第二節 應急管理中的社會治理

隨著經濟、社會的快速發展，我國已進入突發事件風險多發、高發和頻發的時期。重大突發事件及其帶來的應急管理問題對公共安全提出了嚴峻的挑戰，給社會公眾的生命、健康與財產造成了嚴重的損失，也成為各級政府部門做好管理工作的關鍵領域。在這個形勢下，僅僅依靠政府一方的力量是難以應對復雜的局面的，健全的應急管理社會治理系統則能夠發揮難以替代的作用，成為應急管理組織體系中的重要組成部分。在《關于推進防災減災救災體制機制改革的意見》基本原則中提出：“堅持黨委領導、政府主導、社會力量和市場機制廣泛參與……更加注重組織動員社會力量廣泛參與，建立完善災害保險制度，加強政府與社會力量、市場機制的協同配合，形成工作合力。”

一、應急管理與社會治理

社會治理是各種公共的或私人的機構管理公共事務的諸多治理活動的總和，是使相互沖突或不同利益得以調和并且采取聯合的行動的持續過程。既包括有權迫使人信服的正式的規則，也包括各種同意或認為符合其利益的非正式的制度安排。目前，一些社會組織、群眾運動、跨國公司和統一資本市場的活動都屬于社會治理的范疇。由此可見，社會治理屬于由許多不具備等級關系的個人和組織進行合作以解決沖突的工作方式。社會治理不是一整套規則體系，也不是一種活動，而是一個過程；社會治理過程的基礎不是控制和支配，而是協調；社會治理既涉及公共部門，也涉及私人部門；它不意味著一種正式的制度，而是持續的互動。

突發事件應對是政府責無旁貸的公共事務，但并不意味著應急的日常管理和突發事件的應對僅是政府獨此一家的事情。政府不應該獨攬整個權力領域，也無能力獨自應對多種多樣的突發事件，更不能完全地獨自擔負起管理所有突發事件的社會責任。因此，在突發事件的復雜性和不確定性程度越來越高的情況下，政府越來越需要與社會進行合作，整合各種資源，形成多元參與的應急管理體系。社會組織作為目前社會中的私人部門、第三部門以及公民個人的組織體，與政府部門在社會治理中彼此合作。社會組織在應急管理中發揮著重要作用，成為應急管理體系中的一支重要力量。

二、應急管理與社會組織

應急管理體系中的社會組織是社會治理系統的重要組成部分。應急管理體系中社會組織的健全發展，以及它在應急管理全過程中功能的發揮，直接延伸和擴展著各地區政府的應急管理能力。

應急管理體系中的社會組織，是指社會公眾通過自發組織按照自愿性機制謀求公共利益、提供應急公共服務的組織。從社會學角度來看，社會組織的產生是社會發展的需要，也是人們基于某種共同的價值和信念，為達成共同的目標組織起來的。在這里，共同的價值、信念以及目標認同，按照形成的組織規范，進行運作的組織實質上就是社會資本。信任是社會資本的核心，社會組織的公益性為其贏得了廣泛的社會信任。社會組織依托于自身所建立的存在于組織內部、組織之間以及組織與公眾、與政府之間的廣泛的信任關系，進行有效的社會動員和溝通，最大限度地吸納各種社會力量，最有效地整合各種社會資源投入到應急管理中。社會組織作為公眾參與政府應急管理的一條便捷的通道，是我國政府應急管理體系中不可忽視的主體因素。

在《關于推進防災減災救災體制機制改革的意見》中明確指出：“健全社會力量參與機制。堅持鼓勵支持、引導規范、效率優先、自愿自助原則，研究制定和完善社會力量參與防災減災救災的相關政策法規、行業標準、行為準則，搭建社會組織、志愿者等社會力量參與的協調服務平臺和信息導向平臺。完善政府與社會力量協同救災聯動機制，落實稅收優惠、人身保險、裝備提供、業務培訓、政府購買服務等支持措施。建立社會力量參與救災行動評估和監管體系，完善救災捐贈組織協調、信息公開和需求導向等工作機制。鼓勵支持社會力量全方位參與常態減災、應急救援、過渡安置、恢復重建等工作，構建多方參與的社會化防災減災救災格局。”

