辦名義上是政府的派出機(jī)構(gòu)，事實(shí)上卻是一級(jí)地方政府（朱健剛，1997）。作為最基層的地方政府，它具有雙重角色：一方面充當(dāng)“代理人”，執(zhí)行上級(jí)政府的行政意圖，并受到上級(jí)部門的監(jiān)督和約束；另一方面，又是“決策者”，承擔(dān)著因地制宜維護(hù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展、民眾生計(jì)、社會(huì)治安的一系列任務(wù)（周雪光，2005）。后一種角色使街道辦在發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)過程中擁有極大的自主性和靈活性。這就能解釋，為何在面臨居民激烈反對、上級(jí)政府亦出面制止的情況下，街道辦還要迎難而上，想盡辦法推動(dòng)社區(qū)辦公服務(wù)用房建設(shè)，因?yàn)檫@些行為體現(xiàn)了中國行政系統(tǒng)特殊的運(yùn)作邏輯。新中國成立后，發(fā)展經(jīng)濟(jì)是中國政府的重要目標(biāo)，上級(jí)政府部門通常以政治任務(wù)的形式下達(dá)各項(xiàng)任務(wù)，地方政府之間在壓力型體制下紛紛展開“政治錦標(biāo)賽”（周飛舟，2009），以期在比賽中勝出。市場化改革并未根本改變這種運(yùn)作邏輯，不過以更加技術(shù)化的方式推行而已。在資源有限的情況下，上級(jí)政府往往以“指標(biāo)”等形式下達(dá)指令，基層政府則可以靈活處理上級(jí)部門的“指示”，通過“逆向軟預(yù)算約束”（周雪光，2005）行為，向轄區(qū)內(nèi)的組織和個(gè)人謀取更多的資源，完成上級(jí)政府下達(dá)的各項(xiàng)指標(biāo)。完不成上級(jí)政府下達(dá)的指標(biāo)，地方官員的職務(wù)晉升就會(huì)落空，這就使得這一發(fā)展經(jīng)濟(jì)的過程亦變成一場殘酷的“政治淘汰賽”（渠敬東、周飛舟、應(yīng)星，2009）。為了不被淘汰出局，地方官員產(chǎn)生強(qiáng)烈的政績沖動(dòng)，通過“資源密集型政績工程”獲取短期政績（周雪光，2005）。這里頭涉及復(fù)雜的文化背景和制度因素，已超出本文的討論范圍。但這對我們探究街道辦在社區(qū)辦公樓建設(shè)中不遺余力的行為，給出了合理的解釋。正是為了完成上級(jí)部門下達(dá)的指標(biāo)，而這些指標(biāo)又關(guān)乎基層官員的政治前途，街道辦官員才會(huì)窮極一切辦法推進(jìn)社區(qū)公園建設(shè)。當(dāng)社區(qū)辦公用房建設(shè)遭到居民堅(jiān)決抵制、社區(qū)沖突加劇之時(shí)，街道辦仍然堅(jiān)持將社區(qū)辦公用房作為建社區(qū)公園的前提。

一旦涉及利益糾紛，由體制帶來的社區(qū)信任關(guān)系斷裂，很可能使社區(qū)出現(xiàn)“不可治理”的局面。在介入的第一階段，我們以為抓住了“共容利益”這個(gè)關(guān)鍵因素，社區(qū)沖突就可迎刃而解。實(shí)際上，在一個(gè)信任關(guān)系斷裂的社區(qū)，涉及核心利益時(shí)，社區(qū)矛盾幾乎是不可調(diào)和的。我們最終意識(shí)到，如果利益沖突是造成社區(qū)沖突的主要原因，那么，社區(qū)信任關(guān)系的斷裂則是社區(qū)沖突無法調(diào)和的根源。有了這些認(rèn)識(shí)，我們及時(shí)調(diào)整介入策略，將工作目標(biāo)確定為“重建社區(qū)信任關(guān)系”。

