緒論一 簡政放權(quán)與深化行政審批制度改革

“簡政”和“放權(quán)”相結(jié)合是改革開放以來政府改革的新理念。隨著改革開放的深入和社會主義市場經(jīng)濟體制逐步確立，簡政放權(quán)在不同階段的內(nèi)涵、重點和承擔(dān)的歷史使命各有不同。以“量化改革、協(xié)商改革和交辦改革”為特征的改革初始設(shè)計導(dǎo)致了行政審批改革的路徑依賴和邊際效益遞減。黨的十八屆三中全會以后，深化行政審批制度改革成為簡政放權(quán)突破口和抓手，承擔(dān)起全面重塑政府職能的歷史重任。加快簡政放權(quán)，全面正確履行政府職能，需要推進行政審批制度改革的二次設(shè)計。“二次設(shè)計”以建立與有中國特色社會主義市場經(jīng)濟相適應(yīng)的行政審批制度為目標(biāo)，設(shè)立權(quán)威部門主導(dǎo)改革，在全面清理行政審批事項的基礎(chǔ)上，以行政審批權(quán)責(zé)清單制度為抓手，以行政審批標(biāo)準化為依托，建立審批和服務(wù)事項代碼庫，加快推進網(wǎng)上行政審批服務(wù)，以法治思維規(guī)范行政審批的中介服務(wù)，最終給政府的行政審批權(quán)力打造一個制度的“籠子”。

一、簡政放權(quán)的話語體系回顧

中國共產(chǎn)黨歷史上最早的“簡政”始于1942年延安時期推行的“精兵簡政”政策，當(dāng)時“精兵簡政”的重點是精簡機關(guān)、充實基層、提高效能、節(jié)約人力物力，以適應(yīng)抗日戰(zhàn)爭新的形勢發(fā)展需要。1942年9月7日，延安《解放日報》發(fā)表毛澤東起草的《一個極其重要的政策》的社論，闡明中共中央實行的精兵簡政政策，是根本解決龐大機構(gòu)與戰(zhàn)爭情況的矛盾，粉碎日軍“三光”政策，最后戰(zhàn)勝敵人的重要辦法。同年12月，毛澤東在《抗日時期的經(jīng)濟問題與財政問題》的報告中指出，精兵簡政必須達到精簡、統(tǒng)一、效能、節(jié)約和反對官僚主義五項目的。

新中國成立后的最初三十年，“精兵簡政”成為社會主義建設(shè)時期政府改革的常規(guī)手段，每隔一段時間，為了適應(yīng)社會發(fā)展的需要，政府總是會通過“精兵簡政”不斷優(yōu)化政府結(jié)構(gòu)、精簡機構(gòu)、減少人員，以達到減輕財政負擔(dān)、提高政府效能的目的。

簡政和放權(quán)相結(jié)合是改革開放時代政府改革的新理念，并與改革開放的歷程相伴，每一個階段的內(nèi)涵和重點各有不同。

第一階段：1982年至1992年，重點是在簡政的同時向國有企業(yè)下放權(quán)力。1984年，黨的十二屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于經(jīng)濟體制改革的決定》對簡政放權(quán)做出明確闡述：“按照政企職責(zé)分開、簡政放權(quán)的原則進行改革，是搞活企業(yè)和整個國民經(jīng)濟的迫切需要。”“實行政企職責(zé)分開、簡政放權(quán)，是社會主義上層建筑的一次深刻改造。”“就政府和企業(yè)的關(guān)系來說，今后各級政府部門原則上不再直接經(jīng)營管理企業(yè)。”簡政放權(quán)的核心是增強企業(yè)活力，增強企業(yè)職工的自主性和活力。這一階段簡政放權(quán)的核心內(nèi)容是行政權(quán)力的重新配置，在計劃經(jīng)濟體制下最大限度地調(diào)整政府和國有企業(yè)的關(guān)系，以進一步激發(fā)國有企業(yè)的市場活力。

第二階段：1992年至2002年，簡政放權(quán)的重點是解決政府和市場的關(guān)系。1992年黨的十四大提出建立社會主義市場經(jīng)濟體制，使市場在國家宏觀調(diào)控下對資源配置起基礎(chǔ)性作用。今后行政體制改革遵循的一個原則，就是適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展的要求。按照市場經(jīng)濟發(fā)展的要求，明確了行政體制改革的核心問題是政府和市場的關(guān)系問題。1994年，黨的十四屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》明確要求，“政府運用經(jīng)濟手段、法律手段和必要的行政手段管理國民經(jīng)濟，不直接干預(yù)企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營活動”。因此，這一階段簡政放權(quán)的重點從調(diào)整政府和國有企業(yè)的關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)檎{(diào)整政府與市場的關(guān)系，以充分發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用。建立市場經(jīng)濟體制不只是要求對計劃經(jīng)濟體制下政府向市場放權(quán)，而是涉及政府職能的重塑與調(diào)整，也就是對當(dāng)時的政府轉(zhuǎn)型提出了全新的要求。

第三階段：2002年至2012年，簡政放權(quán)的重點是減少政府行政審批權(quán)力。2002年，我國正式加入世貿(mào)組織以后，按照世貿(mào)組織的要求，行政審批制度改革成為簡政放權(quán)的重要內(nèi)容。這一階段減少政府行政審批事項和轉(zhuǎn)變政府職能交織在一起，通過大幅度減少行政審批事項來轉(zhuǎn)變職能成為政府改革努力的方向。

第四階段：2012年至今，簡政放權(quán)的重點是對政府“限權(quán)”，進一步改革政府與市場的關(guān)系，以全面正確履行政府職能，發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用。黨的十八屆三中全會《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，經(jīng)濟體制改革是全面深化改革的重點，核心問題是處理好政府和市場的關(guān)系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用。要“進一步簡政放權(quán)，深化行政審批制度改革，最大限度減少中央政府對微觀事務(wù)的管理，市場機制能有效調(diào)節(jié)的經(jīng)濟活動，一律取消審批，對保留的行政審批事項要規(guī)范管理、提高效率；直接面向基層、量大面廣、由地方管理更方便有效的經(jīng)濟社會事項，一律下放地方和基層管理”。李克強總理在2015年《政府工作報告》中提出，“大道至簡，有權(quán)不可任性。”各級政府都要建立簡政放權(quán)、轉(zhuǎn)變職能的有力推進機制，給企業(yè)松綁，為創(chuàng)業(yè)提供便利，營造公平競爭環(huán)境。所有行政審批事項都要簡化程序，明確時限，用政府權(quán)力的“減法”換取市場活力的“乘法”。

這一階段簡政放權(quán)的重點內(nèi)容是通過“三張清單”強力推進政府職能轉(zhuǎn)變：建立政府權(quán)力清單制度，明確政府該做什么，做到“法無授權(quán)不可為”；通過建立“責(zé)任清單”制度，明確政府怎么管市場，做到“法定責(zé)任必須為”；通過建立“負面清單”制度，明確企業(yè)不該干什么，做到“法無禁止皆可為”。

簡政放權(quán)最早是在我國經(jīng)濟體制改革開始階段提出來的，是黨和政府針對當(dāng)時高度集中的計劃經(jīng)濟體制下政企職責(zé)不分、政府直接經(jīng)營管理企業(yè)的狀況，為增強企業(yè)活力、擴大企業(yè)經(jīng)營自主權(quán)而采取的改革措施。新一屆政府成立后，尤其是十八屆三中全會以來，簡政放權(quán)再次成為黨和政府的重點工作，其內(nèi)涵由“放權(quán)”轉(zhuǎn)向“限權(quán)”“制權(quán)”和全面正確履行政府權(quán)力。

二、簡政放權(quán)對廉潔政府建設(shè)的制度性安排

建設(shè)廉潔政府的核心就是把權(quán)力關(guān)在“籠子”里，這個“籠子”是什么？只能是憲法、法律和制度，其他的東西都不會成為鎖住權(quán)力的籠子。簡政放權(quán)對廉潔政府建設(shè)的制度性安排可以從以下幾個方面來觀察。

