第二節 工程項目建設程序

工程項目建設程序是指工程項目從策劃、選擇、評估、決策、設計、施工到竣工驗收、投入生產或交付使用的整個建設過程中，各項工作必須遵循的先后工作秩序，它是工程建設過程客觀規律的反映，是工程項目科學決策和順利進行的重要保證。

按照我國現行規定，大中型及限額以上工程項目的建設程序可以分為以下幾個階段：

一、項目決策階段

項目決策階段亦稱項目立項階段，是工程項目存在與否的關鍵，一般需經歷以下決策過程：

1．根據國民經濟和社會發展長遠規劃，結合行業和地區發展規劃要求，提出項目建議書

項目建議書是業主單位向國家提出要求建設某一項目的建議文件，是對工程項目建設的輪廓設想。項目建議書的主要作用是推薦一個擬建項目，論述其建設的必要性、建設條件的可行性和獲利的可能性，供國家選擇并確定是否進行下一步工作。

項目建議書的內容視項目的不同而有繁有簡，但一般應包括以下幾方面內容：

（1）項目提出的必要性和依據。

（2）產品方案、擬建規模和建設地點的初步設想地。

（3）資源情況、建設條件、協作關系等的初步分析。

（4）投資估算和資金籌措設想。

（5）項目的進度安排。

（6）經濟效益和社會效益的估計。

項目建議書按要求編制完成后，應根據建設規模和限額劃分分別報送有關部門審批。按現行規定，大中型及限額以上項目的項目建議書首先應報送行業歸口主管部門，同時抄送國家發改委。行業歸口主管部門根據國家中長期規劃要求，著重從資金來源、建設布局、資源合理利用、經濟合理性、技術政策等方面進行初審。行業歸口主管部門初審通過后報國家發改委，由國家發改委從建設總規模、生產力總布局、資源優化配置及資金供應可能、外部協作條件等方面進行綜合平衡，還要委托具有相應資質的工程咨詢單位評估后審批。凡行業歸口主管部門初審未通過的項目，國家發改委不予審批；凡屬小型或限額以下項目的項目建議書，按項目隸屬關系由部門或地方計委（發改委）審批。

項目建議書批準后，可以進行詳細的可行性研究工作，但并不表明項目非上不可，項目建議書不是項目的最終決策。

2．編制項目可行性研究報告

項目建議書一經批準，即可著手開展項目可行性研究工作。可行性研究應對工程項目在技術上是否可行和經濟上是否合理進行科學的分析和論證。

（1）可行性研究的工作內容。

1）進行市場分析，解決項目建設的必要性問題；

2）進行工藝技術方案的研究，解決項目建設的技術可行性問題；

3）進行財務和經濟分析，解決項目建設的合理性問題。

凡經可行性研究未通過的項目，不得進行下一步工作。

（2）可行性研究報告的基本內容。

1）項目提出的背景、投資的必要性和研究工作的依據；

2）需求預測及擬建規模、產品方案和發展方向的技術經濟比較和分析；

3）資源、原材料、燃料及公用設施情況；

4）項目設計方案及協作配套工程；

5）建廠條件及廠址方案；

6）環境保護、防震、防洪等要求及其相應措施；

7）企業組織、勞動定員和人員培訓；

8）建設工期和實施進度；

9）投資估算和資金籌措方式；

10）經濟效益和社會效益。

（3）可行性研究報告的審批。按照國家現行規定，凡屬中央政府投資、中央和地方政府合資的大中型和限額以上項目的可行性研究報告，都要報送國家發改委審批。國家發改委在審批過程中要征求行業主管部門和國家專業投資公司的意見，同時要委托具有相應資質的工程咨詢公司進行評估。總投資在2億元以上的項目，無論是中央政府投資還是地方政府投資，都要經國家發改委審查后報國務院審批。中央各部門所屬小型和限額以下項目的可行性研究報告，由各部門審批。總投資額在2億元以下的地方政府投資項目，其可行性研究報告由地方計委審批。

可行性研究報告經過正式批準后，將作為初步設計的依據，不得隨意修改和變更。如果在建設規模、產品方案、建設地點、主要協作關系等方面有變動以及突破原定投資控制數時，應報請原審批單位同意，并正式辦理變更手續。可行性研究報告經批準，建設項目才算正式“立項”。