三、應急管理中社會組織的功能

（一）社會組織的精神動員功能

社會組織的精神動員功能主要指，社會組織依托于廣大公眾對其給予的充分信任，在預警期促進全民危機意識的養成，爆發期動員更多的社會力量，以及恢復期幫助災區群眾的心理重建，進而達到危機的有效社會治理。

1．預警期危機文化素質的培育

危機預警是突發事件應急管理的首要環節，是預防和控制危機的重要手段。社會組織的危機文化素質培育是指在突發事件的預警期，通過宣傳教育，培育社會公眾的危機意識和危機應對知識，使公眾科學認識危機，提高應對危機的能力，達到有效預防和控制危機的目的。其培育功能主要體現在兩個方面：一方面培育公民危機意識。主體通過對外在環境蘊含的危機和挑戰因素的清醒意識，激發迎接危機和挑戰的內在動力。危機意識是危機預警的基點。社會組織通過組織各種有關激發群眾危機意識方面的社會宣傳和教育活動，促使廣大群眾形成危機憂患意識、危機關注意識、危機防范意識、危機道德意識、危機科學意識等，實現對突發危機事件的有效防范。另一方面提高公眾危機應對能力。這方面能力的培養主要是社會組織通過對群眾進行有關危機各方面知識的宣傳實現的。社會組織通過向廣大社會公眾宣傳突發事件安全防范知識，進行危機理論教育、危機狀態下的生存技能教育等活動，為預防和應對突發事件提供知識、心理、技能等方面的準備。

2．爆發期的社會動員

社會組織扎根于社會基層、扎根于某些特定人群、扎根于所在社區，與基層群眾保持著密切的聯系，具有廣泛的群眾基礎，這使其所組織的各種活動簡便易行、因地制宜、貼近實際。在突發事件爆發期，社會組織依托于這一優勢可以積極動員社會力量。其主要表現為：社會組織通過激發社會公眾自強、自立、自救精神，改變公眾長期以來對政府組織的過分依賴，最大限度地調動他們的積極性、主動性和創造性，激勵公眾的廣泛參與；通過培養公民的民族精神和奉獻精神，進一步喚起公眾的愛國熱情，激發公眾臨危不懼、萬眾一心、團結協作應對突發事件的強大精神動力；通過社會組織自身的示范作用感染和動員公眾學習、效仿、追隨和參與，形成強大的社會力量。

3．恢復期的心理重建

社會組織在突發事件應急管理中的廣泛參與及其公益行為，為其贏得了社會的普遍認可，同時也贏得了災區人民的信任，為社會組織在恢復期對災區人民進行心理重建創造了條件。社會組織的心理重建功能主要表現為：一是通過社會組織對突發事件治理過程中相關信息的宣傳、解釋，使民眾形成正確的認知，樹立對黨和政府治理危機的信心，從而在一定程度上消除恐慌心理。二是進行危機心理干預和危機心理調適技能訓練。正規的社會組織是一支專業化的隊伍，是某一專業領域中的機構或團體，具備一定的專業知識和相關的工作經驗，并擁有一大批資歷豐富的專家隊伍。社會組織通過向受災地區直接提供心理咨詢、提供心理干預策略和方法，進行心理調適技能訓練等方法，幫助受災群眾逐步適應危機并能夠進行積極的心理防御。

（二）社會組織的社會資源整合功能

眾所周知，每一次突發事件都關聯著大量公共資源和志愿資源的調配與使用。是否能夠調動充足的社會資源是決定突發事件治理成敗的關鍵因素。目前來看，社會組織已經成為政府之外公共應急資源的主要籌集者，它可以利用自身優勢，廣泛動員政府財政體系之外的社會公益資源來向突發事件受害者提供援助，有效地彌補了政府的資源短缺。

