一 近代以來立法機關組成的不同形式

(一) 政治人才產生機制的歷史演變

政治人才選拔機制的功能是選出優秀的政治人才從事政治活動。所謂“徒法不足以自行”，講的就是，如果所用的人并非合適的人、優秀的人，則很難達到政治治理的良好效果。“為政之要，惟在得人。用非其才，必難致治。”發現、選拔、培養和使用優秀政治人才，是政治體制有效運作的基本前提，也是獲得良好政治的關鍵所在。

自國家產生以來，逐步形成了多種政治人才產生辦法。

1．世襲

在古代，王位是世襲的。除王位外，國家的重要官職亦采用世襲制，即實行官位世襲，如從商周到先秦時期實行的“世卿世祿制”。商鞅變法時開始廢除世卿世祿制。自漢朝開始，官職不許世襲，然而爵位可以世襲。

2．抽簽

抽簽是古希臘雅典產生官職的民主形式。除軍事職位和需要巨額費用的文官職位外，參議員、法官以及其他職位用抽簽的方式選舉。其程序先是候選人自薦，并經過評判人鑒定。孟德斯鳩就認為，“抽簽是不使任何人感到苦惱的選舉方式。它給每一個公民以一種為祖國服務的合理愿望”。

3．推薦

隋唐以前，我國主要實行在一定推薦基礎上進行官職任命的制度，主要有三種形式。①鄉舉里選制。即官員根據鄉閭民間的輿論，有責任定期或不定期地向君王推薦可以擔任官職的德才兼備的賢能之士。先秦時期，這是對“世卿世祿制”的一種補充。②察舉征辟制。兩漢時期，地方或中央官員依據規定的標準，定期按人口比例向皇帝推薦可以做官的人才，或根據皇帝臨時特殊的需要，選拔推薦所需的人才。在推行上述薦舉方式時，有時還輔以“策試”以衡量被推薦者的才能，作為授官的依據。③九品中正制。魏晉南北朝時期，政府設置被稱為“中正”的官員，負責對本地域有資格做官的人，依據德才表現，定期評定他們的等級或升降原評定的等級。選官部門則依據這種評定結果挑選任用官員。

4．考試

隋唐以后，我國實行科舉制度，通過考試來確定做官的資格。科舉制度延續了1300多年，至明清時達到相當完備的程度。通過層層考試，被最終錄取者獲得擔任官職的資格。至于是否可以立即授予官職，或授予何種官職，則通過銓選來確定。西方的公務員制度就是在參考我國科舉制度的基礎上建立起來的。凡是進入公務員隊伍的，都要經過公開考試競爭，考試的形式包括筆試、品行測試、經歷測評、實際操作，合格者還要參加面試，然后按照得分高低排序以備錄用。

5．招聘與招募

在西方現代公務員制度下，普通公務員通過考試來確定，而其高級文官，如事務次官、特種文官、外交官，以及專業人員，研究機關的專業技術官員等，往往有特殊的學歷和資歷要求，因而通常通過招聘與招募的方式予以補充。

6．政治委任

古代社會實行君主專制，委任官員是君主的專屬權力。在古代中國，自秦朝建立中央集權的大一統國家后，地方官吏如郡守和縣令，皆由皇帝委派。在英國，文官制度建立以前，官吏被稱為“國王的仆人”，其俸祿由王室宮廷支付，其衣食如同其權力一樣，都來自國王。在現代政治體制下，政務官或重要的政治職位都是采用政治委任的方式。

7．選舉

古希臘和古羅馬在實行民主政治時，有過一些簡單的選舉機制。近代以來，在人民主權和三權分立的理論指導下，各國都普遍建立了立法機關，作為專門行使立法權的機關，議員選舉成為當代政治體制中的重要制度。除少數國家外，許多國家都廢除了君主世襲制度，由公民投票選舉產生國家元首。世界各國、各地區的選舉制度都經歷了一個從限制選舉制度到普遍選舉制度的發展過程。

從古代到現代，這些政治人才的產生辦法，有以下幾個特點。

第一，平等擔任官職和選拔賢能之士，是貫穿整個政治人才產生機制歷史演變過程的兩條主線。我國古代社會經歷了從世襲到薦舉再到科舉的探索過程，西方主要經歷了從世襲到政治委任再到選舉的探索過程。無論是科舉還是選舉，都是“舉”，一個是在科目方面，一個是在選票方面，兩者都講求競爭，講求程序的嚴格性和公正性。科舉是讀書人在文化方面“多少分”的競爭，選舉是候選人在選票方面“多少張”的競爭。

第二，古代社會實行的是君主專制，任命政治官吏屬于君主的專屬權力，其辦法有世襲、君主根據自己的意志直接委任和在一定推薦和考試的基礎上實行委任等。只有到了近代，擔任公職才從由一個人決定、由少數人決定逐漸轉變為由多數人決定，政治職位的世襲制度在大多數國家被廢除，民主選舉就是在這個過程中產生的。

