緒論二完善市場監管體系的頂層設計與行動方向

改革市場監管體系，實行統一的市場監管，是黨的十八屆三中全會作出的重要部署，是加快完善現代市場體系的迫切需要。2014年6月印發的《國務院關于促進市場公平競爭維護市場正常秩序的若干意見》(以下簡稱《意見》)，是自改革開放以來國務院首次系統完整地提出關于完善市場監管體系的頂層設計?！兑庖姟丰槍κ袌霰O管的共性問題，從七個方面提出了27條措施，是可操作的行動方案。《意見》充分體現了國務院矢志不渝的改革決心，彰顯了改革智慧，提供了2020年前改革市場監管體系的行動指南。

一、重要意義

（一）改革市場監管體系是全面深化改革的重要舉措

《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》對行政體制改革采取了一種滲透性部署，雖然沒有將行政體制改革與經濟、政治、文化、社會、生態文明體制改革并列，但是將行政體制改革的部署滲透于“五位一體”的體制改革之中。行政體制改革作為五項體制改革的公因子，既是五項體制改革的重要組成部分，又是五個建設的重要支撐與保障。

1．改革市場監管體系，是行政體制改革與經濟體制改革的統一，有助于加快完善現代市場體系

經濟體制改革是全面深化改革的重點，而經濟體制改革一定程度上取決于行政體制改革的進程。市場在資源配置中能否起決定性作用，很大程度上取決于政府向市場放權的深度與科學發揮政府作用的方式。建設統一開放、競爭有序、誠信守法、監管有力的現代市場體系，迫切需要改革市場監管體系，實行統一的市場監管，促進企業自主經營、公平競爭，消費者自由選擇、自主消費，商品和要素自由流動、平等交換?；诖?，《意見》中的頂層設計與具體改革措施，沒有將“管”字當頭，而是緊緊圍繞使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用，著力解決市場體系不完善、政府干預過多和監管不到位的問題，將“簡政放權”作為促進市場公平競爭、維護市場正常秩序的首要原則。堅持放管并重，以管促放，實行寬進嚴管，激發市場主體活力，平等保護各類市場主體合法權益，促進經濟社會健康發展。

2．改革市場監管體系，是行政體制與政治體制改革統一，有助于促使政治體制改革的相關部署落地生根

推進法治中國建設，必然要求堅持“依法監管”原則，強調用法治思維和法治方式履行市場監管職能，加強事中事后監管，推進市場監管制度化、規范化、程序化，建設法治市場環境。推進法治中國建設，必然要求堅持“權責一致”原則，落實市場主體行為規范責任、部門市場監管責任和屬地政府領導責任，建立權責統一、權威高效的行政執法體制。強化權力運行制約和監督體系，必然要求堅持“公正透明”原則，明確各類市場主體權利平等、機會平等、規則平等，政府監管標準公開、程序公開、結果公開，保證市場主體和公眾知情權、參與權、監督權。

3．改革市場監管體系，是行政體制改革與社會體制改革的統一，有助于推動社會治理創新

政府“唱獨角戲”是做不好市場監管的。政府與社會協同協作、互動互補、相輔相成是方向?！斑m合由社會組織提供的公共服務和解決的事項，交由社會組織承擔。”因此，《意見》將“社會共治”作為改革與完善市場監管體系的基本原則，要求充分發揮法律法規的規范作用、行業組織的自律作用、輿論和社會公眾的監督作用，實現社會共同治理，推動市場主體自我約束、誠信經營。

