二 回歸前澳門立法會(huì)產(chǎn)生辦法的歷史演變

(一) 1976年前的歷史演變

1822年葡萄牙頒布的第一部憲法明確將澳門列為葡萄牙海外領(lǐng)土的組成部分。然而，澳門本身沒有立法權(quán)及本地法規(guī)，必須適用葡萄牙的法律體系。1838年，葡萄牙憲法賦予總督緊急立法權(quán)，由于出現(xiàn)了被濫用的情況，這一權(quán)力旋即被收回。

此后直到在1914年葡萄牙通過《海外省民政組織法》以及在1917年頒布《澳門省組織章程》，總督才被明確授予立法權(quán)。總督有權(quán)就行政區(qū)劃、貨幣稅收制度、當(dāng)?shù)厝藛T的編制和管理進(jìn)行立法，亦有權(quán)對(duì)源于葡萄牙本土制定的法律、國令和其他法規(guī)制定施行細(xì)則，包括可制定刑期在兩年以下的罰則。總督在行使上述立法權(quán)時(shí)，須經(jīng)由其兼任主席的總督公會(huì) (Conselho de Govêrno) 表決通過?？偠焦珪?huì)成員和總督一樣，都具有法案提案權(quán)，但不得提出在沒有新的收入來源補(bǔ)充下而導(dǎo)致公共開支增加的法案。總督公會(huì)有權(quán)應(yīng)總督請(qǐng)求，就行政事宜發(fā)表意見，亦可向總督就行政事宜提出書面或口頭質(zhì)詢。總督公會(huì)由公務(wù)員成員和非公務(wù)員成員兩部分組成，其中非公務(wù)員成員包括市政廳所有葡裔或葡籍議員，以及由總督委任的2名華人代表。這2名華人代表必須是加入葡籍超過5年、居澳8年以上并能讀寫葡文的華人。1919年6月14日，《澳門憲報(bào)》刊登了總督公會(huì)議事規(guī)則，此為澳門第一部立法合議組織的議事規(guī)則。

1920年，總督公會(huì)一分為二，分為具有議決權(quán)限的議例局 (Conselho Legislativo) 和具有咨詢權(quán)限的行政局 (Conselho Executivo)?？偠骄哂蟹ò柑岚笝?quán)，對(duì)于由總督草擬的提案，其在被提交議例局審議前須由行政局發(fā)表意見。議例局成員在得到總督批準(zhǔn)后，亦有權(quán)提案。議例局成員還有權(quán)向總督就行政事宜提出書面質(zhì)詢。議例局成員包括行政局所有成員，市政廳推選的1名市政議員，從30名納稅最多的市民中選出的1名議員，以及總督委任的2名華人代表。

1926年，《澳門殖民地組織章程》將議例局和行政局重新合并為政務(wù)委員會(huì) (Conselho do Govêrno)，具有審議和咨詢職責(zé)，由當(dāng)然委員、總督委任的委員以及選舉產(chǎn)生的委員組成。當(dāng)然委員是公務(wù)員及被視為委員會(huì)的官委成員，包括民政局局長、澳門的法區(qū)共和國檢察官、工務(wù)局局長和財(cái)政局局長。由總督委任的委員和由選舉產(chǎn)生的委員都是3名。3名當(dāng)選人由以下方式選舉產(chǎn)生：①澳門市政廳代表1名，由他們的委員互選產(chǎn)生；②居民代表1名，由直接選舉產(chǎn)生；③華人代表1名，由澳門商會(huì) (相當(dāng)于現(xiàn)在的中華總商會(huì)) 從在澳門居住最少滿5年及最好能懂葡萄牙語的人士中選舉產(chǎn)生。其中引入直接選舉為首創(chuàng)，而由澳門商會(huì)推選代表可以視為現(xiàn)在以界別劃分為基礎(chǔ)的間接選舉制度的先聲。

