一 MDGs減貧目標進展評價

（一）MDGs減貧目標的設立

2000年是國際發(fā)展史上重要的一年。在9月的聯合國千年峰會期間，來自189個國家的首腦共同簽署了《聯合國千年宣言》（以下簡稱《千年宣言》），并制定了具體的行動目標，鄭重承諾在2015年之前實現在1990年基礎上將全球貧困人口比例減半、普及小學教育、促進男女平等、降低母嬰死亡率、抗擊艾滋病和瘧疾、促進環(huán)境可持續(xù)發(fā)展和推動全球合作伙伴關系等8項目標，即聯合國千年發(fā)展目標（Millennium Development Goals, MDGs）。

這8項目標的進展通過21項具體目標和60項官方指標來監(jiān)測。MDGs的首要目標是“消滅極端貧困和饑餓”，其具體目標包括3項：目標1A, 1990～2015年，將每天收入低于1美元的人口比例減半；目標1B，讓包括婦女和年輕人在內的所有人實現充分的生產性就業(yè)和體面工作；目標1C, 1990～2015年，將挨餓的人口比例減半。筆者認為，目標1A和1C是直接地消滅極端貧困和饑餓的目標，目標1B是實現目標1A和1C的重要手段之一（見表1-1）。

1981～1990年，全球極端貧困人口基本徘徊在19.5億人左右。1990～2000年，全球極端貧困人口從19.26億人減少到17億人，僅減少2.26億人。特別是撒哈拉以南非洲貧困人口規(guī)模和貧困人口比例不僅沒有減少還有所增加，南亞的極端貧困問題也相當突出。因此，2000年聯合國峰會將“消除極端貧困”作為最大的全球性問題之一。在這種背景下，“貧困人口比例減半”目標的提出，是全球公認的，得到支持最廣泛、最全面和最具體的發(fā)展指標。減貧作為MDGs的首要目標，這不僅源于貧困是阻礙發(fā)展中國家經濟、社會發(fā)展的最大障礙，更重要的是，減貧目標是所有目標的核心。沒有減貧目標的實現，千年發(fā)展目標2～7就無法實現。即便通過短期的援助項目得到暫時緩解，其成果也無法保持。

（二）推動減貧目標執(zhí)行的全球行動

為全面實現MDGs，推動2015年減貧目標如期實現，各簽署國共同承諾要“在全球和國家兩個層面創(chuàng)造有利于發(fā)展和消除貧困的環(huán)境”，推動相關政策出臺，引起民眾對發(fā)展問題的廣泛關注，這樣才能在2015年讓全球19億多的極端貧困人口中的一半擺脫貧困的生存狀態(tài)。這種“有利環(huán)境”有賴于發(fā)達國家與發(fā)展中國家的雙重努力。對發(fā)達國家而言，主要是增加對發(fā)展中國家，尤其是對非洲的援助，解決這些落后地區(qū)發(fā)展的資金、技術及管理障礙，讓生活在極端貧困線以下的人群能夠在MDGs的15年中實現跨越式發(fā)展；對發(fā)展中國家而言，努力更寬更廣，主要包括鼓勵發(fā)展中國家進一步開放、創(chuàng)新發(fā)展理念，開展更加廣泛、深入的新型南南合作。

按照聯合國《千年宣言》和發(fā)展目標的路線圖（以下簡稱路線圖）的規(guī)劃，千年發(fā)展目標的執(zhí)行主體為三個部分：聯合國及其他國際發(fā)展機構、發(fā)達國家（主要是指OECD -DAC成員國）和發(fā)展中國家。參與者包括各簽署國政府、聯合國系統、政府間組織、國際機構及區(qū)域性組織等。

1．聯合國的角色和行動

《千年宣言》、千年發(fā)展目標路線圖及多項倡議中都指出要強化聯合國在千年發(fā)展目標中的作用，主要包括頂層計劃設計、推動政策對話、開展示范項目、問責監(jiān)督等。除了前面提到的路線圖，聯合國還牽頭開展了各種類型規(guī)劃和可行性分析研究，例如2002～2005年開展的聯合國千年項目（UN Millennium Project）。該項目由聯合國開發(fā)計劃署牽頭，共組建10個工作組，參與的專家超過250名，主要通過對多米尼加、埃塞俄比亞等7國的調研，分析MDGs的執(zhí)行情況及困難，并制定一個可行的全球行動計劃以期在2015年實現承諾。該項目于2005年發(fā)布1個總報告和13個分報告，是聯合國公認的較為全面的工作報告。