二、工程項目設計階段

工程項目一經批準立項，即進入項目的設計工作階段，由經批準成立的業主單位采取委托設計和招投標方式確定工程項目設計單位，實施工程項目的具體設計。

工程項目設計是對擬建工程的實施在技術和經濟上所進行的全面而詳盡的安排，是基本建設計劃的具體化，同時是組織施工的依據。工程項目的設計工作一般劃分為兩個階段，即初步設計和施工圖設計。重大項目和技術復雜項目，可根據需要增加技術設計階段。

1．初步設計階段。初步設計是根據可行性研究報告的要求所做的具體實施方案，目的是為了闡明在指定的地點、時間和投資控制數額內，擬建項目在技術上的可能性和經濟上的合理性，并通過對工程項目所做出的基本技術經濟規定，編制項目總概算。

初步設計不得隨意改變被批準的可行性研究報告所確定的建設規模、產品方案、工程標準、建設地址和總投資等控制目標。如果初步設計提出的總概算超過可行性研究報告總投資的10%以上或其他主要指標需要變更時，應說明原因和計算依據，并重新向原審批單位報批可行性研究報告。

2．技術設計階段。根據初步設計和更詳細的調查研究資料編制，以進一步解決初步設計中的重大技術問題，如工藝流程、建筑結構、設備選型及數量確定等，使工程建設項目的設計更具體、更完善，技術指標更好。

3．施工圖設計階段。根據初步設計或技術設計的要求，結合現場實際情況，完整地表現建筑物外型、內部空間分割、結構體系、構造狀況以及建筑物的組成和周圍環境的配合。它還包括各種運輸、通信、管道系統、建筑設備的設計。在工藝方面，應具體確定各種設備的型號、規格及各種非標準設備的制造加工圖。

三、工程項目建設施工階段

工程項目設計完成，即進入項目實質性建設施工階段，一般需經歷工程項目開工準備、工程施工安裝、工程竣工驗收等階段。

1．工程項目開工準備

工程項目在進行實質性實施階段前，應按規定完成工程項目的開工準備工作，主要有：

（1）征地、拆遷和場地平整。

（2）完成施工用水、電、路、通信等工作。

（3）組織設備、材料訂貨。

（4）準備必要的施工圖紙。

（5）組織施工招標，擇優選定施工單位。

（6）組織工程監理招標，擇優選擇監理單位。

按規定進行建設準備和具備開工條件以后，便應組織開工。建設單位申請批準開工要經國家發改委統一審核后，編制年度大中型和限額以上工程建設項目新開工計劃報國務院批準。部門和地方政府無權自行審批大、中型和限額以上工程建設項目開工報告。年度大、中型和限額以上新開工項目經國務院批準，國家計委下達項目計劃。

一般項目在報批新開工前，必須由審計機關對項目的有關內容進行審計證明。審計機關主要是對項目的資金來源是否正當及落實情況，項目開工前的各項支出是否符合國家有關規定，資金是否存入規定的專業銀行進行審計。新開工的項目還必須具備按施工順序需要至少3個月以上的工程施工圖紙，否則不能開工建設。

2．工程施工安裝

工程項目經批準新開工建設，項目即進入了施工階段。項目新開工時間，是指工程建設項目設計文件中規定的任何一項永久性工程第一次正式破土開槽開始施工的日期。不需開槽的工程，正式開始打樁的日期就是開工日期。鐵路、公路、水庫等需要進行大量土、石方工程的，以開始進行土方、石方工程的日期作為正式開工日期。工程地質勘察、平整場地、舊建筑物的拆除、臨時建筑、施工用臨時道路和水、電等工程開始施工的日期不能算作正式開工日期。分期建設的項目分別按各期工程開工的日期計算，如二期工程應根據工程設計文件規定的永久性工程開工的日期計算。

施工安裝活動應按照工程設計要求、施工合同條款及施工組織設計，在保證工程質量、工期、成本及安全、環保等目標的前提下，達到竣工驗收標準后，由施工單位移交給建設單位。

3．工程竣工驗收

當工程項目按設計文件的規定內容和施工圖紙的要求全部建完后，便可組織驗收。竣工驗收是工程建設過程的最后一環，是投資成果轉入生產或使用的標志，也是全面考核基本建設成果、檢驗設計和工程質量的重要步驟。竣工驗收對促進建設項目及時投產，發揮投資效益及總結建設經驗都具有重要作用。通過竣工驗收，可以檢查建設項目實際形成生產能力或效益，也可避免項目建成繼續消耗建設費用。