因此，政府、市場、社會“三駕馬車”并駕齊驅、共同治理，是完善市場監管體系的大方略，是設計具體監管措施的總思路。

（二）改革市場監管體系是繼續簡政放權的客觀要求

轉變政府職能是新一屆政府深化行政體制改革的核心，進一步簡政放權是轉變政府職能的重點，深化行政審批制度改革、取消和下放行政審批事項則是簡政放權的突破口。理論上講，放與管應是同樣大小的兩個輪子，同時按同速率運轉，政府職能轉變這輛車才能運行良好。實踐中看，簡政放權先于加強市場監管，加強市場監管必須跟進協同簡政放權。2013年新一屆政府成立以來，共計取消和下放行政審批等事項479項，2014年李克強總理又明確了取消和下放200項以上的任務，繼續取消和下放行政審批事項已經成為國務院各部門的剛性改革任務。但各部門對加強事中事后監管普遍存有畏難情緒，管用的實招、新招不多，甚至出現中央等地方創新、地方等中央政策的局面。簡而言之，若再不出臺加強市場監管的頂層設計與具體措施，繼續取消和下放行政審批事項將面臨新的問題。如有的部門提出：“你取消本部門的行政審批事項是可以的，但由此引起的一切監管責任由改革部門負責！”“誰審批，誰監管，你取消本部門的該項行政審批，我們也再不履行監管責任了?！?/p>

因此，著眼于解決市場監管的共性問題，提出適應于市場監管各領域、各監管部門通用的原則性要求與改革措施，在簡政放權的同時加強事中事后監管，已刻不容緩?！兑庖姟返某雠_可謂恰逢其時。

（三）改革市場監管體系是提升監管能力的內在要求

多年來，各級政府及其部門在監管方面付出了艱辛的努力，成果有目共睹。但食品藥品、生態環境、安全生產、金融服務、網絡信息、電子商務、房地產等領域的市場監管仍存在不少問題。主客觀原因都有，重要原因在于監管理念與監管方式落后，以計劃經濟的手段管理市場經濟條件下的市場主體。長期以來，重審批輕監管，重市場主體資格輕市場主體行為，重事后處罰輕事前預防，重他律輕自律，重政府單方監管輕社會共治，導致了監管著力錯位、監管能力不足、監管效果欠佳。

監管者、市場主體、監管方式是現代市場監管體系的三大基本元素，其中，監管方式是聯結監管者與市場主體的紐帶?！兑庖姟诽岢龅?7條改革措施可以說是抓住了“兩頭”，突出了“中間”，監管者與市場主體是兩頭，監管方式屬于中間。對市場主體，“法無禁止即可為”，落實市場主體行為規范責任；對監管者，“法無授權不可為”“法有規定必須為”，落實部門市場監管責任和屬地政府責任；對中間，首次創新了風險監管、信用監管、平臺監管等監管方式，對提升政府的市場監管能力可謂雪中送炭。

因此，完善監管者、監管主體、監管方式“三位一體”的市場監管體系，已經成為提升市場監管能力的關鍵所在。

二、重要措施

《意見》作為完善市場監管體系的頂層設計，必須清晰定位其價值、目的、目標，才能增強具體市場監管措施的系統性、整體性、協同性。

通觀《意見》，促進市場公平競爭、維護市場正常秩序，是改革市場監管體系的目的定位；立足于建設統一開放、競爭有序、誠信守法、監督有力的現代市場體系，加快形成權責明確、公平公正、透明高效、法治保障的市場監管格局，到2020年建成體制比較成熟、制度更加定型的市場監管體系，是改革市場監管體系的目標定位。目的與目標定位都是由改革市場監管體系的價值定位統帥的。

（一）放管結合，以管促放

加強市場監管，歸根結底是要正確處理政府與市場關系，使市場在資源配置中起決定性作用?！叭旯麑W詩，功夫在詩外”。加強市場監管當然是《意見》主題，但絕不能視市場為“萬惡之源”?！兑庖姟讽懥恋嘏e起“放”的大旗：“凡是市場主體基于自愿的投資經營和民事行為，只要不屬于法律法規禁止進入的領域，不損害第三方利益、社會公共利益和國家安全，政府不得限制進入。”當然，放不是放任，管不是管死；放管并重，都是為了進一步激發市場活力。對此，《意見》提出了改革市場準入制度、大力減少行政審批事項、禁止變相審批、打破地區封鎖和行業壟斷、完善市場退出機制五條措施，意在促進統一大市場的形成。

（二）進一步強化市場行為監管

加強市場監管，首要是落實市場主體的第一責任，否則監管者對市場主體的監管就像堂吉珂德大戰風車。就對市場主體監管而言，只有市場行為對社會產生直接影響，行為是本，資格是表，因此強化市場行為監管要優先于市場主體資格監管，加強事中事后市場行為監管，要“依法規范生產、經營、交易等市場行為，創新監管方式，保障公平競爭，促進誠信守法，維護市場秩序”。對此，《意見》部署了強化生產經營者主體責任、強化依據標準監管、嚴厲懲處壟斷行為和不正當競爭行為、強化風險管理、廣泛運用科技手段實施監管五條措施，創新監管方式和手段，推動形成競爭有序的市場環境。