為滿足貧困國家發(fā)展的外部要求，聯合國通過推動各發(fā)展組織間、國家間開展有效的、真正的對話，出臺相應的優(yōu)惠政策以促進南北合作。例如，2001年推動世貿組織啟動多哈回合多邊貿易談判、2001年舉行艾滋病毒/艾滋病問題世界首腦會議、2001年出臺《布魯塞爾支援最不發(fā)達國家行動綱領》、2002年舉辦發(fā)展籌資問題國際會議、2005年舉辦世界首腦會議、2005年通過《援助有效性問題巴黎宣言》等。

除此之外，聯合國還開展了部分農村發(fā)展示范項目，如“千年村項目”（Millennium Villages Project, MVP）。千年村項目是聯合國開發(fā)計劃署與日本政府、哥倫比亞大學共同開展的農村發(fā)展項目。千年村項目并不是另起爐灶建立新村，而是在非洲選擇政局較為穩(wěn)定但貧困饑餓問題十分嚴重的村莊開展農村發(fā)展項目，旨在通過發(fā)展農業(yè)改善該區(qū)域內貧困人口的生存狀態(tài)。2004～2006年，共開展千年村項目12個，分別位于埃塞俄比亞、加納、肯尼亞、馬拉維、馬里、尼日利亞、盧旺達、塞內加爾、坦桑尼亞和烏干達。

聯合國的另一個重要角色是監(jiān)督和評估。針對大量的MDGs政策和行動，聯合國通過多種渠道鼓勵私營部門、非政府機構及其他類型的社會資源積極參與并監(jiān)督MDGs項目。聯合國制定了縝密的自我審查和第三方評估制度。按照聯合國2000年12月18日第55/162號決議和2001年12月14日第56/95號決議要求，聯合國秘書長每年需就聯合國系統和各會員國執(zhí)行《千年宣言》所取得的進展編寫年度報告。從2005年開始，聯合國千年發(fā)展目標各項指標間專家組每年向社會公開發(fā)布《千年發(fā)展目標報告》，這個專家組由聯合國秘書處經濟和社會事務部牽頭，成員包括聯合國環(huán)境規(guī)劃署、開發(fā)計劃署等聯合國系統組織，同時還包括世界銀行、國際貨幣基金組織等聯合國系統以外的國際組織。

2．發(fā)達國家的角色和行動

按照MDGs的邏輯，造成全球范圍內貧困和不平等的根源是在全球化的過程中大量的發(fā)展中國家被邊緣化，尤其是非洲。在20世紀90年代，世界經濟發(fā)展良好，但這些貧困的國家?guī)缀鯖]有分享到世界貿易、投資、技術進步帶來的好處；相反，這些國家的發(fā)展要素缺乏、內生動力不足，因此只有通過廣泛的全球干預才能使發(fā)展的天平回到中心位置，經濟發(fā)展的成果才能惠及最不發(fā)達地區(qū)。

這種全球干預主要是通過增加發(fā)達國家的官方發(fā)展援助（Official Development Assistance, ODA）來實現的。這里的發(fā)達國家主要是指經濟合作組織發(fā)展援助委員會（OECD-DAC）的成員國。在MDGs路線圖中多處提出要增加國際發(fā)展援助數量，同時設置專項目標（8）來監(jiān)督發(fā)達國家的承諾，即“采取特別措施來應對非洲消除貧困和促進可持續(xù)發(fā)展的挑戰(zhàn)，包括減免債務、改善市場準入條件、增加官方發(fā)展援助、增加外國直接投資的流入量以及藥物和技術”等。具體包括DAC成員國每年ODA總額達到國民總收入（GNI）的0.7%、加倍援助非洲、加大對最不發(fā)達國家（LDCs）的援助力度、增加對發(fā)展中國家的貿易援助、增加發(fā)展中國家免關稅進入發(fā)達國家市場的機會等。然而從千年發(fā)展目標各年度報告中看，這一承諾從來沒有實現過，尤其是在金融危機以后。