重建社區(qū)信任關(guān)系，需要各方基于社區(qū)居民的基本需要展開合作。在介入的第二階段，我們從社區(qū)居民的需求出發(fā)，制定了新的服務(wù)計(jì)劃。項(xiàng)目組通過居民需求調(diào)查發(fā)現(xiàn)，兒童和老年人是社區(qū)居民中服務(wù)需求最大的群體。我們以滿足這兩個(gè)群體需求來逐步開展社區(qū)服務(wù)活動(dòng)，例如針對兒童在放學(xué)后或周末無處可去，而父母因工作繁忙無法照顧孩子的狀況，社會(huì)工作者開展了“四點(diǎn)半課堂”服務(wù)模式，不僅幫助兒童學(xué)習(xí)文化知識(shí)，還培養(yǎng)其生活習(xí)慣、興趣愛好、團(tuán)隊(duì)協(xié)作、社區(qū)實(shí)踐、志愿服務(wù)等能力。我們采取循序漸進(jìn)的方式，從最有需求的居民入手，以點(diǎn)帶面，為社區(qū)居民提供全面的專業(yè)服務(wù)。

當(dāng)然，社區(qū)信任關(guān)系的重建是一個(gè)漫長的過程，需要各方付出極大的耐心和時(shí)間。目前服務(wù)還處于探索階段，有許多現(xiàn)實(shí)困難還有待去克服，但我們認(rèn)為這是一個(gè)正確的方向，它符合社會(huì)工作通過“服務(wù)型治理”參與社區(qū)治理的理念。依據(jù)這一理念，社會(huì)工作參與社區(qū)治理的主要策略，是從“協(xié)調(diào)沖突”邁向“源頭治理”。

三 從“協(xié)調(diào)沖突”到“源頭治理”

正如有學(xué)者指出的，通過服務(wù)來進(jìn)行社會(huì)治理的理念是社會(huì)工作對創(chuàng)新社會(huì)治理體制的重要貢獻(xiàn)，可以從源頭上減少社會(huì)沖突和社會(huì)矛盾，在沖突、矛盾出現(xiàn)之后也可以通過服務(wù)予以緩解和化解（王思斌，2014）。項(xiàng)目組“重建社區(qū)信任關(guān)系”的介入實(shí)踐，本質(zhì)上就是一種“源頭治理”，目的是使社區(qū)各主體由“沖突”走向“合作”。至于如何達(dá)到這一目標(biāo)，基于JT社區(qū)的實(shí)踐，我們認(rèn)為社會(huì)工作應(yīng)該堅(jiān)持這樣一些介入策略。

首先，協(xié)助社區(qū)居委會(huì)角色由“政府代理者”向“居民代言人”回歸。正如前文的分析，由于行政管理體制的限制，因而造成居委會(huì)角色錯(cuò)位，這使居委會(huì)不僅無法履行群眾自治組織的功能，反而成為政府執(zhí)政偏差的“替罪羊”。例如，當(dāng)社區(qū)辦公樓建設(shè)遭到居民反抗，居委會(huì)希望得到上級(jí)政府支持時(shí)，上級(jí)政府又將“皮球”踢回社區(qū)，答復(fù)說：“建設(shè)社區(qū)辦公樓須以征得居民同意為前提；若居民同意，可以邊建邊補(bǔ)辦手續(xù)。”這讓居委會(huì)上下失據(jù)、左右為難。當(dāng)然，居委會(huì)角色轉(zhuǎn)變不是一朝一夕可以完成的。但可以通過循序漸進(jìn)的方式，先發(fā)揮社區(qū)居委會(huì)的傳統(tǒng)優(yōu)勢，比如跟居民比較熟悉，了解社區(qū)的歷史及社區(qū)文化等，在為居民服務(wù)的過程中逐步改善與居民的關(guān)系，獲得居民的信任。在社會(huì)工作介入過程中，我們協(xié)助社區(qū)居委會(huì)開展服務(wù)活動(dòng)，如組織社區(qū)干部、居民及社工一起，為居民提供居家服務(wù)和環(huán)境衛(wèi)生服務(wù)等，這些社區(qū)服務(wù)項(xiàng)目的開展正是為了改變居委會(huì)在居民眼中的負(fù)面形象。總之，在涉及社區(qū)居民的切身利益和合法要求時(shí)，居委會(huì)應(yīng)該勇于發(fā)揮居民代言人的作用，站在居民的立場，維護(hù)居民的利益，只有這樣，才能真正取得“社會(huì)合法性”（陳立周，2009），獲得居民的認(rèn)可。十八屆三中全會(huì)從完善和發(fā)展中國特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化這一總目標(biāo)出發(fā)，提出要?jiǎng)?chuàng)新社會(huì)治理，改進(jìn)社會(huì)治理方式，激發(fā)社會(huì)組織活力。社區(qū)居委會(huì)作為社區(qū)治理的主體，具有發(fā)展成為最具有活力的社區(qū)組織的潛力。如果一味地服從于上級(jí)政府的行政命令，那么這種活力的培養(yǎng)便無從談起。