1．通過“數(shù)量”限權(quán)

據(jù)相關(guān)統(tǒng)計顯示，自2001年行政審批制度改革以來，行政審批目錄從2001年的4300多項精簡至新一屆政府上任時的1700多項。新一屆政府成立之初，下決心把現(xiàn)有行政審批事項再削減三分之一以上，可謂“減”字當(dāng)頭。2015年《政府工作報告》中指出，“國務(wù)院各部門全年取消和下放246項行政審批事項，取消評比達標(biāo)表彰項目29項、職業(yè)資格許可和認定事項149項，再次修訂投資項目核準目錄，大幅縮減核準范圍。”今年，將加大簡政放權(quán)、放管結(jié)合的改革力度。再取消和下放一批行政審批事項，全部取消非行政許可審批，建立規(guī)范行政審批的管理制度。

腐敗總是和權(quán)力相伴生的，權(quán)力過分集中在政府及其部門而又得不到有效制約，很容易滋生權(quán)力部門化、利益化。從數(shù)量上限權(quán)就是大幅度減少政府手中不當(dāng)?shù)臋?quán)力，將屬于市場和社會的權(quán)力交給市場，建設(shè)一個與社會主義市場經(jīng)濟相適應(yīng)的“有限政府”。“有限政府”是指政府自身在規(guī)模、職能、權(quán)力和行為方式上受到法律和社會的嚴格限制和有效制約的政府。從“契約”角度來看，公民將權(quán)力授予政府，但并沒有將所有權(quán)力都轉(zhuǎn)讓，而是保留了相當(dāng)一部分權(quán)力以便讓自己能夠自由從事經(jīng)濟和社會活動，所以政府天然是有限的。有限政府的實質(zhì)是建立在市場自主、社會自治的基礎(chǔ)之上。只有這樣的政府，才是與自身能力相契合的。從另一個角度來看，政府必須要意識到自身能力的有限，這是理性確定政府職能邊界的前提。

2．通過“清單”制權(quán)

權(quán)力清單是指以清單的形式列舉由政府行政機關(guān)或組織實施的，影響公民、法人和其他組織權(quán)利義務(wù)的具體行政行為，通常表現(xiàn)為行政權(quán)力事項的列舉。

責(zé)任清單是指以清單的形式列舉政府行政機關(guān)或組織在實施影響公民、法人和其他組織權(quán)利義務(wù)的具體行政行為過程中依法應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任。通常表現(xiàn)為與具體行政權(quán)力事項相聯(lián)系的責(zé)任內(nèi)容列舉。

負面清單相當(dāng)于企業(yè)投資領(lǐng)域的“黑名單”，政府根據(jù)本國或本地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展的需要，以清單的形式列出了企業(yè)不能投資的領(lǐng)域和產(chǎn)業(yè)，設(shè)置投資禁區(qū)，向社會公開，除此之外的其他行業(yè)、領(lǐng)域和經(jīng)濟活動企業(yè)都可以投資。推行負面清單，就是擯棄政府審批制，擴大企業(yè)自主創(chuàng)新空間。

政府推行權(quán)力清單制度、責(zé)任清單制度和負面清單制度是要從源頭上鏟除腐敗的土壤。黨的十八屆三中全會明確指出，要推行地方各級政府及其工作部門權(quán)力清單制度。2015年3月，中辦、國辦聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于推行地方各級政府工作部門權(quán)力清單制度的指導(dǎo)意見》要求，省級政府2015年年底前、市縣兩級政府2016年年底前要基本完成政府工作部門、依法承擔(dān)行政職能的事業(yè)單位權(quán)力清單的公布工作。

通過推行權(quán)力清單制度，把政府部門的權(quán)力和責(zé)任以清單形式明確下來，就是要明確政府該干什么、不該干什么，厘清哪些權(quán)力應(yīng)該保留、哪些權(quán)力應(yīng)該取消或下放，從而確定政府部門的權(quán)責(zé)內(nèi)容、劃定政府與市場的邊界，實現(xiàn)政府法無授權(quán)不可為、法定職責(zé)必須為。推行權(quán)力清單制度，從整體上標(biāo)注權(quán)力的運行軌跡，在微觀上劃定部門的權(quán)力邊界，是推進政府治理現(xiàn)代化、加強政府自身建設(shè)的一項基礎(chǔ)工作，是進一步厘清政府與市場權(quán)責(zé)邊界、促進簡政放權(quán)的重要抓手，是推動政府全面履行職能、建設(shè)服務(wù)型政府的內(nèi)在要求，也是規(guī)范權(quán)力運行、建設(shè)法治政府廉潔政府的重要途徑。

3．通過“公開”曬權(quán)

陽光是最好的防腐劑，暗箱往往誘發(fā)腐敗。政府擁有廣泛的公共權(quán)力，包括決策權(quán)、執(zhí)法權(quán)、審批權(quán)等。這些權(quán)力如果監(jiān)督不力，極易成為權(quán)力尋租、索賄受賄的工具。處于監(jiān)督“暗區(qū)”甚至“盲區(qū)”的公共權(quán)力，最易淪為腐敗“溫床”，亟待加大清權(quán)曬權(quán)的力度。

黨的十八屆三中全會《決定》指出，強化權(quán)力運行制約和監(jiān)督體系。堅持用制度管權(quán)管事管人，讓人民監(jiān)督權(quán)力，讓權(quán)力在陽光下運行，是把權(quán)力關(guān)進制度籠子的根本之策。

《關(guān)于推行地方各級政府工作部門權(quán)力清單制度的指導(dǎo)意見》明確要求，地方各級政府對其工作部門經(jīng)過確認保留的行政職權(quán)，除保密事項外，要以清單形式將每項職權(quán)的名稱、編碼、類型、依據(jù)、行使主體、流程圖和監(jiān)督方式等，及時在政府網(wǎng)站等載體公布。曬“權(quán)力清單”，公開權(quán)力底數(shù)、明確權(quán)力邊界、理清權(quán)力關(guān)系，只是規(guī)范權(quán)力運行過程中的一步。權(quán)力最終能否守規(guī)守界，照“單”行權(quán)，依法辦事，還須讓權(quán)力始終置于陽光下，置于群眾雪亮的眼睛前，讓老百姓能夠真正監(jiān)督權(quán)力。只有權(quán)力受到有效監(jiān)督約束，權(quán)力才可能得到切實保障，干部清正、政府清廉、政治清明才可能實現(xiàn)。

4．通過“責(zé)任”行權(quán)

權(quán)力只有承擔(dān)所賦予的責(zé)任，才能確保權(quán)力正確行使，束縛權(quán)力的“任性”。有權(quán)必有責(zé)，權(quán)力和責(zé)任必須是對等的。簡政放權(quán)、建設(shè)廉潔政府必須實現(xiàn)從“權(quán)力本位”向“責(zé)任本位”轉(zhuǎn)變。

“有權(quán)必有責(zé)，用權(quán)受監(jiān)督，失職要問責(zé)，違法要追究”是建設(shè)廉潔政府的基本保證。法國管理思想家法約爾指出，凡權(quán)力行使的地方，就有責(zé)任，責(zé)任是權(quán)力的當(dāng)然結(jié)果和伴生物。現(xiàn)實中大量存在的“有權(quán)無責(zé)”“權(quán)大責(zé)小”“要權(quán)力不要責(zé)任”等權(quán)責(zé)不對等狀況，在很大程度上導(dǎo)致對權(quán)力行使的任性。依賴權(quán)力的良知，不如建立與權(quán)力相適應(yīng)的責(zé)任追究體系。在建立權(quán)力清單的同時，按照權(quán)責(zé)一致的原則，逐一厘清與行政職權(quán)相對應(yīng)的責(zé)任事項，建立責(zé)任清單，明確責(zé)任主體，健全問責(zé)機制，將責(zé)任和權(quán)力有機結(jié)合起來，針對不同崗位明確各自責(zé)任，分級細化責(zé)任歸屬、確定具體責(zé)任承擔(dān)者，做到責(zé)罰措施具體化、責(zé)罰時嚴格化，形成全方位、經(jīng)常化、立體式的監(jiān)督和責(zé)任追究機制，逾矩必究，才能讓權(quán)力負重前行。以制度的理性束縛權(quán)力的“任性”，才能減少不作為、亂作為、以權(quán)謀私等亂象。