以ODA為例，按照《千年宣言》、2001年《布魯塞爾支援最不發(fā)達國家行動綱領》、2002年蒙特雷（Monterrey）發(fā)展籌資問題會議等決定，DAC成員國對發(fā)展中國家的ODA總額應占到國民總收入（GNI）的0.7%，然而從2000年到2015年，僅盧森堡、丹麥、挪威、瑞典全部年份達標，荷蘭、英國部分年份達標，一些傳統援助國家，如美國從未達標。DAC成員國的平均水平在0.2%～0.3%（見圖1-1）。

3．發(fā)展中國家的任務和行動

在MDGs中，廣大的發(fā)展中國家，尤其是非洲被認為處于全球化的最邊緣地位，因此在這些發(fā)展落后的國家實現MDGs除了需要有利的外部環(huán)境外，主要還需自身的努力。與聯合國倡導的另一個全球行動——“二十一世紀議程”不同，聯合國并沒有要求MDGs簽署國制定相應的國家路線圖以保證各項目標的實現。在聯合國的宣傳推動下，非洲各國領袖在多種場合承諾要積極行動，建立法治、人權、民主、善治的政府，開放市場，加強基礎設施建設，為國際和國內的農業(yè)、制造業(yè)企業(yè)提供發(fā)展機會，要積極提供教育、培訓和服務，加強對艾滋病毒/艾滋病和其他傳染性疾病的預防等。但多數發(fā)展中國家只是在國家中長期規(guī)劃和政策制定過程中將MDGs融入本國的發(fā)展戰(zhàn)略，并沒有出臺針對MDGs的一攬子政策，尤其是在非洲，缺乏資金成為多項政策難以發(fā)揮作用的根本原因。

聯合國在早期的評估中已經注意到非洲將成為減貧的重點區(qū)域。在非洲大陸，約一半人口在貧困線之下生活。因此，從一開始聯合國就針對非洲的特別發(fā)展需要制定了行動計劃，主要包括與非洲發(fā)展新伙伴關系和建立非洲聯盟。而對于國家的具體行動，聯合國并沒有具體要求。

（三）MDGs減貧目標進展

在MDGs實施的15年內，盡管出現了2008年金融危機這樣全球性的災難和一些區(qū)域性的安全問題，但在聯合國及各行動主體的努力下，“貧困人口比例減半和挨餓人口比例減半”的目標最終得以基本實現。一是，在MDGs收官之年，極端貧困人口比例顯著下降。1990年發(fā)展中國家近一半的人口每天依靠不足1.25美元生活，而到2015年這一比例下降至14%。二是，全球生活在極端貧困中的人數下降超過一半，從1990年的19.26億下降至2015年的8.36億，其中大多數進展是在2000年后取得的（見圖1-2）。三是，1991～2015年，勞動中產階級（日生活費高于4美元）的人數幾乎增長了兩倍。該群體目前占發(fā)展中國家工作人口的一半，比1991年的僅18%有了提高。四是，1990年以來，發(fā)展中國家營養(yǎng)不足人口的比例接近減半，從1990～1992年的23.3%下降至2014～2016年的12.9%。

從分區(qū)域的成績來看，亞洲的減貧成績一直好于非洲，東亞和東南亞地區(qū)好于南亞國家。雖然總體上，消除極端貧困與饑餓的目標已經實現，但全球進展很不平衡。撒哈拉以南非洲和南亞地區(qū)仍然具有極高的貧困人口和饑餓人口比例（見表1-2）。

盡管MDGs減貧目標已取得了巨大的進展，但即使在今天，全球仍有約8億人生活在極端貧困中，忍受著饑餓的煎熬。1.6億多5歲以下兒童由于缺少足夠的食物而無法達到其年齡該有的身高。當前，有5700萬名小學教育適齡兒童失學。全球近一半的工人仍在脆弱的條件下工作，很少能獲取體面工作才有的福利。