1953年的《葡萄牙海外組織法》規(guī)定，葡萄牙于海外每一省設(shè)立的政務(wù)委員會(huì)具有立法及咨詢職能。政務(wù)委員會(huì)的性質(zhì)為與該省社會(huì)條件相適應(yīng)的代議議會(huì)，由非官方委員、選任或總督委任的委員以及官方委員、當(dāng)然委員或總督指定的委員組成。其中，選任委員、委任委員從該省境內(nèi)劃分的選區(qū)一般登記的選舉人團(tuán)，以及繳納最低直接稅款且已登記的葡籍納稅人中選舉產(chǎn)生；總督在選擇由其委任的非官方委員時(shí)，須將名額給予對(duì)省的經(jīng)濟(jì)及公共生活有一定重要性的國民組織及部門，而在選舉人團(tuán)中無投票權(quán)的代表；在澳門，須同樣將名額給予華人代表。其后制定的1955年《澳門省章程》首次將政務(wù)委員會(huì) (Conselho do Govêrno) 定位為與總督并列的“省之本身管理機(jī)關(guān)”，政務(wù)委員會(huì)有權(quán)就立法性法規(guī)的草案發(fā)表意見；就總督提出的對(duì)法律規(guī)定及所有與省行政機(jī)關(guān)及行政有關(guān)的事項(xiàng)發(fā)表意見；制定內(nèi)部議事規(guī)則。政務(wù)委員會(huì)由以下委員組成：①3名當(dāng)然委員——檢察長、民政廳廳長以及財(cái)政會(huì)計(jì)廳廳長；②3名由已登記的選舉人團(tuán)直接選舉產(chǎn)生；③1名由已登記、其最低直接稅納額為1000士姑度的葡籍自然人選舉產(chǎn)生；④1名由總督從省內(nèi)私人團(tuán)體及機(jī)構(gòu)提交的三人名單中委任；⑤1名由總督委任的華人社群代表；⑥澳門市政廳主席代表地方行政團(tuán)體。在政務(wù)委員會(huì)成員中，不僅有3名由直接選舉產(chǎn)生的成員，而且數(shù)量上首次多于總督委任的成員 (2名)。

1963年頒布的《澳門省政治行政章程》規(guī)定成立立法委員會(huì) (Conselho Legislative)，總督、立法委員會(huì)和政務(wù)委員會(huì)皆是“省專屬之管理機(jī)關(guān)”?？偠綋?dān)任立法委員會(huì)和政務(wù)委員會(huì)主席。政務(wù)委員會(huì)首次享有獨(dú)立于總督的部分立法權(quán)。立法委員會(huì)除有權(quán)制定立法性法規(guī)，對(duì)法律規(guī)定及所有與省行政機(jī)關(guān)及行政有關(guān)的事項(xiàng)發(fā)表意見，制定其內(nèi)部規(guī)則外，還有通過預(yù)算應(yīng)遵原則、許可總督訂立的債務(wù)合同、審議本省經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃年度報(bào)告并監(jiān)督其執(zhí)行、選舉葡萄牙海外委員會(huì)的本省代表及政務(wù)委員會(huì)委員等專屬權(quán)限。政務(wù)委員會(huì)由8名經(jīng)選舉產(chǎn)生的委員組成，同時(shí)加入政務(wù)司、檢察長以及財(cái)政會(huì)計(jì)廳廳長作為當(dāng)然委員；總督委任華人代表1名。如果政務(wù)司缺少人員，則由民政廳廳長加入立法委員會(huì)。選舉遵照以下方式：①3名須由已登錄于選民登記冊(cè)的公民直接選舉產(chǎn)生；②1名須由已登記、直接稅最低納稅額為2000士姑度的自然人納稅人選舉產(chǎn)生；③3名須由地方行政團(tuán)體、依法確認(rèn)的行政公益法人、代表道德及文化利益的團(tuán)體選舉產(chǎn)生；④1名須由當(dāng)?shù)厮饺藞F(tuán)體或機(jī)構(gòu)選舉產(chǎn)生。1963年立法委員會(huì)8名由選舉產(chǎn)生的成員里，首次出現(xiàn)3名成員由三個(gè)界別的團(tuán)體選舉產(chǎn)生的情況。