（三）更加注重促進市場主體自律

醫生的醫術再高，也不如自己不生病、少生病、不生大病。揚湯止沸，不如釜底抽薪。促進市場主體強身健體、誠實守信，是市場監管的首要目標。對此，《意見》部署了信用監管的三條措施：加快市場主體信用信息平臺建設、建立健全守信激勵和失信懲戒機制、積極促進信用信息的社會運用。特別是通過建立經營異常名錄、“黑名單”、市場禁入等制度，讓守信者一路暢通、失信者寸步難行。

（四）著力加強改進市場監管執法

市場監管執法是市場監管體系的基礎，是監管者作用于市場主體的顯性行為，是百姓感知執法形象好壞、政府公信力高低的重要方面。監管執法體制是監管職權、監管資源、監管隊伍配置的結構框架，是提高監管能力的組織保障，而監管執法體制歸根結底是通過市場監管執法行為發揮作用，改革監管執法體制的目標是為了做到依法執法、公正執法、文明執法。對此，《意見》首先部署了嚴格依法履行職責、規范市場執法行為、公開市場監管執法信息、強化執法考核和行政問責四條措施，把監管權力關進制度的“籠子”里，讓監管權力在陽光下運行。

在此基礎上，提出了改革市場監管執法體制的四條措施，明確了改革的路線圖：解決多頭執法、消除多層重復執法、規范和完善監管執法協調配合機制、做好市場監管執法與司法的銜接，從而整合優化執法資源、減少執法層級，健全協作機制，提高監管效能。這可以說是對多年來各方詬病的多頭執法、重復執法開出了“良方”。

《意見》不限于此，還同步提出了健全監管執法的三條保障措施：及時完善相關法律規范、健全法律責任制度、加強執法隊伍建設，通過加強制度建設，強化執法能力保障，確保市場監管執法有法可依、執法必嚴、清正廉潔、公正為民。

（五）更加注重加強社會治理

從其他國家的經驗看，政府監管者是市場監管的主力軍，社會力量是市場監管的重要依托。面對巨量的市場主體、海量的市場行為，有限的政府監管資源具有先天性缺陷。試想，全國有限的十幾萬食品安全監管隊伍，如何有效監管量大、面廣、點散的千百萬市場主體？政府監管部門匯聚共享社會資源已是必然選擇，政府監管部門與組織化的社會 (社會組織)與沒有組織化的社會 (即公民)協商、協調、協作、協同，已經成為世界各國有效加強監管的共同選擇。簡言之，政府與社會在市場監管領域共同治理已是大勢所趨。對此，《意見》部署了發揮行業協會的自律作用、發揮市場專業化服務組織的監督作用、發揮公眾和輿論的監督作用三條措施，從而更好地發揮社會力量在市場監管中的作用，調動一切積極因素，促進市場自我管理、自我規范、自我凈化。

