三 有利于窮人的全民社會(huì)保護(hù)制度

減貧目標(biāo)1.3提出，“建立適合本國(guó)國(guó)情的全民社會(huì)保護(hù)制度和措施，包括最低標(biāo)準(zhǔn)，并使其到2030年時(shí)在很大程度上涵蓋窮人和弱勢(shì)者”。按照聯(lián)合國(guó)社會(huì)發(fā)展研究所的定義，社會(huì)保護(hù)包括預(yù)防、管理和應(yīng)對(duì)影響人們福利的各種狀況。根據(jù)世界銀行的定義，社會(huì)保護(hù)由針對(duì)消除貧困和脆弱性的政策和項(xiàng)目構(gòu)成。它通過提高勞動(dòng)力市場(chǎng)效率、減少人們的風(fēng)險(xiǎn)暴露、增強(qiáng)人們管理諸如失業(yè)、排斥、疾病、殘疾和老齡化等經(jīng)濟(jì)和社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的能力實(shí)現(xiàn)。社會(huì)保護(hù)制度的主要類型包括勞動(dòng)力市場(chǎng)干預(yù)、社會(huì)保險(xiǎn)和社會(huì)救助。

《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》減貧目標(biāo)中提出的建立適合本國(guó)國(guó)情的全民社會(huì)保護(hù)制度和措施，旨在督促各國(guó)建立勞動(dòng)力市場(chǎng)干預(yù)、社會(huì)保險(xiǎn)和社會(huì)救助制度，主要是針對(duì)窮人和弱勢(shì)者。以中國(guó)為例，社會(huì)保護(hù)制度至少應(yīng)包括：對(duì)窮人的社會(huì)救助制度，如最低生活保障制度；針對(duì)孤兒、事實(shí)上無(wú)人照料兒童、流浪兒童、留守兒童等兒童脆弱群體的社會(huì)保護(hù)制度；針對(duì)城鄉(xiāng)老年人，特別是失能老年人的津貼、救助、照料等；針對(duì)少數(shù)民族和婦女等弱勢(shì)群體的社會(huì)保護(hù)制度；建立普惠的醫(yī)療保險(xiǎn)制度、醫(yī)療救助制度。

世界上所有的低收入國(guó)家和極端貧困人口無(wú)疑都?jí)裘乱郧蠼⒁粋€(gè)覆蓋所有窮人和弱勢(shì)者的最低生活保障制度。但我們看到，不少發(fā)展中國(guó)家按照西方發(fā)達(dá)國(guó)家的社會(huì)福利制度，建立以收入支持為主的扶貧制度。因國(guó)家財(cái)力的不足，最終這些發(fā)展中國(guó)家的減貧效果很不理想。中國(guó)一直堅(jiān)持開發(fā)式扶貧和保障式扶貧相結(jié)合的道路。開發(fā)式扶貧主要是對(duì)貧困地區(qū)的生產(chǎn)能力和生產(chǎn)條件、貧困人口的生產(chǎn)和生活能力的開發(fā)。如果中國(guó)的扶貧政策主要是社會(huì)保護(hù)政策，或者說是收入支持政策，則會(huì)帶來巨大的財(cái)政支出負(fù)擔(dān)，也會(huì)出現(xiàn)“養(yǎng)懶人”現(xiàn)象。相反，如果中國(guó)只有開發(fā)式扶貧政策，則貧困人口的教育、醫(yī)療、養(yǎng)老得不到社會(huì)保護(hù)政策的支持，也很難擺脫貧困。

案例2.1

貧困戶姚的故事

中國(guó)西南地區(qū)貴州省RJ縣JH村貧困戶姚，30歲，苗族。一家四口人，母親67歲，喪失勞動(dòng)力，小女兒6歲，大女兒8歲。2014年之前，姚一家五口人雖然困難，但并不十分貧困，家中有他和妻子、母親3個(gè)勞動(dòng)力，盡管只有2.85畝耕地和4.5畝林地，但養(yǎng)活兩個(gè)女兒，維持一家人的生計(jì)尚可。2014年他和妻子外出打工，因不會(huì)講普通話，夫妻倆讀書少，只能打點(diǎn)兒粗工，但半年打工還是帶回家3000多元現(xiàn)金。2015年母親生病，喪失勞動(dòng)力。村里只有幼兒園，沒有小學(xué)。姚的妻子每天要接送大女兒到鎮(zhèn)里讀書，接送小女兒在村里上幼兒園，還要在家照料生病的老母親。姚的妻子感到守在家里生活沒有希望，于是拋下家庭，離家出走（沒有辦理離婚手續(xù)）。姚妻出走之后，姚家的狀況就變成了姚一個(gè)勞動(dòng)力養(yǎng)活全家四口人。耕地少，又不能外出打工掙錢，陷入極端貧困。

2015年，姚被識(shí)別為建檔立卡貧困戶。鄉(xiāng)政府的一名干部負(fù)責(zé)他家的幫扶工作。豬肉的價(jià)格不錯(cuò)，姚希望養(yǎng)殖10頭豬，但沒有資金和技術(shù)。幫扶干部負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)扶貧小額貸款，并提供養(yǎng)豬技術(shù)培訓(xùn)。這樣，姚在家發(fā)展養(yǎng)豬，既可以照料母親和女兒，也可獲得一定的現(xiàn)金收入，預(yù)計(jì)于2017年脫貧。

資料來源：筆者2015年5月6日訪談。

中國(guó)于2002年開始建立以大病統(tǒng)籌為主的新型農(nóng)村合作醫(yī)療，2006年建立農(nóng)村最低生活保障制度，2009年建立農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，實(shí)施九年義務(wù)教育制度。這些社會(huì)保護(hù)和公共服務(wù)制度的建立，對(duì)于消除極端貧困至關(guān)重要。如果沒有這些制度兜底，姚家的狀況會(huì)更加糟糕。沒有九年義務(wù)教育制度，姚的兩個(gè)女兒很可能上不起學(xué)，形成貧困的代際傳遞。沒有新型農(nóng)村合作醫(yī)療，姚的母親住院治療的費(fèi)用就得自己承擔(dān)，甚至看不起病。沒有農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，姚的母親就沒有現(xiàn)金收入。沒有社會(huì)保護(hù)制度提供的安全網(wǎng)，就更容易造成貧困的代際傳遞。當(dāng)前，中國(guó)需要系統(tǒng)地評(píng)估和檢驗(yàn)社會(huì)保護(hù)制度的利貧性，進(jìn)一步讓社會(huì)保護(hù)制度成為消除貧困、縮小發(fā)展差距、促進(jìn)社會(huì)凝聚的重要社會(huì)政策。