為官不為也是腐敗，不干事也要追責(zé)。在今年兩會上，李克強總理在《政府工作報告》中提出：“少數(shù)政府機關(guān)工作人員亂作為，一些腐敗問題觸目驚心，有的為官不為，在其位不謀其政，該辦的事不辦。”“對為官不為、懶政怠政的，要公開曝光、堅決追究責(zé)任”。

5．通過“標(biāo)準”優(yōu)權(quán)

標(biāo)準化是指為了在一定范圍內(nèi)獲得最佳秩序，對現(xiàn)實問題或潛在問題制定共同使用和重復(fù)使用的條款的活動。推進政府管理標(biāo)準化是行政行為重復(fù)性特性的內(nèi)在要求，是保持卓越管理水平和服務(wù)品質(zhì)的有效工具，是規(guī)范行政權(quán)力的有力手段。

現(xiàn)階段，政府管理標(biāo)準化的重點是行政審批標(biāo)準化，行政審批標(biāo)準化的核心是規(guī)范行政審批的自由裁量權(quán)，即對審批里有模糊空間的要素進行細化、明確化，以此杜絕審批腐敗和權(quán)錢交易。具體來說，行政審批標(biāo)準化的目標(biāo)是：第一，規(guī)范行政審批行為。通過標(biāo)準化限制審批過程中的自由裁量權(quán)，消除行政審批過程中審批行為的隨意性、差異性，提高行政審批服務(wù)的規(guī)范性和穩(wěn)定性。通過建立標(biāo)準化審批流程，規(guī)范審批事項的條件、流程、時限，引導(dǎo)辦事人員按照公開的標(biāo)準辦事，實現(xiàn)陽光審批。做到誰來申請、誰來審批，結(jié)果都一樣。第二，控制行政審批服務(wù)的質(zhì)量。標(biāo)準化是一個“制定—執(zhí)行—評價—完善—再執(zhí)行”的過程。一方面，行政審批服務(wù)標(biāo)準化通過對法定審批流程進行精簡、合并，壓縮審批環(huán)節(jié)，實現(xiàn)單個行政審批事項服務(wù)質(zhì)量的優(yōu)化；另一方面，通過行政審批服務(wù)標(biāo)準化，整合相關(guān)部門的審批權(quán)，實現(xiàn)以項目為核心的并聯(lián)審批無縫銜接。從這個意義上來說，標(biāo)準化既是規(guī)范審批人員行為的工具，更是保證行政審批服務(wù)“便捷、透明、順暢、高效”的穩(wěn)定器。

標(biāo)準化在一定程度上是對行為的定型化，在推進行政審批標(biāo)準化的過程中，如果簡單地將標(biāo)準化等同于現(xiàn)有法律規(guī)范和部門既有的規(guī)范，有可能使標(biāo)準化變成部門利益鎖定的工具，走向標(biāo)準化的反面。

6．通過“監(jiān)管”補權(quán)

放與管，被形象地比喻成此輪簡政放權(quán)的兩個輪子。兩個輪子能否都做圓了，直接決定著簡政放權(quán)的成敗。加強事中事后監(jiān)督就是“立規(guī)矩”，建設(shè)法治經(jīng)濟，讓權(quán)力遠離利益。

長期以來，政府習(xí)慣于從入口對公共事務(wù)進行管理、設(shè)置門檻，放進來了就不管了。比如，注冊企業(yè)，必須有最低注冊資本。本屆政府簡政放權(quán)改革實現(xiàn)了政府管理思維方式的轉(zhuǎn)變：降低門檻，加強監(jiān)管——你能干，我鼓勵你去干。但是，在你干的過程中，我要加強標(biāo)準的制定、過程的監(jiān)控、結(jié)果的監(jiān)控。

如何監(jiān)管？放權(quán)不僅是對行政權(quán)力的合理配置，還是一次利益格局的重新調(diào)整。要想保證簡政放權(quán)工作真正到位見效，必須制定后續(xù)監(jiān)管措施，切實加強事中事后監(jiān)管。向市場放權(quán)，就是要加強對市場的監(jiān)管，努力營造公平競爭、守法誠信的市場環(huán)境，大力維護市場秩序和市場穩(wěn)定。向社會組織放權(quán)就要加強對社會組織的監(jiān)管，在鼓勵社會組織自我管理、自我監(jiān)督、自我成長的同時強化政府監(jiān)管，防止社會組織行政化、壟斷化，甚至成為“二政府”。向下級政府放權(quán)則要加強對下級政府的監(jiān)管，確保行政權(quán)力規(guī)范運行，提高政府透明度和公信力，防止形成新的權(quán)力集中和權(quán)力壟斷。此外，對政府各部門的放權(quán)行為也要加強動態(tài)監(jiān)管，防止某些部門對行政審批事項明放暗收、先放后收或者以登記、備案、年檢、認定等形式變相設(shè)置行政審批事項，阻礙簡政放權(quán)措施的落實。

三、我國行政審批制度改革回顧

行政審批是政府對經(jīng)濟社會事務(wù)進行管理和干預(yù)的重要手段。2001年12月11日，我國正式加入世貿(mào)組織，這要求政府遵循國民待遇、自由市場、公開透明等原則，改革舊的行政審批制度成了一項緊迫的任務(wù)。在計劃經(jīng)濟體制下，政府的計劃指令是配置資源的主要方式，行政審批是政府進行經(jīng)濟管理的主要手段。我國在計劃經(jīng)濟體制下以及在計劃經(jīng)濟體制向社會主義市場經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌過程中形成的許多行政許可行為，與建立社會主義市場經(jīng)濟體制格格不入，有的已經(jīng)阻礙生產(chǎn)力的發(fā)展。主要表現(xiàn)在六個方面：第一，行政許可的事項過多、范圍不清。第二，行政許可的設(shè)定權(quán)不明確，對于哪些機關(guān)可以設(shè)定，法律沒有明確作出規(guī)定。不僅市縣政府發(fā)文件可設(shè)定許可，有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也發(fā)文件設(shè)定許可。甚至有些地區(qū)和有些行業(yè)、部門，把行政許可作為進行行業(yè)壟斷和地區(qū)封鎖的一個重要手段。第三，行政審批的環(huán)節(jié)多，周期長，手續(xù)繁雜，群眾找政府辦事很難。第四，重許可、輕監(jiān)管，或者是只許可不監(jiān)管。這樣做的結(jié)果，從表面上來看，政府管得確實不少，但是好多事沒有管住，有些方面秩序依然混亂。第五，利用行政許可亂收費。一些地方和部門把行政許可作為權(quán)力尋租的一個重要門路，不規(guī)范的行政許可行為已經(jīng)成為一個重要的腐敗源。第六，行政機關(guān)實施行政許可，只有權(quán)力沒有責(zé)任，不承擔(dān)義務(wù)，也缺乏有效的監(jiān)督。

從2001年10月至2012年8月十年間，為適應(yīng)轉(zhuǎn)變政府職能、完善社會主義市場經(jīng)濟體制、加強廉政建設(shè)的需要，中央政府按照“合法、合理、效能、責(zé)任、監(jiān)督”五項原則，堅持將“取消審批事項與規(guī)范管理相結(jié)合、減少審批的隨意性與建立規(guī)范運作機制相結(jié)合、審批事項的調(diào)整與嚴格執(zhí)行依法設(shè)定相結(jié)合”，在全國范圍內(nèi)持續(xù)推進行政審批制度改革。