三、創新市場監管方式

《意見》提出的27項改革措施，既總結重申原來的有效做法，也適應新情況新要求提出了新措施。在新措施中有若干值得關注的創新點。

（一）放寬市場準入方面

1．明確了監管理念

強調凡是市場主體自愿的投資經營和民事行為，只要不屬于法律法規禁止進入的領域，不損害第三方利益、社會公共利益和國家安全，政府不得限制進入。

2．要求制定市場準入負面清單

明確國務院以負面清單方式列出禁止和限制投資經營的行業、領域、業務等，各類市場主體皆可依法平等進入；地方政府需要個別調整的，由省級政府報經國務院批準。

3．探索“三證合一”登記制

鼓勵探索實行工商營業執照、組織機構代碼證和稅務登記證“三證合一”登記制度，方便企業辦事。

4．建全優勝劣汰市場退出機制

探索實行簡易破產程序，試行簡易注銷程序等，健全優勝劣汰市場退出機制。

5．建全違法人員從業禁止規定

抓緊制訂試行兒童老年用品及交通運輸、建筑工程等領域違法人員從業禁止規定。

（二）加強事中事后監管方面

1．試行擴大食品藥品、生態環境、安全生產等領域的責任保險，發揮保險救濟機制的作用

這本身就是在市場監管領域引入市場機制，尋求市場主體、社會公眾、政府監管者三者利益的最大公約數，提高監管規則的執行力。

2．強調依據標準加強監管

如果監管標準不統一，就相當于秤桿上的準星沒準了，稱什么物品都不準確。《意見》提出了強制性標準體系的改革方向，加快推動修訂標準化法，強化國家強制性標準管理，既保障科學執法、執法有據，又有利于破除地區封鎖和行業分割，加快全國統一市場建設。

3．加強服務平臺建設

不但再次強調加快市場主體信用信息平臺建設，而且要求各地整合各職能部門的投訴舉報平臺功能，建設統一便民高效的消費申訴、經濟違法行為舉報和行政效能投訴平臺。

4．建立科學監管的規則和方法

完善以隨機抽查為重點的日常監督檢查制度，切實解決人情執法、不執法、亂執法、執法擾民等問題。

5．在市場監管領域全面推行依法公開執法案件

除法律法規另有規定外，市場監管部門適用一般程序作出行政處罰決定或者決定變更之日起20個工作日內，公開執法案件主體信息、案由、處罰依據及處罰結果，提高執法透明度和公信力。

6．系統提出深化監管執法體制改革的主要任務、路線圖

無論是解決多頭執法，還是消除多層重復執法，《意見》針對不同的改革任務提出了系統的而不是零敲碎打的、具體的而不是原則性的、明確的而不是模棱兩可的改革路徑。

關于解決多頭執法，《意見》針對四種情形分別提出了改革舉措：整合規范市場監管執法主體，推進城市管理、文化等領域跨部門、跨行業綜合執法，相對集中執法權。市場監管部門直接承擔執法職責，原則上不另設具有獨立法人資格的執法隊伍。一個部門設有多支執法隊伍的，業務相近的應整合為一支隊伍；不同部門下設的職責任務相近或相似的執法隊伍，逐步整合為一支執法隊伍。清理取消沒有法律依據、違反機構編制管理規定的執法隊伍。

關于消除多層重復執法，《意見》針對七種情形厘清了五級政府間市場監管職責與執法隊伍設置：對反壟斷、商品進出口、外資國家安全審查等關系全國統一市場規則和管理的事項，實行中央政府統一監管。對食品安全、商貿服務等實行分級管理的事項，要厘清不同層級政府及其部門監管職責，原則上實行屬地管理，由市縣政府負責監管。要加強食品藥品、安全生產、環境保護、勞動保障、海域海島等重點領域基層執法力量。由基層監管的事項，中央政府和省、自治區政府市場監管部門，主要行使市場執法監督指導、協調跨區域執法和重大案件查處職責，原則上不設具有獨立法人資格的執法隊伍。設區的市，市級部門承擔執法職責并設立執法隊伍的，區本級不設執法隊伍；區級部門承擔執法職責并設立執法隊伍的，市本級不設執法隊伍。加快縣級政府市場監管體制改革，探索綜合設置市場監管機構，原則上不另設執法隊伍。鄉鎮政府 (街道)在沒有市場執法權的領域，發現市場違法違規行為應及時向上級報告。經濟發達、城鎮化水平較高的鄉鎮，根據需要和條件可通過法定程序行使部分市場執法權。

總之，《意見》思想領先，措施得當，步驟合理，下一步的生命力在于堅持不懈、持之以恒的準確執行，切實解決問題。從當前來看，落實《意見》還要關注以下四個難點問題：一是切實禁止變相審批，完成放寬市場準入之“最后一公里”。二是強化生產經營者主體責任，提高市場細胞免疫力。三是嚴格依法履行職責，落實政府特別是落實部門監管責任，管住管好監管者。四是限期實現行業協會商會與機關在人員、財務資產、職能、辦公場所等方面真正脫鉤，這是充分發揮社會力量在市場監管中作用的首要前提。

（宋世明，國家行政學院公共管理教研部教授、博士生導師）