1972年的《澳門省行政章程》繼續(xù)設(shè)立立法委員會(huì)，但將原先的政務(wù)委員會(huì)改為咨詢委員會(huì)，規(guī)定“省之本身管理機(jī)關(guān)為總督及立法委員會(huì)，會(huì)同兩者運(yùn)作者為省咨詢委員會(huì)”。立法委員會(huì)由總督擔(dān)任主席，須由13名委員組成，另有1名為由總督委任的華人社群代表。13名議員均以選舉的方式產(chǎn)生，具體如下：5名由直接選舉產(chǎn)生；3名由行政團(tuán)體及行政公益法人選出；2名由經(jīng)濟(jì)利益團(tuán)體代表選出；2名由道德及文化利益團(tuán)體選出；1名由私人機(jī)構(gòu)及團(tuán)體選出。

1976年以前，立法委員會(huì)的起源可以追溯到1917年《澳門省組織章程》設(shè)立的總督公會(huì)，總督公會(huì)后來又演變?yōu)檎?wù)委員會(huì)和立法委員會(huì)?，F(xiàn)在澳門立法會(huì)有直接選舉、間接選舉和委任三種產(chǎn)生形式，最早可以追溯到1926年的政務(wù)委員會(huì)。自1963年起，立法委員會(huì)被定義為澳門“自身的管理機(jī)關(guān)”，開始具有專屬的立法權(quán)限。立法委員會(huì)主席由總督擔(dān)任，成員構(gòu)成除總督委任的華人社群代表外，主要分為官守委員 (當(dāng)然委員) 和非官守委員 (選任委員)。在選任成員方面，又以經(jīng)團(tuán)體或機(jī)構(gòu)選舉產(chǎn)生 (間接選舉) 為主。

(二) 1976年以后的制度傳統(tǒng)

1976年的《澳門組織章程》把澳門的立法權(quán)優(yōu)先授予立法會(huì)，總督和立法會(huì)均享有立法權(quán)，總督制定的法律文件稱為法令 (Decreto-lei)，立法會(huì)制定的法律文件稱為法律 (Lei)，法律與法令具有同等效力?？偠讲辉偌嫒瘟⒎〞?huì)主席。立法會(huì)設(shè)主席1人和副主席1人，由議員以秘密投票的方式互選產(chǎn)生。立法會(huì)每屆任期為4年。議員當(dāng)選資格除法院審定外，由立法會(huì)章程暨任期委員會(huì)再行審定，如有異議，再由立法會(huì)全體議員通過秘密投票決定。立法會(huì)的常會(huì)會(huì)期一般是從當(dāng)年的10月15日至翌年6月15日。

立法會(huì)由直選議員、間選議員和委任議員組成，共17名，其中：①5名由總督在當(dāng)?shù)厣鐣?huì)享有相當(dāng)聲譽(yù)的居民中指出；② 6名由直接普遍投票選出；③6名由間接投票選出?！栋拈T組織章程》還進(jìn)一步明確規(guī)定，“直接及普遍投票選舉將通過候選人推薦委員會(huì)或者由公民團(tuán)體進(jìn)行”,“間接投票選舉目的系為保證道德、文化、救濟(jì)及經(jīng)濟(jì)利益能有代表”。