第三，到了近代社會，政治人才類型中出現了一種特定的類型：民意代表。民意代表的出現，與當代政治體制的特點是分不開的。將國家機構體系劃分為立法機關、行政機關和司法機關等，是當代政治體制的特點。不同的機構體系采取不同的產生辦法。立法機關主要采取選舉的方式產生民意代表；在行政機關工作的人員分為政務官和事務官，政務官的選用采取政治委任的方式，事務官的選用主要采取公務員考試的方式。司法機關負責裁定法律糾紛，強調專業性，在大陸法體系下通過選舉產生，經過嚴格的考試后通過政治委任產生，而在英美法體系下，主要是從有豐富經驗的律師里選拔。通過選舉產生民意代表，是當代政治生活的重要內容，也是民眾行使民主權利的重要途徑。

(二) 近代以來立法機關組成的不同形式

從世界范圍來看，近代以來的立法機關可以分為兩院制議會和一院制議會，其民意代表機構成員的產生辦法主要有以下幾種。

1．實行兩院制，兩院議員全部由選舉產生

美國和日本的兩院制議員均由選舉產生。美國參議員由各州議會選出，每州2名，任期6年，每2年改選1/3；眾議員由各州按照人口比例選出，任期2年，期滿后全部改選。日本眾議院議員選舉每4年舉行1次，參議院共有242個議席，議員任期6年，每3年改選1/2。

2．實行兩院制，下院議員由選舉產生，上院議員全部由任命產生

德國實行兩院制，下院議員由選民直接選舉產生，上院稱為聯邦參議院，由各州任免的州政府成員組成。每個州依其人口多寡，可分得3～6席。這些代表通常包括16個邦的邦總理。加拿大實行兩院制，參議院議員由總督以女王的名義隨時任命和召集，起初有72名，現在增加到104名，憲法規定不得超過113名，參議院沒有實權，參議員服職到75歲退休。

3．實行兩院制，下院議員由選舉產生，上院議員采用混合方式產生

混合方式類型較多，主要有以下幾種。①部分議員由任命產生，部分議員由世襲產生。如英國上院，稱為貴族院，其議員不是由選舉產生，而是由王室后裔、世襲貴族、法律貴族、家權貴族、終身貴族、蘇格蘭貴族、愛爾蘭貴族、離任首相組成，無任期限制。②部分議員由選舉產生，部分議員由任命產生。如俄羅斯的上院稱為聯邦委員會，共有166名議員，每個聯邦主體有2名議員，由當地行政長官任命1名議員，任期與其本人任期相同，以及當地立法機構選舉產生1名議員，任期與立法機構任期相同；馬來西亞實行兩院制，上院稱為參議院，由各州各選舉的2名議員以及由最高元首任命的44名議員組成。③以選舉為主，部分由任命產生。如塔吉克斯坦實行兩院制，其上議院3/4議員由間接選舉產生，1/4議員由塔吉克斯坦總統任命。④以選舉為主，部分由任命產生，部分為當然擔任產生。如意大利參議院共有議員315人，另設少量終身參議員；總統可以任命在社會、科學、藝術和文學方面以杰出成就為祖國增加榮譽的5位公民為終身參議員；意大利總統卸任后，如果不放棄擔任參議員的權利，則為終身參議員。

4．實行一院制，其議員全部由選舉產生

韓國實行一院制，其議會共有300個議席，每屆任期4年。其中246個席位通過簡單多數制選舉產生，其余54席通過比例代表制選舉產生。

5．實行一院制，其議員以選舉產生為主，部分議員由當然擔任產生

科威特國民議會有50名議員，以秘密、直接、公開的方式選舉產生，未當選國民議會議員的大臣被視為議會的當然議員。如尼加拉瓜的國民大會由90名議員組成，由選民選舉產生；另外，經直接選舉產生的上一任總統和副總統，分別作為正式議員和候補議員，參加總統競選得票第二的總統候選人和副總統候選人，亦分別作為正式議員和候補議員。

6．實行一院制，其議員以選舉產生為主，部分議員由任命產生

新加坡實行一院制，其國會議員由民選議員、非選區議員和官委議員組成。其中，非選區議員從得票率最高的落選反對黨候選人中任命，且須在選區中獲得至少15%的選票，其人數一般為3名，頂限為6名；官委議員是由總統委任的非民選議員，以反映獨立人士和無黨派人士意見，最多不超過9名。又如，卡塔爾的協商議會由45名議員組成，其中30名議員通過選舉產生，其余15名議員由國家元首埃米爾從各部大臣或其他人中任命產生。

7．實行一院制，其議員以任命產生為主，部分議員由選舉產生

文萊憲法規定，立法院由不多于45人的議員組成，其中30名議員由國家元首蘇丹任命產生，另外15名議員由蘇丹從根據文萊相關選舉法選舉出來的人中決定。

上述立法機關的幾種不同的產生方式，無論是采用全部由選舉產生，還是采取以選舉為主，輔以任命、世襲和當然擔任等制度，其目的應該都是一樣的，即根據本國、本地區的具體歷史情況以及政治格局的現實需求，努力選拔出合適的民意代表出任立法機關議員，使其代表人民行使立法權并監督政府。