（1）竣工驗收的范圍和標準。按照國家現行規定，所有基本建設項目和更新改造項目，按批準的設計文件所規定的內容建成，符合驗收標準，即工業項目經過投料試車（帶負荷運轉）合格，形成生產能力的；非工業項目符合設計要求，能夠正常使用的，都應及時組織驗收，辦理固定資產移交手續。工程項目竣工驗收、交付使用，應達到下列標準：

1）生產性項目和輔助公用設施已按設計要求建完，能滿足生產要求；

2）生產工藝設備已安裝配套，經聯動負荷試車合格，形成生產能力，能夠生產出設計文件規定的產品；

3）職工宿舍和其他必要的生產福利設施，能適應投產初期的需要；

4）生產準備工作能適應投產初期的需要；

5）環境保護設施、勞動安全衛生設施、消防設施已按設計要求與主體工程同時建成使用。

以上是國家對工程建設項目竣工應達到標準的基本規定，各類工程建設項目除了應遵循這些共同標準外，還要結合專業特點確定其竣工應達到的具體條件。

對某些特殊情況，工程施工雖未全部按設計要求完成，也應進行驗收。這些特殊情況主要是指：①因少數非主要設備或某些特殊材料短期內不能解決，雖然工程內容尚未全部完成，但已可以投產或使用；②按規定的內容已建完，但因外部條件的制約，如流動資金不足、生產所需原材料不能滿足等，而使已建成工程不能投入使用；③有些工程項目或單位工程，已形成部分生產能力，但近期內不能按原設計規模續建，應從實際情況出發經主管部門批準后，可縮小規模對已完成的工程和設備組織竣工驗收，移交固定資產。

按國家現行規定，已具備竣工驗收條件的工作，3個月內不辦理驗收投產和移交固定資產手續的，取消企業和主管部門（或地方）的基建試車收入分成，由銀行監督全部上交財政。如3個月內辦理竣工驗收確有困難，經驗收主管部門批準，可以適當推遲竣工驗收時間。

（2）建設單位應認真做好工程竣工驗收的準備工作，主要工作內容如下：

1）整理技術資料。技術資料主要包括土建施工、設備安裝方面及各種有關的文件、合同和試生產情況報告等。

2）繪制竣工圖。工程建設項目竣工圖是真實記錄各種地下、地上建筑物等詳細情況的技術文件，是對工程進行交工驗收、維護、擴建、改建的依據，同時也是使用單位長期保存的技術資料。關于繪制竣工圖的規定如下：①凡按圖施工沒有變動的，由施工承包單位（包括總包單位和分包單位）在原施工圖上加蓋“竣工圖”標志后即作為竣工圖；②凡在施工中，雖有一般性設計變更，但能將原施工圖加以修改補充作為竣工圖的，可不重新繪制，由施工承包單位負責在原施工圖（必須新藍圖）上注明修改部分，并附以設計變更通知單和施工說明，加蓋“竣工圖”標志后，即作為竣工圖；③凡結構形式改變、工藝改變、平面布置改變、項目改變以及有其他重大改變，不宜再在原施工圖上修改補充者，應重新繪制改變后的竣工圖。由于設計原因造成的，由設計單位負責重新繪圖；由于施工原因造成的，由施工承包單位負責重新繪圖；由于其他原因造成的，由業主自行繪圖或委托設計單位繪圖，施工承包單位負責在新圖上加蓋“竣工圖”標志，并附以有關記錄和說明，作為竣工圖。

竣工圖必須準確、完整，符合歸檔要求，方能交工驗收。

3）編制竣工決算。建設單位必須及時清理所有財產、物資和未花完或應收回的資金，編制工程竣工決算，分析概（預）算執行情況，考核投資效益，報請主管部門審查。

（3）竣工驗收的程序和組織。根據國家現行規定，規模較大、較復雜的工程建設項目應先進行初驗，然后進行正式驗收。規模較小、較簡單的工程項目，可以一次進行全部項目的竣工驗收。

工程項目全部建完，經過各單位工程的驗收，符合設計要求，并具備竣工圖、竣工決算、工程總結等必要文件資料，由項目主管部門或建設單位向負責驗收的單位提出竣工驗收申請報告。