負(fù)責(zé)制定《澳門組織章程》的時(shí)任澳門總督李安道 (José Eduardo Martinho Garcia Leandro, 1940～) 最初提出立法會(huì)全體議員均由直接選舉產(chǎn)生的設(shè)想，但遭到華人代表的反對(duì)，于是他改變初衷，采用立法會(huì)議員由三部分組成的產(chǎn)生辦法。《澳門組織章程》采用立法會(huì)議員由三部分組成的產(chǎn)生辦法，與當(dāng)時(shí)市政議會(huì)的產(chǎn)生辦法保持了一致，而其間接選舉制度與咨詢會(huì)的產(chǎn)生辦法互相呼應(yīng)。而且，如果立法會(huì)議員全部由直接選舉產(chǎn)生，由于當(dāng)時(shí)的選舉權(quán)資格僅限于土生葡人，則可能產(chǎn)生對(duì)抗總督的政治格局。

《澳門組織章程》規(guī)定由澳門立法會(huì)對(duì)該章程發(fā)表修改意見及建議，而且還明確要求“為使澳門地區(qū)的市民得到更良好的代表性”，在首期會(huì)議上立法會(huì)就須對(duì)其本身的組織及議員的指出發(fā)表意見。因此，在1980年第一屆立法會(huì)最后一年內(nèi)，檢討《澳門組織章程》并提出修改方案，成為當(dāng)時(shí)立法會(huì)的重要任務(wù)。其中，土生葡人議員提出一個(gè)修訂案：把立法會(huì)的總議席由原來的17席增加到24席，其中16席為直選議席，8席為間選議席，委任議席則全部取消；但直選議席只限于有被選舉資格的葡籍人士。這個(gè)方案保證了葡籍人士至少占有16席，能控制立法會(huì)2/3多數(shù)，帶有強(qiáng)烈的殖民統(tǒng)治色彩。因此，幾乎所有非土生葡人議員都采取了杯葛行動(dòng)，他們不出席立法會(huì)會(huì)議，立法會(huì)連續(xù)6次流會(huì)，導(dǎo)致對(duì)《澳門組織章程》修改的討論無法進(jìn)行下去。

實(shí)際上，1976年以來，澳門立法會(huì)與行政當(dāng)局之間一直存在著不協(xié)調(diào)運(yùn)作及緊張對(duì)立關(guān)系，由于立法會(huì)被土生葡人控制，其實(shí)質(zhì)就是澳門土生葡人利益和葡萄牙國家利益的較量。自1976年立法會(huì)成立以來，在立法會(huì)代表性問題上，長期存在著兩種對(duì)立的意見。政府的意見是增加華人議員的比例，而另一種意見則是試圖維持或擴(kuò)大土生葡人在立法會(huì)中的優(yōu)勢(shì)。葡萄牙當(dāng)局試圖擴(kuò)大華人代表的比例，平衡土生葡人的政治力量。1984年，澳門總督建議總統(tǒng)解散澳門立法會(huì)，同時(shí)修改了有關(guān)選舉資格的法律制度，向無葡萄牙國籍的澳門人士開放選舉權(quán)，立法會(huì)中華人代表的議席數(shù)得到了較大的增加，立法會(huì)與行政當(dāng)局的關(guān)系逐漸趨于合作及穩(wěn)定。

1990年，葡萄牙修改《澳門組織章程》，將立法會(huì)議員人數(shù)增加到23名，其中：①7名由總督從當(dāng)?shù)厣鐣?huì)上具有功績(jī)及聲譽(yù)的居民中任命；②8名由直接選舉和普遍選舉產(chǎn)生；③8名由間接選舉產(chǎn)生。此后一直穩(wěn)定不變，直到1999年最后一屆立法會(huì)議員過渡為澳門特別行政區(qū)第一屆立法會(huì)議員。表2-1是1976年《澳門組織章程》頒布以來澳葡當(dāng)局歷屆立法會(huì)的議員結(jié)構(gòu)及名單。

澳門立法會(huì)長期演變的歷史過程說明，《澳門基本法》及其附件確立的立法會(huì)由直選議員、間選議員和委任議員三部分組成具有深厚的政治傳統(tǒng)和歷史淵源。