二 回歸前澳門立法會產生辦法的歷史演變

(一) 1976年前的歷史演變

1822年葡萄牙頒布的第一部憲法明確將澳門列為葡萄牙海外領土的組成部分。然而，澳門本身沒有立法權及本地法規，必須適用葡萄牙的法律體系。1838年，葡萄牙憲法賦予總督緊急立法權，由于出現了被濫用的情況，這一權力旋即被收回。

此后直到在1914年葡萄牙通過《海外省民政組織法》以及在1917年頒布《澳門省組織章程》，總督才被明確授予立法權。總督有權就行政區劃、貨幣稅收制度、當地人員的編制和管理進行立法，亦有權對源于葡萄牙本土制定的法律、國令和其他法規制定施行細則，包括可制定刑期在兩年以下的罰則。總督在行使上述立法權時，須經由其兼任主席的總督公會 (Conselho de Govêrno) 表決通過。總督公會成員和總督一樣，都具有法案提案權，但不得提出在沒有新的收入來源補充下而導致公共開支增加的法案。總督公會有權應總督請求，就行政事宜發表意見，亦可向總督就行政事宜提出書面或口頭質詢。總督公會由公務員成員和非公務員成員兩部分組成，其中非公務員成員包括市政廳所有葡裔或葡籍議員，以及由總督委任的2名華人代表。這2名華人代表必須是加入葡籍超過5年、居澳8年以上并能讀寫葡文的華人。1919年6月14日，《澳門憲報》刊登了總督公會議事規則，此為澳門第一部立法合議組織的議事規則。

1920年，總督公會一分為二，分為具有議決權限的議例局 (Conselho Legislativo) 和具有咨詢權限的行政局 (Conselho Executivo)。總督具有法案提案權，對于由總督草擬的提案，其在被提交議例局審議前須由行政局發表意見。議例局成員在得到總督批準后，亦有權提案。議例局成員還有權向總督就行政事宜提出書面質詢。議例局成員包括行政局所有成員，市政廳推選的1名市政議員，從30名納稅最多的市民中選出的1名議員，以及總督委任的2名華人代表。

1926年，《澳門殖民地組織章程》將議例局和行政局重新合并為政務委員會 (Conselho do Govêrno)，具有審議和咨詢職責，由當然委員、總督委任的委員以及選舉產生的委員組成。當然委員是公務員及被視為委員會的官委成員，包括民政局局長、澳門的法區共和國檢察官、工務局局長和財政局局長。由總督委任的委員和由選舉產生的委員都是3名。3名當選人由以下方式選舉產生：①澳門市政廳代表1名，由他們的委員互選產生；②居民代表1名，由直接選舉產生；③華人代表1名，由澳門商會 (相當于現在的中華總商會) 從在澳門居住最少滿5年及最好能懂葡萄牙語的人士中選舉產生。其中引入直接選舉為首創，而由澳門商會推選代表可以視為現在以界別劃分為基礎的間接選舉制度的先聲。

1953年的《葡萄牙海外組織法》規定，葡萄牙于海外每一省設立的政務委員會具有立法及咨詢職能。政務委員會的性質為與該省社會條件相適應的代議議會，由非官方委員、選任或總督委任的委員以及官方委員、當然委員或總督指定的委員組成。其中，選任委員、委任委員從該省境內劃分的選區一般登記的選舉人團，以及繳納最低直接稅款且已登記的葡籍納稅人中選舉產生；總督在選擇由其委任的非官方委員時，須將名額給予對省的經濟及公共生活有一定重要性的國民組織及部門，而在選舉人團中無投票權的代表；在澳門，須同樣將名額給予華人代表。其后制定的1955年《澳門省章程》首次將政務委員會 (Conselho do Govêrno) 定位為與總督并列的“省之本身管理機關”，政務委員會有權就立法性法規的草案發表意見；就總督提出的對法律規定及所有與省行政機關及行政有關的事項發表意見；制定內部議事規則。政務委員會由以下委員組成：①3名當然委員——檢察長、民政廳廳長以及財政會計廳廳長；②3名由已登記的選舉人團直接選舉產生；③1名由已登記、其最低直接稅納額為1000士姑度的葡籍自然人選舉產生；④1名由總督從省內私人團體及機構提交的三人名單中委任；⑤1名由總督委任的華人社群代表；⑥澳門市政廳主席代表地方行政團體。在政務委員會成員中，不僅有3名由直接選舉產生的成員，而且數量上首次多于總督委任的成員 (2名)。

1963年頒布的《澳門省政治行政章程》規定成立立法委員會 (Conselho Legislative)，總督、立法委員會和政務委員會皆是“省專屬之管理機關”。總督擔任立法委員會和政務委員會主席。政務委員會首次享有獨立于總督的部分立法權。立法委員會除有權制定立法性法規，對法律規定及所有與省行政機關及行政有關的事項發表意見，制定其內部規則外，還有通過預算應遵原則、許可總督訂立的債務合同、審議本省經濟發展規劃年度報告并監督其執行、選舉葡萄牙海外委員會的本省代表及政務委員會委員等專屬權限。政務委員會由8名經選舉產生的委員組成，同時加入政務司、檢察長以及財政會計廳廳長作為當然委員；總督委任華人代表1名。如果政務司缺少人員，則由民政廳廳長加入立法委員會。選舉遵照以下方式：①3名須由已登錄于選民登記冊的公民直接選舉產生；②1名須由已登記、直接稅最低納稅額為2000士姑度的自然人納稅人選舉產生；③3名須由地方行政團體、依法確認的行政公益法人、代表道德及文化利益的團體選舉產生；④1名須由當地私人團體或機構選舉產生。1963年立法委員會8名由選舉產生的成員里，首次出現3名成員由三個界別的團體選舉產生的情況。