（一）行政審批制度改革前十年的歷史進程

1．試點先行

針對政府管理實踐中行政審批存在的問題，1998年深圳市率先在全國開展行政審批制度改革試點。隨后，各省級人民政府按照黨中央、國務(wù)院的部署，先后開始了行政審批制度的改革試點，廢止了一批行政許可項目，取得了比較明顯的成效，也積累了一些經(jīng)驗。

2．機構(gòu)統(tǒng)籌

在總結(jié)地方改革經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，2001年9月24日，國務(wù)院辦公廳下發(fā)《關(guān)于成立國務(wù)院行政審批制度改革工作領(lǐng)導(dǎo)小組的通知》，成立國務(wù)院行政審批制度改革工作領(lǐng)導(dǎo)小組，國務(wù)院副總理李嵐清任組長。國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室設(shè)在監(jiān)察部，監(jiān)察部部長何勇兼任辦公室主任。2001年10月18日，國務(wù)院印發(fā)《國務(wù)院批轉(zhuǎn)關(guān)于行政審批制度改革工作實施意見的通知》，明確行政審批制度改革的指導(dǎo)思想、總體要求、基本原則和實施步驟。24日，國務(wù)院召開行政審批制度改革工作電視電話會議，行政審批制度改革全面啟動。經(jīng)過清理，國務(wù)院各部門一共清理出行政審批項目3948項，2002年、2003年國務(wù)院分兩批廢止了1300項，繼續(xù)保留的有2600多項。

3．法律保障

隨著我國加入世貿(mào)組織，這重重矛盾更成為中國與世界接軌的阻礙，按照世貿(mào)組織協(xié)定和我國的具體承諾，行政許可應(yīng)當(dāng)以透明和規(guī)范的方式進行。2003年8月27日頒發(fā)《中華人民共和國行政許可法》,2004年7月1日起施行。行政許可法的公布施行，是對現(xiàn)行行政審批制度的重大改革和創(chuàng)新，將促進政府對經(jīng)濟社會事務(wù)的管理進一步制度化、規(guī)范化、法制化，也將有力地推進政府管理創(chuàng)新和職能轉(zhuǎn)變，具有極為重要的意義。

4．地方再試

2012年8月23日，國務(wù)院常務(wù)會議指出，自2001年行政審批制度改革工作全面啟動以來，國務(wù)院十年來分六批共取消和調(diào)整了2497項行政審批項目，占原有總數(shù)的69.3%。會議指出，廣東省處于改革開放前沿，市場發(fā)育程度較高，經(jīng)濟社會發(fā)展正全面進入轉(zhuǎn)型期，深化行政審批制度改革、進一步轉(zhuǎn)變政府職能的要求十分緊迫。在廣東省進行改革試點，對于深化行政審批制度改革，推進行政管理體制改革，完善社會主義市場經(jīng)濟體制，具有重要的示范意義。因此，國務(wù)院依據(jù)行政許可法有關(guān)規(guī)定，批準廣東省“十二五”時期在行政審批制度改革方面先行先試，對行政法規(guī)、國務(wù)院及部門文件設(shè)定的部分行政審批項目在本行政區(qū)域內(nèi)停止實施或進行調(diào)整。

（二）行政審批制度改革前十年的特點

2001年以來，我國行政審批制度改革遵循“量化改革、協(xié)商改革和交辦改革”路徑。政府職能部門將行政審批事項的數(shù)量精簡作為首要任務(wù)，改革的成果集中體現(xiàn)為審批事項的數(shù)量精簡；然而，具體要精簡哪些事項，哪些先減、后減，通常是由各級審改辦和職能部門協(xié)商決定的。行政審批制度改革作為一項事關(guān)全局的系統(tǒng)性工程，具有復(fù)雜性和長期性，卻通過任務(wù)交辦方式作為某個政府部門臨時性職能去實施，因此，很難從全局高度統(tǒng)籌設(shè)計，進而影響制度建設(shè)的前瞻性和整體性。

1．明確“量化改革”優(yōu)先的改革戰(zhàn)略

行政審批制度改革是從審批事項的精簡開始的，審批事項的數(shù)量精簡是行政審批制度改革的基本目標(biāo)。在中央和地方政府的強勢推動下，擁有審批權(quán)的部門不論是否愿意，在每輪精簡指標(biāo)的控制下，大量的行政審批事項得以精簡。

2．通過“協(xié)商改革”方法減輕改革壓力

為了減輕改革的阻力，國務(wù)院審改辦在確立每一輪審改精簡的審批數(shù)量之后，具體到每個職能部門哪些審批事項需要取消、哪些審批事項需要下放，則是在不違背中央改革精神的基礎(chǔ)上，通過協(xié)商來完成的。在實際操作中，通常是由職能部門根據(jù)精簡比例提出具體事項，再由國務(wù)院審改辦確認。

3．選擇“交辦改革”提高改革動力

行政審批制度改革涉及政府權(quán)力的方方面面，需要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。2001年審改啟動之初，國務(wù)院將審改交由監(jiān)察部統(tǒng)籌實施，隨后監(jiān)察部與中紀委合署辦公，行政審批改革則由中紀委和監(jiān)察部負責(zé)統(tǒng)籌。2013年6月，國務(wù)院明確行政審批制度改革工作牽頭單位由監(jiān)察部調(diào)整為中央編辦，國務(wù)院審改辦設(shè)在中央編辦。審改前十年，改革的重點主要是數(shù)量的精簡，因此由監(jiān)察部門統(tǒng)籌協(xié)調(diào)力度更大，便于工作開展。本屆政府審改的重點在于推進政府職能轉(zhuǎn)變，因此，選擇中編辦作為統(tǒng)籌協(xié)調(diào)主體，更有利于從機構(gòu)設(shè)置、職能、編制方面更好實現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變的主要目標(biāo)。

（三）行政審批制度改革前十年取得的成績

1．精簡審批事項

統(tǒng)計顯示，從2001年9月至2012年8月，國務(wù)院十年來分六批共取消和調(diào)整了2497項行政審批項目，占原有總數(shù)的69.3%。與此同時，各級地方政府的審批事項也得到大幅精簡。

2．公開審批事項要素

在大力精簡行政審批事項的同時，各級政府部門對事項的審批要素進行了規(guī)范，并從制度上加以確認。這些事項的審批要素包括：審批事項的名稱、依據(jù)、材料、時限、流程和收費等。

3．壓縮審批時限

經(jīng)過十年的努力，地方各級政府普遍做到了承諾時限快于法定時限，實際辦結(jié)時限又快于承諾時限。通過多輪的清理和規(guī)范，行政審批事項的辦理時限得到了大幅度壓縮，并對超時辦理的審批行為規(guī)定了相應(yīng)的處罰措施。

4．優(yōu)化了審批流程

審批流程的優(yōu)化為審批時限的壓縮提供了技術(shù)基礎(chǔ)。經(jīng)過多輪改革，各級各部門按照合理性原則，不斷精簡審批環(huán)節(jié)、優(yōu)化審批流程，聯(lián)審聯(lián)辦、一口受理等優(yōu)化流程的審批方式得到推廣。