當(dāng)然，若基層政府追求“短期政績”的行為不改變，居委會(huì)的角色錯(cuò)位問題就很難得到根本性的改變。因此，社會(huì)工作發(fā)揮“源頭治理”的第二個(gè)策略，是促進(jìn)政府的執(zhí)政理念轉(zhuǎn)變。在當(dāng)前“國強(qiáng)民弱”的現(xiàn)實(shí)下，政府仍然是社區(qū)治理的主導(dǎo)力量。發(fā)揮政府在社區(qū)治理中的主導(dǎo)作用，需要政府行政理念從“管理”向“治理”轉(zhuǎn)變。也就是說，政府除了促進(jìn)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的職責(zé)外，也要承擔(dān)對社會(huì)公平的保護(hù)和對公共事務(wù)的管理（渠敬東、周飛舟、應(yīng)星，2009）職能。目前，“服務(wù)型政府”的理念已經(jīng)得到中央政府的大力強(qiáng)調(diào)，但是在基層社會(huì)真正得到踐行還要經(jīng)歷很長一段時(shí)間。社會(huì)工作在這一過程中可以發(fā)揮“政策影響人”的作用，提升基層政府的執(zhí)政水平。在政策層面上，社會(huì)工作通過服務(wù)發(fā)現(xiàn)問題，進(jìn)而提出改善政策的建議。社會(huì)工作以自己的專業(yè)理念、社會(huì)良知、正義感和由具體服務(wù)深入接觸底層群體而獲得的真實(shí)資料為基礎(chǔ)，倡導(dǎo)社會(huì)政策的完善和改變（王思斌，2014）。在JT社區(qū)矛盾調(diào)停中，圍繞圍欄的拆除與否，社會(huì)工作者與街道辦曾有多次討論。在社區(qū)居民與居委會(huì)因社區(qū)辦公樓建設(shè)陷入僵持之時(shí)，街道辦及社區(qū)居委會(huì)均將“圍擋”視為政府權(quán)力的象征。在它們看來，主動(dòng)拆除圍擋，意味著對居民妥協(xié)與讓步，會(huì)使自身的權(quán)威受到削弱。這是一種傳統(tǒng)的“控制”思想。在溝通協(xié)調(diào)的過程中，我們耐心地分析利弊，解釋圍擋的存在會(huì)造成居民的誤會(huì)，甚至引起社區(qū)的進(jìn)一步分裂。因?yàn)槭聦?shí)上，圍擋已經(jīng)對居民的日常生活造成諸多不變，也增加了居民對居委會(huì)的誤解與怨恨。在我們的說服下，街道辦與居委會(huì)主動(dòng)拆除了圍擋，將廣場恢復(fù)了原貌。這一處理辦法，使居民與居委會(huì)的對立情緒有了明顯的緩和。

社區(qū)居民也是社區(qū)治理的主體。在社區(qū)治理中，真正發(fā)揮社區(qū)居民的主體作用，關(guān)鍵是培養(yǎng)居民的社區(qū)意識(shí)。有學(xué)者指出，改革開放和市場化的發(fā)展，城市居民的主體性逐漸加強(qiáng)，人們從原來某種程度上的“臣民”或“刁民”意識(shí)逐漸轉(zhuǎn)變成為擁有責(zé)任意識(shí)、權(quán)利意識(shí)與平等對話觀念的公民。這些公民面對社會(huì)議題不是坐而等待“青天”，也不是簡單地對抗，而是積極行動(dòng)，力求通過溫和理性的方式來解決社會(huì)問題，增進(jìn)社會(huì)福利，甚至影響政府政策的改變（朱健剛，2010）。我們在實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)，雖然居民的公民意識(shí)和權(quán)利意識(shí)不斷增強(qiáng)，但社區(qū)意識(shí)卻相對缺乏。例如，在社區(qū)公園建設(shè)問題上，居民態(tài)度其實(shí)分為三類。其一，堅(jiān)決反對，堅(jiān)持“建公園可以，只要‘起房子’，就免談”。我們調(diào)查發(fā)現(xiàn)，這部分居民都是那些有臨街鋪面的業(yè)主。對他們來說，保持原貌是最好的，這樣商鋪前面的寬闊空地就成為一個(gè)天然的免費(fèi)停車場，方便做生意。若建成社區(qū)辦公樓，生意勢必受到影響，商鋪的價(jià)值必定下降，這會(huì)威脅到他們的切身利益；其二，可以建社區(qū)公園，但要按照程序，在相關(guān)政府職能部門和社區(qū)居民代表的監(jiān)督下施工，居委會(huì)不能“把手伸太長”，違背承諾，侵害居民利益。這部分居民沒有臨街商鋪，他們更希望擁有一個(gè)健康的安居環(huán)境；其三，采取“事不關(guān)己高高掛起”的態(tài)度，對他們來說，社區(qū)公園、社區(qū)辦公樓都是跟自己無關(guān)的事情，這部分居民主要是外來的租戶。他們不關(guān)心社區(qū)建設(shè)，不愿意給自己惹麻煩。