1972年的《澳門省行政章程》繼續設立立法委員會，但將原先的政務委員會改為咨詢委員會，規定“省之本身管理機關為總督及立法委員會，會同兩者運作者為省咨詢委員會”。立法委員會由總督擔任主席，須由13名委員組成，另有1名為由總督委任的華人社群代表。13名議員均以選舉的方式產生，具體如下：5名由直接選舉產生；3名由行政團體及行政公益法人選出；2名由經濟利益團體代表選出；2名由道德及文化利益團體選出；1名由私人機構及團體選出。

1976年以前，立法委員會的起源可以追溯到1917年《澳門省組織章程》設立的總督公會，總督公會后來又演變為政務委員會和立法委員會。現在澳門立法會有直接選舉、間接選舉和委任三種產生形式，最早可以追溯到1926年的政務委員會。自1963年起，立法委員會被定義為澳門“自身的管理機關”，開始具有專屬的立法權限。立法委員會主席由總督擔任，成員構成除總督委任的華人社群代表外，主要分為官守委員 (當然委員) 和非官守委員 (選任委員)。在選任成員方面，又以經團體或機構選舉產生 (間接選舉) 為主。

(二) 1976年以后的制度傳統

1976年的《澳門組織章程》把澳門的立法權優先授予立法會，總督和立法會均享有立法權，總督制定的法律文件稱為法令 (Decreto-lei)，立法會制定的法律文件稱為法律 (Lei)，法律與法令具有同等效力。總督不再兼任立法會主席。立法會設主席1人和副主席1人，由議員以秘密投票的方式互選產生。立法會每屆任期為4年。議員當選資格除法院審定外，由立法會章程暨任期委員會再行審定，如有異議，再由立法會全體議員通過秘密投票決定。立法會的常會會期一般是從當年的10月15日至翌年6月15日。

立法會由直選議員、間選議員和委任議員組成，共17名，其中：①5名由總督在當地社會享有相當聲譽的居民中指出；② 6名由直接普遍投票選出；③6名由間接投票選出。《澳門組織章程》還進一步明確規定，“直接及普遍投票選舉將通過候選人推薦委員會或者由公民團體進行”,“間接投票選舉目的系為保證道德、文化、救濟及經濟利益能有代表”。

負責制定《澳門組織章程》的時任澳門總督李安道 (José Eduardo Martinho Garcia Leandro, 1940～) 最初提出立法會全體議員均由直接選舉產生的設想，但遭到華人代表的反對，于是他改變初衷，采用立法會議員由三部分組成的產生辦法。《澳門組織章程》采用立法會議員由三部分組成的產生辦法，與當時市政議會的產生辦法保持了一致，而其間接選舉制度與咨詢會的產生辦法互相呼應。而且，如果立法會議員全部由直接選舉產生，由于當時的選舉權資格僅限于土生葡人，則可能產生對抗總督的政治格局。

《澳門組織章程》規定由澳門立法會對該章程發表修改意見及建議，而且還明確要求“為使澳門地區的市民得到更良好的代表性”，在首期會議上立法會就須對其本身的組織及議員的指出發表意見。因此，在1980年第一屆立法會最后一年內，檢討《澳門組織章程》并提出修改方案，成為當時立法會的重要任務。其中，土生葡人議員提出一個修訂案：把立法會的總議席由原來的17席增加到24席，其中16席為直選議席，8席為間選議席，委任議席則全部取消；但直選議席只限于有被選舉資格的葡籍人士。這個方案保證了葡籍人士至少占有16席，能控制立法會2/3多數，帶有強烈的殖民統治色彩。因此，幾乎所有非土生葡人議員都采取了杯葛行動，他們不出席立法會會議，立法會連續6次流會，導致對《澳門組織章程》修改的討論無法進行下去。

實際上，1976年以來，澳門立法會與行政當局之間一直存在著不協調運作及緊張對立關系，由于立法會被土生葡人控制，其實質就是澳門土生葡人利益和葡萄牙國家利益的較量。自1976年立法會成立以來，在立法會代表性問題上，長期存在著兩種對立的意見。政府的意見是增加華人議員的比例，而另一種意見則是試圖維持或擴大土生葡人在立法會中的優勢。葡萄牙當局試圖擴大華人代表的比例，平衡土生葡人的政治力量。1984年，澳門總督建議總統解散澳門立法會，同時修改了有關選舉資格的法律制度，向無葡萄牙國籍的澳門人士開放選舉權，立法會中華人代表的議席數得到了較大的增加，立法會與行政當局的關系逐漸趨于合作及穩定。

1990年，葡萄牙修改《澳門組織章程》，將立法會議員人數增加到23名，其中：①7名由總督從當地社會上具有功績及聲譽的居民中任命；②8名由直接選舉和普遍選舉產生；③8名由間接選舉產生。此后一直穩定不變，直到1999年最后一屆立法會議員過渡為澳門特別行政區第一屆立法會議員。表2-1是1976年《澳門組織章程》頒布以來澳葡當局歷屆立法會的議員結構及名單。

澳門立法會長期演變的歷史過程說明，《澳門基本法》及其附件確立的立法會由直選議員、間選議員和委任議員三部分組成具有深厚的政治傳統和歷史淵源。