5．改善了審批方式

以“一站式”審批為代表的行政審批權(quán)相對集中改革得到普遍實行。2004年，江蘇省鎮(zhèn)江市行政服務(wù)中心以職權(quán)配置為突破口，率先在全國推出“兩集中，兩到位”改革，探索破解制約政務(wù)服務(wù)中心發(fā)展的體制性障礙。“兩集中”是指在不增加人員編制、不增設(shè)內(nèi)設(shè)機構(gòu)和領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)的前提下，清理和歸并行政職能部門的審批和服務(wù)職能，部門審批、服務(wù)職能向一個處室集中，成立集中行使審批、服務(wù)職能的行政服務(wù)處 (室)。在此基礎(chǔ)上，行政服務(wù)處 (室)成建制集中進駐政務(wù)服務(wù)中心，實行窗口辦公。“兩到位”是指各部門的審批、服務(wù)事項進駐政務(wù)服務(wù)中心到位，部門對進駐政務(wù)服務(wù)中心的處 (室)的授權(quán)要到位。政務(wù)服務(wù)中心權(quán)力配置改革的“鎮(zhèn)江模式”取得成功之后，“兩集中、兩到位”成為國內(nèi)政務(wù)服務(wù)中心的發(fā)展共識和行政審批權(quán)力重新配置的共同要求，并得到積極推廣。

6．強化了外部監(jiān)督

十來年的行政審批改革形成了三種主要監(jiān)督機制：一是以政務(wù)服務(wù)中心為主體的第三方管理監(jiān)督。這種監(jiān)督是指政務(wù)中心的管理機構(gòu)對進入政務(wù)大廳 (包括分中心)的審批窗口實施監(jiān)督，包括行政審批實施主體、受理行為、辦理過程、時限、結(jié)果、服務(wù)態(tài)度等。二是以政府監(jiān)察部門為主體的監(jiān)督，主要表現(xiàn)為電子監(jiān)察系統(tǒng)對審批事項的辦理節(jié)點、時限、效率和投訴的監(jiān)督。三是以申請人、媒體為主體的監(jiān)督，包括申請人的投訴、媒體報道，人大、政協(xié)代表的明察暗訪等。

（四）行政審批制度改革前十年存在的問題

1．存量邊清邊增，增量缺乏審查控制

法制辦和全國人大常委會法工委基本就法論法，沒有進行成本收益、規(guī)制影響分析的職能，重要的是他們沒有法律授權(quán)進行專門的許可控制。

2．明減暗增，改名更姓規(guī)避法律

行政許可法出臺沒多久，就出現(xiàn)了“非許可審批”“備案制”“核準制”等提法，很多行政機關(guān)都是用登記、備案、核準、審定、年檢、認證、監(jiān)制、檢查等非許可審批等方式來規(guī)避行政許可法，給企業(yè)和公民設(shè)置“門檻”，與審批沒什么區(qū)別，而且多數(shù)是收費的，行政許可法的一些規(guī)定被架空，難以落實。

3．缺乏權(quán)威部門主導(dǎo)

到目前為止，行政審批制度改革一直需要審批部門的同意，這直接導(dǎo)致改革的主導(dǎo)權(quán)由被改革部門控制，而不是在改革主導(dǎo)部門手上，因此，這必然導(dǎo)致觸及核心利益的改革事項難以推進。

4．政府與市場、社會邊界依然不清晰

政府及其部門通過非許可審批和公共服務(wù)事項，彰顯自己的存在和價值，給企業(yè)和公民增加負擔(dān)。

十多年來，以“量化改革、協(xié)商改革和交辦改革”為特征的行政審批制度改革的初始設(shè)計在精簡審批數(shù)量、公開審批要素、推進集中審批、壓縮審批權(quán)限、優(yōu)化審批流程等方面取得了明顯進展，但是，也出現(xiàn)了改革的路徑依賴，邊際效益遞減。一方面，存量邊清邊增，增量缺乏審查控制，或者明減暗增，改名更姓規(guī)避行政許可法，另一方面，由于缺乏權(quán)威部門主導(dǎo)，改革的主導(dǎo)權(quán)由被改革部門控制，導(dǎo)致觸及核心利益的改革事項難以推進。雖然審批事項明顯減少，但是那些觸及政府部門自身的存在和價值的改革通常會以各種理由被擱置起來。

四、深化行政審批制度改革必須推進“二次設(shè)計”

2013年3月17日，李克強在十二屆全國人大一次會議記者見面會上表示，現(xiàn)在國務(wù)院各部門行政審批事項還有1700多項，本屆政府下決心要再削減三分之一以上。截至2014年12月，本屆政府履職一年多時間以來，國務(wù)院已經(jīng)先后取消和下放七批共632項行政審批等事項，約占改革前行政審批項目總數(shù)的三分之一。2015年，中央繼續(xù)加大簡政放權(quán)、放管結(jié)合的改革力度，探索建立規(guī)范行政審批的管理制度將成為一項重要任務(wù)。

所謂“二次設(shè)計”是針對以“量化改革、協(xié)商改革和交辦改革”為特征的行政審批改革的初始設(shè)計而提出的“再改革”。行政審批制度改革的“二次設(shè)計”必須以建立與有中國特色社會主義市場經(jīng)濟相適應(yīng)的行政審批制度為目標(biāo)，將行政審批制度改革作為轉(zhuǎn)變政府職能的突破口，在堅持“量化改革”的同時，加快推進行政審批權(quán)責(zé)清單制度建設(shè)，用法治思維規(guī)范與審批相關(guān)的中介服務(wù)，逐步推進網(wǎng)上審批，不斷完善行政審批制度建設(shè)，提高改革的質(zhì)量和可持續(xù)性，充分激發(fā)企業(yè)和市場活力，全面推動有限政府、廉潔政府和服務(wù)型政府建設(shè)。

（一）設(shè)立權(quán)威部門主導(dǎo)改革

由于行政審批改革具有長期性、復(fù)雜性、重要性，部門牽頭改革的模式會延緩改革進程、降低改革效能。為此，各級行政審批改革辦公室 (審改辦)要作為中央、省、市、縣級政府授權(quán)成立的特設(shè)機構(gòu)，集中相關(guān)的權(quán)力和各方人力資源，主導(dǎo)、統(tǒng)籌、研究、推進、監(jiān)督行政審批制度改革工作。改什么、怎么改，審改辦說了算。各級審改辦要緊緊圍繞建立與有中國特色社會主義市場經(jīng)濟相適應(yīng)的行政審批制度的目標(biāo)，重點在于厘清政府和市場、社會邊界，給市場主體“松綁”，激發(fā)企業(yè)和社會活力，推進政府職能轉(zhuǎn)變，加快形成“大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新”良好的法律、制度環(huán)境。在全面清理各項行政審批權(quán)力的基礎(chǔ)上，將“公民、法人或者其他組織能夠自主決定的、市場競爭機制能夠有效調(diào)節(jié)的、行業(yè)組織或者中介機構(gòu)能夠自律管理的、行政機關(guān)采用事后監(jiān)督等其他行政管理方式能夠解決的”的審批事項，堅決取消，將該由市場做的下放給市場，社會能辦好的交給社會。

各級審改辦要用群眾路線指導(dǎo)行政審批制度改革，堅持開門改革，按照“為民、便民、親民”的宗旨，充分聽取行政相對人的意見，而不是閉門造車，或由行政部門自己說了算；堅持專職改審批，建設(shè)一支專職隊伍，研究、精通審批事項，避免外行領(lǐng)導(dǎo)內(nèi)行改革；堅持持續(xù)改革，針對行政審批中存在的主要問題，攻堅克難，有計劃有步驟科學(xué)推進；堅持規(guī)范改革，依法合規(guī)地推進行政審批制度改革。

（二）全面清理行政審批事項

所謂全面清理行政審批事項，就是要根據(jù)各級政府行使審批權(quán)的事實特性進行清理，不能對行政許可的事項之外的、事實上大量存在的、制約經(jīng)濟和社會發(fā)展的審批事項視而不見。具體來說，就是要將現(xiàn)階段各級政府部門行使的許可審批、非許可審批和具有審批特性的公共服務(wù)事項納入清理范圍，統(tǒng)一清理標(biāo)準，摸清家底，避免更名改姓規(guī)避審改，或者名改實不改。

