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三 有利于窮人的全民社會(huì)保護(hù)制度

減貧目標(biāo)1.3提出,“建立適合本國(guó)國(guó)情的全民社會(huì)保護(hù)制度和措施,包括最低標(biāo)準(zhǔn),并使其到2030年時(shí)在很大程度上涵蓋窮人和弱勢(shì)者”。按照聯(lián)合國(guó)社會(huì)發(fā)展研究所的定義,社會(huì)保護(hù)包括預(yù)防、管理和應(yīng)對(duì)影響人們福利的各種狀況。United Nations Research Institute for Social Development(UNRISD), Combating Poverty and Inequality: Structural Change, Social Policy and Politics, 2010.根據(jù)世界銀行的定義,社會(huì)保護(hù)由針對(duì)消除貧困和脆弱性的政策和項(xiàng)目構(gòu)成。它通過提高勞動(dòng)力市場(chǎng)效率、減少人們的風(fēng)險(xiǎn)暴露、增強(qiáng)人們管理諸如失業(yè)、排斥、疾病、殘疾和老齡化等經(jīng)濟(jì)和社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的能力實(shí)現(xiàn)。World Bank, Social Protection Sector Strategy Paper: From Safety Net to Springboard, Washington D. C. , USA, 2001.社會(huì)保護(hù)制度的主要類型包括勞動(dòng)力市場(chǎng)干預(yù)、社會(huì)保險(xiǎn)和社會(huì)救助。

《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》減貧目標(biāo)中提出的建立適合本國(guó)國(guó)情的全民社會(huì)保護(hù)制度和措施,旨在督促各國(guó)建立勞動(dòng)力市場(chǎng)干預(yù)、社會(huì)保險(xiǎn)和社會(huì)救助制度,主要是針對(duì)窮人和弱勢(shì)者。以中國(guó)為例,社會(huì)保護(hù)制度至少應(yīng)包括:對(duì)窮人的社會(huì)救助制度,如最低生活保障制度;針對(duì)孤兒、事實(shí)上無(wú)人照料兒童、流浪兒童、留守兒童等兒童脆弱群體的社會(huì)保護(hù)制度;針對(duì)城鄉(xiāng)老年人,特別是失能老年人的津貼、救助、照料等;針對(duì)少數(shù)民族和婦女等弱勢(shì)群體的社會(huì)保護(hù)制度;建立普惠的醫(yī)療保險(xiǎn)制度、醫(yī)療救助制度。

世界上所有的低收入國(guó)家和極端貧困人口無(wú)疑都?jí)裘乱郧蠼⒁粋€(gè)覆蓋所有窮人和弱勢(shì)者的最低生活保障制度。但我們看到,不少發(fā)展中國(guó)家按照西方發(fā)達(dá)國(guó)家的社會(huì)福利制度,建立以收入支持為主的扶貧制度。因國(guó)家財(cái)力的不足,最終這些發(fā)展中國(guó)家的減貧效果很不理想。中國(guó)一直堅(jiān)持開發(fā)式扶貧和保障式扶貧相結(jié)合的道路。開發(fā)式扶貧主要是對(duì)貧困地區(qū)的生產(chǎn)能力和生產(chǎn)條件、貧困人口的生產(chǎn)和生活能力的開發(fā)。如果中國(guó)的扶貧政策主要是社會(huì)保護(hù)政策,或者說是收入支持政策,則會(huì)帶來巨大的財(cái)政支出負(fù)擔(dān),也會(huì)出現(xiàn)“養(yǎng)懶人”現(xiàn)象。相反,如果中國(guó)只有開發(fā)式扶貧政策,則貧困人口的教育、醫(yī)療、養(yǎng)老得不到社會(huì)保護(hù)政策的支持,也很難擺脫貧困。

案例2.1

貧困戶姚的故事

中國(guó)西南地區(qū)貴州省RJ縣JH村貧困戶姚,30歲,苗族。一家四口人,母親67歲,喪失勞動(dòng)力,小女兒6歲,大女兒8歲。2014年之前,姚一家五口人雖然困難,但并不十分貧困,家中有他和妻子、母親3個(gè)勞動(dòng)力,盡管只有2.85畝耕地和4.5畝林地,但養(yǎng)活兩個(gè)女兒,維持一家人的生計(jì)尚可。2014年他和妻子外出打工,因不會(huì)講普通話,夫妻倆讀書少,只能打點(diǎn)兒粗工,但半年打工還是帶回家3000多元現(xiàn)金。2015年母親生病,喪失勞動(dòng)力。村里只有幼兒園,沒有小學(xué)。姚的妻子每天要接送大女兒到鎮(zhèn)里讀書,接送小女兒在村里上幼兒園,還要在家照料生病的老母親。姚的妻子感到守在家里生活沒有希望,于是拋下家庭,離家出走(沒有辦理離婚手續(xù))。姚妻出走之后,姚家的狀況就變成了姚一個(gè)勞動(dòng)力養(yǎng)活全家四口人。耕地少,又不能外出打工掙錢,陷入極端貧困。

2015年,姚被識(shí)別為建檔立卡貧困戶。鄉(xiāng)政府的一名干部負(fù)責(zé)他家的幫扶工作。豬肉的價(jià)格不錯(cuò),姚希望養(yǎng)殖10頭豬,但沒有資金和技術(shù)。幫扶干部負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)扶貧小額貸款,并提供養(yǎng)豬技術(shù)培訓(xùn)。這樣,姚在家發(fā)展養(yǎng)豬,既可以照料母親和女兒,也可獲得一定的現(xiàn)金收入,預(yù)計(jì)于2017年脫貧。

資料來源:筆者2015年5月6日訪談。

 

中國(guó)于2002年開始建立以大病統(tǒng)籌為主的新型農(nóng)村合作醫(yī)療,2006年建立農(nóng)村最低生活保障制度,2009年建立農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度,實(shí)施九年義務(wù)教育制度。這些社會(huì)保護(hù)和公共服務(wù)制度的建立,對(duì)于消除極端貧困至關(guān)重要。如果沒有這些制度兜底,姚家的狀況會(huì)更加糟糕。沒有九年義務(wù)教育制度,姚的兩個(gè)女兒很可能上不起學(xué),形成貧困的代際傳遞。沒有新型農(nóng)村合作醫(yī)療,姚的母親住院治療的費(fèi)用就得自己承擔(dān),甚至看不起病。沒有農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度,姚的母親就沒有現(xiàn)金收入。沒有社會(huì)保護(hù)制度提供的安全網(wǎng),就更容易造成貧困的代際傳遞。當(dāng)前,中國(guó)需要系統(tǒng)地評(píng)估和檢驗(yàn)社會(huì)保護(hù)制度的利貧性,進(jìn)一步讓社會(huì)保護(hù)制度成為消除貧困、縮小發(fā)展差距、促進(jìn)社會(huì)凝聚的重要社會(huì)政策。

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