1．物質資源的籌集

突發事件發生后，需要調用大量的物質資源。一般來講，籌集物資主要有兩個渠道：一個是政府財政撥款，另一個是民間捐贈。而組織籌集民間捐贈主要是靠社會組織。由于社會組織是不以營利為目的主要從事公益性事業的組織，其自身具有廣泛的群眾信任基礎，許多單位和個人基于對社會組織的充分信任，通過社會組織向災區捐款捐物。因此，社會組織能夠在危急時刻動員整個社會的財力、物力用之于社會公益事業，減輕政府的財政負擔。

2．對人力資源的籌集

突發事件一旦發生，政府需動用行政力量應對突發事件，但有時會出現調度不靈、協調失衡、行動滯后的情況，這時就需要有大量的民間力量參與進來。而大量民間分散力量之所以會積極主動地加入社會組織參與救援，主要是基于對社會組織的信任。事實證明，凡是社會信任度較高的社會組織，其在突發事件應急管理中吸納的志愿者越多，發揮的作用也越大；凡是失信于民的社會組織，發揮的作用非常有限，并且還會出現解體。社會組織對人力資源的整合與分配主要體現在兩個方面：第一，社會組織通過信息交流平臺籌集和調配大量志愿者參與到危機中來。例如，突發事件發生地就近的社會組織可以根據應急救援工作的現實需要，通過網絡信息交流平臺向社會發起倡議，快速地發動和組織大量民間專業人員和志愿者前來應對危機。第二，社會組織通過吸納專業人員實施救助。社會組織擁有的專業人才在突發事件應急管理中能提供許多政府所不能提供的專業性知識和技能。例如，在“非典”期間，中國留學人員回國創業協會向教育部引薦生物醫學的專家教授，中華中醫藥協會召集許多專家教授推薦適合北方地區人群的“非典”預防藥方等。這些社會組織在“非典”期間都不同程度地向社會提供了援助，對控制疫情起到了不可忽視的作用。

（三）社會組織的協調溝通功能

作為主要從事社會公益事業的群眾組織，社會組織的社會認可度相對較高，這使其與民眾、與政府之間溝通起來較為容易，在協調政府與公眾的關系方面可以發揮重要作用。

（1）公民對社會組織的信任有助于社會組織匯集民情、反映民意，實現政府決策科學化，避免矛盾的發生。一是公眾對社會組織的信任使社會組織能夠整合公眾的利益訴求，促進應急的社會治理的有序參與。社會組織作為一種自愿結合的、有組織的力量，在利益表達方面與個人相比顯然具有不可替代的優越性，可以成為部分公眾的“代言人”，并將公眾的利益訴求反饋給政府，幫助政府做出正確決策，實現應急的有效應對。二是公眾對社會組織的信任可以有效緩解和消除人們災后的心理陰影。災后重建工作不僅是硬件設施的重建，更是受災人群的心理重建。社會工作者與受災群眾之間的關系是一種特殊治療和信任關系。這種信任關系使受災群眾容易接受協助和治療。

（2）政府對社會組織的信任有利于社會組織作用的發揮和提高政府治理效率。一是政府對社會組織的信任有利于社會組織作用的發揮。一般來說，政府對社會組織的信任無疑會激發社會組織的積極性和主動性，有利于其展開靈活多樣的救援行動，也為減少公共服務成本和提高公共服務質量提供支持。二是政府對社會組織的信任有助于社會組織做好群眾工作，提高政府治理效率。社會組織可以幫助政府做好群眾工作，使公眾理解和認同政府的決策，服從政府的管理，配合政府開展公共危機的治理；社會組織能夠彌合公眾與政府在突發事件應對方面的認知差異與分歧，避免矛盾的產生。在突發事件情境下，由于利益差別等原因，公眾與政府對突發事件及其處置產生認知差異是不可避免的。這種差異如果不能得到有效的疏通，就可能會引發一系列矛盾，甚至會造成沖突，導致事件擴散或升級。在這種情況下，通過社會組織平臺對雙方進行充分的交流和溝通，消除分歧，達成共識，實現合作，進而避免公眾在突發事件應對中的破壞性行為，提高政府的治理效率。