1．進一步明確行政審批和行政許可的聯(lián)系和區(qū)別

最早對行政審批做出明確界定的是國務(wù)院行政審批制度改革工作領(lǐng)導(dǎo)小組于2001年12月11日《關(guān)于印發(fā) <關(guān)于貫徹行政審批制度改革的五項原則需要把握的幾個問題>的通知》。通知指出：“《關(guān)于行政審批制度改革工作的實施意見》所稱行政審批，是指行政機關(guān) (包括有行政審批權(quán)的其他組織)根據(jù)自然人、法人或者其他組織提出的申請，經(jīng)過依法審查，準予其從事特定活動、認可其資格資質(zhì)、確認特定民事關(guān)系或者特定民事權(quán)利能力和行為能力的行為。”而《行政許可法》第二條規(guī)定：“本法所稱行政許可，是指行政機關(guān)根據(jù)公民、法人或者其他組織的申請，經(jīng)依法審查，準予其從事特定活動的行為。”第十四條、第十五條同時規(guī)定，除法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)可以設(shè)定行政許可外，其他規(guī)范性文件一律不得設(shè)定行政許可。

兩者比較可以看出：第一，行政許可的設(shè)定權(quán)限為法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)，而行政審批的設(shè)定權(quán)限卻沒有明確限制，地方政府甚至部門可以根據(jù)管理需要通過“紅頭文件”行使審批權(quán)，設(shè)定審批事項，因此，行政審批設(shè)立權(quán)限遠低于行政許可。第二，行政審批包括除行政許可之外的行政確認、行政給付、資質(zhì)資格認可等，其范圍遠大于行政許可。

需要明確的是，行政審批是管理范疇的概念，行政許可是法律范疇的概念，兩者既有聯(lián)系又有區(qū)別。行政審批具有三個核心特征：一是行政審批行為的發(fā)生是以公民、法人或者其他組織提出申請為前提；二是公民、法人或者其他組織從事特定活動必須經(jīng)過行政機關(guān)同意；三是如果事先未經(jīng)過行政機關(guān)同意就從事了特定活動，將會受到行政機關(guān)的處罰制裁。同時具備這三個核心特征的就是行政審批事項。因此，在清理行政審批事項時，不能只關(guān)注具有法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)依據(jù)的行政許可事項的審查，也不能只注意其名稱和形式，而應(yīng)當(dāng)把握其“必須經(jīng)過行政審批機關(guān)同意”這一實質(zhì)，才能保證不重項、不漏項。如果只盯著行政許可事項推進審改，改革空間有限。

2．確立“最小顆粒度”標(biāo)準，避免數(shù)字游戲

所謂“最小顆粒度”標(biāo)準，就是以法律為依據(jù)，將各部門的審批權(quán)責(zé)事項細化到最小子項。最小子項是一個業(yè)務(wù)事項辦理的次單元，多數(shù)情況下，一個最小子項對應(yīng)唯一的申請人、唯一的業(yè)務(wù)辦理流程和唯一的申請材料。按照“最小顆粒度”標(biāo)準全面清理行政審批事項，才能真正摸清家底，避免審批改革的數(shù)字游戲。同時，也為精簡、優(yōu)化流程，清除重復(fù)、交叉審批提供條件，為明確責(zé)任、細化責(zé)任提供保證，有利于實現(xiàn)審批改革的精細化管理。

3．進一步確立全面清理的重點和難點

許可審批的清理重點在于，法律、法規(guī)授權(quán)設(shè)立的行政許可審批事項，政府及部門是否以規(guī)章、文件等形式設(shè)定或變相增加行政審批項目，是否越權(quán)附加審批條件。

全面清理行政審批事項的難點是具有審批特性的公共服務(wù)事項。現(xiàn)階段，各級政府部門面向公民、法人和其他組織提供的公共服務(wù)，以“登記、年檢、年審、監(jiān)制、備案、認定、審定以及準銷證、準運證”等各種名義存在，名目眾多、標(biāo)準不一、程序煩瑣，甚至互為前置，嚴重制約了經(jīng)濟和社會發(fā)展。如果不同步清理公共服務(wù)事項，那些被精簡、取消的行政許可、非行政許可事項，可能會更名改姓，以公共服務(wù)的名義繼續(xù)存在。

公共服務(wù)事項清理要遵循“合法性、合理性、便捷性和第三方服務(wù)”的原則。現(xiàn)階段清理重點是教育、文化、醫(yī)療衛(wèi)生等公共服務(wù)領(lǐng)域的審批、備案事項，市場監(jiān)管、社會治理、民生保障方面的審批、備案事項，資料性審查、項目評估、統(tǒng)計分析及從業(yè)資格、資質(zhì)審查和職稱評審等審批、備案事項，原則上以一般業(yè)務(wù)管理事項為名實施的審批，一律取消。

（三）建立行政審批權(quán)責(zé)清單制度

權(quán)力清單是指對政府及其部門行使的職能、權(quán)限，以清單方式進行列舉。黨的十八屆三中全會決定推行地方各級政府及其工作部門權(quán)力清單制度，依法公開權(quán)力運行流程。2015年3月，中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于推行地方各級政府工作部門權(quán)力清單制度的指導(dǎo)意見》指出，要“將地方各級政府工作部門行使的各項行政職權(quán)及其依據(jù)、行使主體、運行流程、對應(yīng)的責(zé)任等，以清單形式明確列示出來，向社會公布，接受社會監(jiān)督”。

行政審批權(quán)責(zé)清單制度，就是在“徹底清權(quán)、規(guī)范確權(quán)、公正量權(quán)、清晰曬權(quán)、明白用權(quán)”的基礎(chǔ)上，依據(jù)“有權(quán)必有責(zé)”“權(quán)責(zé)相一致”“權(quán)責(zé)受監(jiān)督”三項基本原則，將政府行政審批和服務(wù)中的每項行政審批權(quán)力按照事前、事中、事后三個階段，細化違法違規(guī)應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任和行政責(zé)任，并明確相應(yīng)的處罰措施，最終實現(xiàn)權(quán)力、流程、責(zé)任三個要素的緊密結(jié)合，并以清單的形式向社會公布，接受社會監(jiān)督。行政機關(guān)和有審批權(quán)的相關(guān)組織不得在清單之外實施行政審批，實現(xiàn)“法無授權(quán)不可為、法定責(zé)任必須為”。

建立行政審批權(quán)責(zé)清單制度是政府部門推進的以“清權(quán)、確權(quán)、確責(zé)、配權(quán)、曬權(quán)和制權(quán)”為核心內(nèi)容的一項權(quán)力自我革命。所謂“清權(quán)”，是指全面清理政府及其部門的行政許可事項和具有審批特性的公共服務(wù)事項；所謂“確權(quán)”就是依據(jù)“職權(quán)法定”的原則，編制權(quán)力目錄和運行流程圖；所謂“確責(zé)”，就是依據(jù)“有權(quán)必有責(zé)、權(quán)責(zé)相一致、權(quán)責(zé)受監(jiān)督”的原則，在確立部門審批職權(quán)的同時要明確承擔(dān)責(zé)任的主體，以及責(zé)任的內(nèi)容和追責(zé)情形；所謂“配權(quán)”，就是依據(jù)“合法性、合理性、便捷性”原則，對現(xiàn)有事項辦理流程進行調(diào)整，優(yōu)化；所謂“曬權(quán)”，是指政府及其部門要通過各種途徑公開權(quán)責(zé)清單和辦事流程；所謂“制權(quán)”，是指建立健全行政審批事項的事中事后監(jiān)管制度。