我們發(fā)現(xiàn)，那些切身利益受到損害的居民，在社區(qū)沖突之中容易走到一起，成為跟居委會(huì)對抗的中堅(jiān)力量。為了維護(hù)自己的切身利益，他們用“擺事實(shí)講道理”的方式與居委會(huì)抗?fàn)帯５麄兊男袨橹饕腔谧约旱睦妗＝^大部分居民則采取“事不關(guān)己高高掛起”的態(tài)度，既不在乎他人利益的損失，也不關(guān)心社區(qū)公共建設(shè)，這很不利于社區(qū)公共事務(wù)的發(fā)展。總體上看，現(xiàn)代城市社區(qū)具有明顯的利益高度分化、社區(qū)生活高度原子化的特征。對于一個(gè)高度原子化的社區(qū)來說，培養(yǎng)社區(qū)居民社區(qū)意識(shí)是最為關(guān)鍵的工作，對此，項(xiàng)目組設(shè)計(jì)了“美麗家園，從我做起”社區(qū)活動(dòng)，旨在通過維護(hù)環(huán)境衛(wèi)生行動(dòng)，培養(yǎng)居民的社區(qū)意識(shí)。很多居民認(rèn)為，這樣的社區(qū)行動(dòng)很有意義，也愿意參與，但難于沒有人組織。這正是社會(huì)工作介入的空間之一。

四 余論

社會(huì)工作本質(zhì)上是一種“道德實(shí)踐”和“政治實(shí)踐”（朱志強(qiáng)，2000）。在參與社區(qū)治理過程中，社會(huì)工作者無法以“中立者”和“局外人”的身份提供服務(wù)，相反，必須積極介入，發(fā)揮“源頭治理”的作用。我們介入初期，由于堅(jiān)持中立者的身份，因而很難得到居民的認(rèn)同，工作難以開展，居民常常將社會(huì)工作者當(dāng)作社區(qū)志愿者，對社工服務(wù)普遍抱以懷疑的眼光。但隨著介入的深入，我們對社區(qū)沖突的認(rèn)識(shí)更加深刻，改變了之前的介入策略，逐漸得到居民的認(rèn)同并開始融入社區(qū)。因此，在社區(qū)治理中，社會(huì)工作者不能僅僅作為“調(diào)停人”，還應(yīng)該向“推動(dòng)者”轉(zhuǎn)變。具體來說，社會(huì)工作參與社區(qū)治理，不能只是單純的提供一些“修補(bǔ)性”服務(wù)，還應(yīng)發(fā)揮“預(yù)防性”的功能，促進(jìn)社區(qū)治理主體之間從沖突走向合作。作為一種具有“強(qiáng)價(jià)值介入”特征的助人專業(yè)（阮邦新，2005），面對切身利益受到侵害的服務(wù)對象，僅僅保持一種“協(xié)調(diào)者”的角色是不夠的，社會(huì)工作也無法真正融入社區(qū)。相反，應(yīng)該基于公平正義的理念，推動(dòng)社區(qū)治理。

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作者簡介

陳立周 男

所屬博士后流動(dòng)站：中國社會(huì)科學(xué)院社會(huì)學(xué)研究所

合作導(dǎo)師：王春光

在站時(shí)間：2014年11月—2016年11月

現(xiàn)工作單位：湖南商學(xué)院社會(huì)工作系

聯(lián)系方式：gxsdclz@sina.com