大、中型和限額以上項目由國家發改委或由國家發改委委托項目主管部門、地方政府組織驗收。小型和限額以下項目，由項目主管部門或地方政府組織驗收。竣工驗收要根據工程規格及復雜程度組成驗收委員會或驗收組。驗收委員會或驗收組負責審查工程建設的各個環節，聽取各有關單位的工作匯報。審閱工程檔案、實地查驗建筑安裝工程實體，對工程設計、施工和設備質量等做出全面評價。不合格的工程堅決不予驗收，對遺留問題要提出具體解決意見，并限期落實完成。

四、工程項目生產運營及后評價階段

工程項目竣工驗收通過，即進入運營和后評價階段，一般經歷生產運營準備、試生產、正式投入生產運營及后評價等過程。

1．生產運營準備

對于生產性工程建設項目而言，生產準備是項目投產前由建設單位進行的一項重要工作。它是銜接建設和生產的橋梁，是項目建設轉入生產經營的必要條件。建設單位應適時組成專門班子或機構做好生產準備工作，確保項目建成后能及時投產。

生產準備工作的內容根據項目或企業的不同，其要求也各不相同，但一般應包括以下主要內容：

（1）招收和培訓生產人員。招收項目運營過程中所需要的人員，并采用多種方式進行培訓。特別要組織生產人員參加設備的安裝、調試和工程驗收工作，使其能盡快掌握生產技術和工藝流程。

（2）組織準備。主要包括生產管理機構設置、管理制度和有關規定的制訂、生產人員配備等。

（3）技術準備。主要包括國內裝置設計資料的匯總，有關國外技術資料的翻譯、編輯，各種生產方案、崗位操作法的編制以及新技術的準備等。

（4）物資準備。主要包括落實原材料、協作產品、燃料、水、電、氣等的來源和其他需協作配合的條件，并組織工裝、器具、備品、備件等的制造或訂貨。

2．試生產

生產準備好后，即投入試生產，在此過程中進行調整、檢驗、生產實際效果，發現問題、解決問題。

3．生產運營

在試生產調整結束，工程項目即可正式投入生產，按規定進行工程項目的生產維護管理。

4．后評價

項目后評價是工程項目竣工投產、生產運營一段時間后，再對項目的立項決策、設計施工、竣工投產、生產運營等全過程進行系統評價的一種技術經濟活動，是國家資產投資管理的一項重要內容，也是固定資產投資管理的最后一個環節。通過建設項目后評價，可以達到肯定成績、總結經驗、研究問題、吸取教訓、提出建議、改進工作、不斷提高項目決策水平和投資效果的目的。

項目后評價的內容包括立項決策評價、設計施工評價、生產運營評價以及建設效益評價。在實際工作中，可以根據建設項目的特點和工作需要而有所側重。

項目后評價的基本方法是對比法。就是將工程項目建設投產后取得的實際效果、經濟效益和社會效益、環境保護等情況與前期決策階段的預測情況相對比，與項目建設前的情況相對比，從中發現問題，總結經驗和教訓。在實際工作中，往往從以下三個方面對建設項目進行后評價。

（1）影響評價。通過項目竣工投產（營運、使用）后對社會的經濟、政治、技術和環境等方面所產生的影響來評價項目決策的正確性。如果項目建后達到了原來預期的效果，對國民經濟發展、產業結構調整、生產力布局、人民生活水平的提高、環境保護等方面都帶來有益的影響，說明項目決策是正確的；如果背離了既定的決策目標，就應具體分析，找出原因，引以為戒。

（2）經濟效益評價。通過項目竣工投產后所產生的實際經濟效益與可行性研究時所預測的經濟效益相比較，對項目進行評價。對生產性建設項目要運用投產運營后的實際資料計算財務內部收益率、財務凈現值、財務凈現值率、投資利潤率，投資利稅率、貸款償還期、國民經濟內部收益率、經濟凈現值、經濟凈現值率等一系列后評價指標，然后與可行性研究階段所預測的相應指標進行對比，從經濟上分析項目投產運營后是否達到了預期效果。沒有達到預期效果的，應分析原因，采取措施，提高經濟效益。

（3）過程評價。對工程項目的立項決策、設計施工、竣工投產、生產運營等全過程進行系統分析，找出項目后評價與原預期效益之間的差異及其產生的原因，使后評價結論有根有據，同時，針對問題提出解決方法。

以上三個方面的評價有著密切的聯系，必須全面理解和運用，才能對后評價項目作出客觀、公正、科學的結論。