編制行政審批權(quán)責(zé)清單要過“三關(guān)”：一是“法律關(guān)”，即堅持依法規(guī)范確責(zé)，所有權(quán)力事項和對應(yīng)的責(zé)任事項、追責(zé)情形來源必須合法。二是“部門關(guān)”，即與部門零距離溝通，無縫對接，在確定權(quán)力清單的基礎(chǔ)上，堅持與部門共同研究責(zé)任問題，共同編制責(zé)任清單，讓部門在擁有權(quán)力的同時，認同所承擔(dān)的責(zé)任，強化責(zé)任意識。三是“社會關(guān)”，即多方位、多角度聽取意見，力求每項責(zé)任都有充分的依據(jù)，可追責(zé)、可操作。從而形成政府審批權(quán)力、責(zé)任事項、追責(zé)情形“三位一體”的權(quán)責(zé)體系。

建立行政審批權(quán)力清單制度，其實質(zhì)是給行政審批權(quán)打造一個透明的制度“籠子”，其目的在于厘清政府和市場、社會的邊界，為行政機關(guān)依法審批提供基本依據(jù)，方便公民和企業(yè)辦理相關(guān)行政審批事項，加快形成邊界清晰、分工合理、權(quán)責(zé)一致、運轉(zhuǎn)高效、依法保障的政府職能體系和科學(xué)有效的權(quán)力監(jiān)督、制約、協(xié)調(diào)機制，全面推進依法行政。

（四）建立審批和服務(wù)事項代碼庫

審批和服務(wù)事項編碼是行政審批權(quán)責(zé)清單的一項重要內(nèi)容，也是建設(shè)審批和服務(wù)事項數(shù)據(jù)庫的核心要素。通過審批和服務(wù)事項編碼，可以有效實現(xiàn)行政服務(wù)大廳、網(wǎng)上政務(wù)大廳、行政權(quán)力運行平臺、行政監(jiān)察平臺和政府法制監(jiān)督平臺一體化運行，并對審批服務(wù)事項的內(nèi)容進行準確定位和可追溯管理。無編碼的事項一律不得進入審批和服務(wù)事項數(shù)據(jù)庫，也不得進入各部門辦理審批服務(wù)的業(yè)務(wù)系統(tǒng)進行辦理。未編碼錄入的審批和服務(wù)事項，各審批部門不得要求申請人申報，也不得進行辦理。

在建立行政審批權(quán)責(zé)清單制度的基礎(chǔ)上，國務(wù)院審改辦要按照地域、審管部門、來源等因素，依據(jù)可管理性原則，設(shè)計統(tǒng)一的行政審批事項和公共服務(wù)事項代碼編制規(guī)則。各地根據(jù)統(tǒng)一設(shè)計的編碼規(guī)則，對每一個行政審批事項和公共服務(wù)事項進行賦碼，從而形成國家統(tǒng)一管理的行政審批事項代碼庫和地方公共服務(wù)事項代碼庫。有了國家統(tǒng)一的行政審批事項代碼庫和地方公共服務(wù)事項代碼庫，各級政府就可以依據(jù)統(tǒng)一代碼對行政審批事項和公共服務(wù)事項進行精細化、可追溯性管理，利用信息技術(shù)，扎牢制度的“籠子”，相關(guān)部門可以通過信息化平臺對行政審批事項實施有效的統(tǒng)計分析、監(jiān)督檢查，最大限度地防止政府審批權(quán)力越位、缺位與錯位。

（五）加快行政審批服務(wù)標(biāo)準化建設(shè)

推進行政審批標(biāo)準化是行政審批行為重復(fù)性特性的內(nèi)在要求，是保持卓越管理水平和服務(wù)品質(zhì)的有效工具，是規(guī)范行政審批權(quán)力的有力手段，也是實現(xiàn)審批環(huán)節(jié)無縫銜接的基本前提。行政審批標(biāo)準化的核心是規(guī)范行政審批的自由裁量權(quán)，即對審批條件里有模糊空間的要素進行細化、明確化，以此杜絕審批腐敗和權(quán)錢交易。具體來說，行政審批服務(wù)標(biāo)準化有如下目標(biāo)。

1．規(guī)范行政審批行為

通過標(biāo)準化限制審批過程中的自由裁量權(quán)，消除行政審批過程中審批行為的隨意性、差異性，提高行政審批服務(wù)的規(guī)范性和穩(wěn)定性。為此，需要對內(nèi)制定行政審批業(yè)務(wù)手冊，建立標(biāo)準化審批流程，規(guī)范審批事項的條件、流程、時限，限制審批自由裁量權(quán)，引導(dǎo)辦事人員按照公開的標(biāo)準辦事，實現(xiàn)陽光審批；對外則通過發(fā)布《辦事指南》，作為行政相對人申請行政審批的具體依據(jù)，將辦事具體條件、要求一次性明確告知企業(yè)和公民，明確審批事項、審批要件、審批流程和環(huán)節(jié)，增加社會公眾的知情權(quán)，實現(xiàn)誰來申請、誰來審批，結(jié)果都一樣。

2．控制行政審批服務(wù)的質(zhì)量

標(biāo)準化是一個“制定—執(zhí)行—評價—完善—再執(zhí)行”的螺旋上升過程。一方面，行政審批服務(wù)標(biāo)準化通過對法定審批流程進行精簡、合并，壓縮審批中間環(huán)節(jié)，實現(xiàn)單個行政審批事項服務(wù)質(zhì)量的優(yōu)化；另一方面，通過行政審批服務(wù)標(biāo)準化，整合相關(guān)部門的審批權(quán)，實現(xiàn)以項目為核心的并聯(lián)審批無縫銜接。從這個意義上來說，標(biāo)準化既是規(guī)范審批人員行為的工具，更是保證行政審批服務(wù)質(zhì)量“便捷、透明、順暢、高效”的穩(wěn)定器。

標(biāo)準化在一定程度上是對行為的定型化，在推進行政審批標(biāo)準化的過程中，如果簡單地將標(biāo)準化等同于現(xiàn)有法律規(guī)范和部門既有的規(guī)范，有可能使標(biāo)準化變成部門不合理利益鎖定的工具，走向標(biāo)準化的反面。行政審批標(biāo)準化是對傳統(tǒng)審批行為的根本性改造，是對原有行政方式、行為習(xí)慣的極大挑戰(zhàn)，推進過程中要充分考慮到可能遇到的阻力，采取分步推進的策略，制訂合理的實施意見，最大限度降低行政審批標(biāo)準化過程的阻力。行政審批標(biāo)準化的過程是一個制定標(biāo)準、執(zhí)行標(biāo)準和評估標(biāo)準的過程，也是不斷提升行政審批服務(wù)品質(zhì)、提高公民滿意度的過程，這一過程只有起點沒有終點。

發(fā)達國家的中央聯(lián)邦政府是政務(wù)服務(wù)標(biāo)準化的主要推動力量，從內(nèi)容上規(guī)定政府服務(wù)范圍和相關(guān)標(biāo)準要素 (如英國的《公民憲章》)，之后各個部門再根據(jù)自己的實際情況，提出自身的標(biāo)準，落實總的標(biāo)準要求。對我國政務(wù)服務(wù)標(biāo)準化來說，國務(wù)院審改辦需要在總結(jié)地方經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，加強政策層面的頂層設(shè)計，以更好地指導(dǎo)各地標(biāo)準化的實踐。

（六）有步驟地推進網(wǎng)上與大廳審批服務(wù)一體化

隨著互聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用的普及，越來越多的公民開始習(xí)慣于通過網(wǎng)絡(luò)獲取政府服務(wù)，“do it online”(在線辦理)已經(jīng)成為發(fā)達國家提升網(wǎng)絡(luò)直接服務(wù)能力的標(biāo)志性口號。因此，建設(shè)網(wǎng)上辦事大廳，將政務(wù)服務(wù)中心的審批服務(wù)事項搬到網(wǎng)上，是順應(yīng)時代發(fā)展潮流的需要。

網(wǎng)絡(luò)“一站式”審批客觀上要求以政府部門橫向一體化建設(shè)為前提，也就是將政府的審批信息集中提供，以業(yè)務(wù)流程再造為重點，通過部門之間的業(yè)務(wù)協(xié)同，將涉及聯(lián)審聯(lián)辦、并聯(lián)審批的前置、后置環(huán)節(jié)連接起來，經(jīng)由流程再造之后，形成高效、完整的審批服務(wù)鏈條，實現(xiàn)審批服務(wù)無縫隙鏈接。推進行政審批服務(wù)業(yè)務(wù)縱向一體化，必須依托標(biāo)準化建立省級行政區(qū)域內(nèi)政務(wù)服務(wù)中心行政審批系統(tǒng)信息技術(shù)標(biāo)準，通過統(tǒng)一的數(shù)據(jù)交換平臺，在縱向上形成各級政務(wù)服務(wù)中心之間規(guī)范統(tǒng)一、上下聯(lián)動的行政審批電子網(wǎng)絡(luò)體系，有效解決同一行政審批業(yè)務(wù)在不同層級機關(guān)之間的溝通協(xié)作問題。

從全球范圍來看，建立以顧客為中心的政府門戶網(wǎng)站“一站式服務(wù)”，已經(jīng)成為世界各國政府的共識。網(wǎng)上辦事大廳通過“邏輯集中，物理分散”的運行模式，將物理上分散在政務(wù)服務(wù)中心窗口辦理的審批事項，集中到一個“虛擬大廳”，實現(xiàn)網(wǎng)上辦事“部門全覆蓋、事項全覆蓋、流程全覆蓋”，為企業(yè)、群眾提供一站式、跨地域、7×24小時、公開透明的行政審批服務(wù)。當(dāng)公民進入網(wǎng)上“虛擬大廳”，找到自己需要的服務(wù)，按要求提交相關(guān)材料，系統(tǒng)就會自動將客戶的資料分發(fā)給各相關(guān)部門，并在規(guī)定的時間內(nèi)監(jiān)督其完成審批，從而實現(xiàn)政務(wù)服務(wù)中心“實體大廳”與網(wǎng)上“虛擬大廳”審批服務(wù)一體化整合。

國務(wù)院審改辦要依托國家統(tǒng)一的政務(wù)外網(wǎng)，盡快制定政務(wù)服務(wù)協(xié)同框架和標(biāo)準，有步驟地從縱橫兩個方面推動各級政府政務(wù)網(wǎng)絡(luò)平臺與政務(wù)服務(wù)中心及部門局域網(wǎng)的聯(lián)網(wǎng)，逐步實現(xiàn)網(wǎng)上審批、電子監(jiān)察等跨地區(qū)、跨部門的業(yè)務(wù)協(xié)同、信息共享、協(xié)調(diào)聯(lián)動。

（七）以法治思維規(guī)范行政審批的中介服務(wù)

與行政審批相關(guān)聯(lián)的中介服務(wù)成為簡政放權(quán)的“中梗阻”, “攔截”審改紅利，已經(jīng)廣為社會詬病。這些中介機構(gòu)壟斷服務(wù)、環(huán)節(jié)多、耗時長、費用高、手續(xù)煩瑣，主要原因在于中介機構(gòu)服務(wù)市場壟斷，一些政府部門將與行政審批相關(guān)的技術(shù)服務(wù)委托給下屬事業(yè)單位或指定少數(shù)中介機構(gòu)承擔(dān)，延伸部門權(quán)力，進行利益輸送，彼此形成了利益共同體。因此，行政審批制度改革要以市場化為導(dǎo)向，打破中介服務(wù)壟斷，切斷中介服務(wù)利益關(guān)聯(lián)，用法治思維規(guī)范行政審批的中介服務(wù)，盡快建立與審批相關(guān)的中介服務(wù)標(biāo)準，加強責(zé)任監(jiān)管。

1．打破壟斷，開放市場

中介服務(wù)之所以能“截留”審改紅利，根本的原因在于對服務(wù)市場的壟斷。為此，要取消政府部門現(xiàn)有的限額管理規(guī)定，放開中介服務(wù)市場，各級各地政府不得再通過限額管理控制中介服務(wù)機構(gòu)數(shù)量。各部門設(shè)定的區(qū)域性、行業(yè)性或部門間中介服務(wù)機構(gòu)執(zhí)業(yè)限制一律取消。切斷中介服務(wù)的利益關(guān)聯(lián)，規(guī)定期限要求政府職能部門與自己關(guān)聯(lián)的中介機構(gòu)徹底脫鉤，使它們真正成為獨立經(jīng)營的市場主體。行業(yè)協(xié)會商會類等各類中介服務(wù)機構(gòu)一律與審批部門脫鉤，平等參與中介服務(wù)市場競爭。

2．全面清理，重在規(guī)范

與行政審批相關(guān)的技術(shù)性審查、評估、鑒定、咨詢報告等服務(wù)是行政審批重要的前置環(huán)節(jié)，如環(huán)評、能評、交評、安評、可研、測繪、勘察、圖審等。要摸清此類中介組織的底數(shù)，依法依規(guī)全面清理，從源頭上規(guī)范與行政審批相關(guān)的中介服務(wù)事項的設(shè)置。除法律、行政法規(guī)、國務(wù)院決定和部門規(guī)章按照行政許可法有關(guān)行政許可條件要求規(guī)定的中介服務(wù)事項外，審批部門以其他名義要求申請人委托中介服務(wù)機構(gòu)開展服務(wù)，或者要求申請人提供相關(guān)中介服務(wù)材料的，一律取消。審批部門能夠通過加強事中事后監(jiān)管解決的事項，一律不得設(shè)定中介服務(wù)。通過合法性、必要性審查，清除不合法、不合理的中介服務(wù)事項，合并內(nèi)容重復(fù)、接近的中介服務(wù)事項。

規(guī)范與審批相關(guān)的中介機構(gòu)管理。明確與審批相關(guān)的中介機構(gòu)的準入條件、資質(zhì)資格，完善和公開行業(yè)服務(wù)標(biāo)準，建立中介服務(wù)黑名單制度，建立中介服務(wù)的市場懲戒和淘汰機制，通過法制手段規(guī)范中介服務(wù)的市場行為。

3．閘口收費，政府購買

依法依規(guī)需要保留的中介服務(wù)，應(yīng)由審批部門閘口收費，統(tǒng)一納入行政審批程序，按照購買公共服務(wù)的要求，通過市場化的競爭方式，公開、平等地向相關(guān)社會中介組織購買技術(shù)性服務(wù)，不得增加或變相增加申請人的義務(wù)。審批部門不得以任何形式指定中介服務(wù)機構(gòu)，對各類中介服務(wù)機構(gòu)提供的服務(wù)應(yīng)同等對待。社會主體可以根據(jù)相關(guān)中介組織資質(zhì)資格許可規(guī)定，成立相關(guān)中介服務(wù)機構(gòu)，平等參加政府對中介服務(wù)的購買。政府通過鼓勵競爭、降低服務(wù)價格，提高服務(wù)質(zhì)量。

建立與有中國特色社會主義市場經(jīng)濟相適應(yīng)的行政審批制度，是“自下而上”的制度需求與“自上而下”的制度供給交互推動的過程，經(jīng)過十多年的努力，改革成效的外溢性和改革主體的受益性，決定了行政審批制度的增量改革與邊際創(chuàng)新將成為發(fā)展的新常態(tài)。黨的十八屆三中全會從發(fā)揮市場配置資源決定性作用和更好發(fā)揮政府作用的高度，對深化行政審批制度改革、加快轉(zhuǎn)變政府職能提出了新的更高要求。未來行政審批改革不僅需要地方政府“摸著石頭過河”，根據(jù)自身的發(fā)展需求去創(chuàng)新，更需要中央政府做好頂層設(shè)計，適時出臺相關(guān)法律、法規(guī)和政策來推動這一進程朝著既定的改革目標(biāo)發(fā)展。

（顧平安，國家行政學(xué)院公共管理教研部教授、博士生導(dǎo)師）