序言 建立現代財政制度邁向城鄉均衡發展

城鄉非均衡發展是長期困擾我國社會經濟持續發展的一個突出問題。近年來，增加農業和農村的財政支持力度，并逐步調整“城鄉分治，一國兩策”的社會管理制度，如取消農業稅、農村綜合改革、糧食最低收購價政策、糧食直補、良種補貼、農機具購置補貼、農資綜合直補、財政扶貧等政策，同時，推進農村義務教育保障機制改革，實行農村合作醫療保障制度、城鄉最低生活保障、農村五保供養、農民工和失地農民養老保險等制度，為城鄉間的和諧穩定發展提供了有力保障，并在一定程度上緩解了城鄉分割制度和市場機制對城鄉二元結構的強化效應。然而，城鄉發展不協調，城鄉差距過大且不斷擴大的趨勢，仍是制約我國國民經濟持續快速、健康發展，人人平等分享改革發展成果的最大障礙。

促進城鄉均衡發展，改革現行財政體制勢在必行。我們應該通過財政體制改革，增加政府尤其是地方政府的財政收入，增強農村基層政府財力；通過改革政府財政分配機制，促進公共財政在城鄉之間均衡配置；通過財政機制創新，盤活農村資源，激發農村社會內在活力。為此，2013年，黨的十八屆三中全會提出財政是國家治理的基礎和重要支柱，要求建立現代財政制度。

當前，約70%的公共支出發生在地方，即省、市、縣、鄉。其中，55%以上的支出是在省級以下。鄉鎮是中國農村基層治理的基礎，也是農村公共財政投入和管理的基層單元。鄉鎮和村的財政狀況及其治理機制對農業生產、農民生活和農村發展有直接的影響。因此，鄉鎮財政體制及運行機制的變革，以及村級財務管理體制的發展變化，是財政治理機制的重要內容，是簡化財政資源管理，提高財政投入績效的核心議題。

農村公共基礎設施和基本公共服務是農業生產和農民生活的基礎條件。當前，中國城鄉公共基礎設施和基本公共服務仍存在較大差距，加大農村公共基礎設施建設和基本公共服務的投入，縮小城鄉差距，是城鄉均衡發展的基本內容，也是當前公共財政投入的重點。

推進城鄉均衡發展，最根本的是破除城鄉二元結構及其制度約束，促使人口、資源、技術和資本在城鄉之間自由流動和合理配置。因此，進一步推進市場體制改革，最大限度地發揮市場在資源配置中的基礎性作用，是整個國家及城鄉經濟發展的關鍵所在。從目前來看，需要進一步改革城鄉失衡的財政投入體制，促進公共資源在城鄉之間均衡配置，同時，也要致力于推動城鄉財政分配制度改革，推進城鄉財政體制的一體化和財政投入的均等化。

為此，本書以問題為導向，緊抓當前城鄉均衡發展的主要問題開展研究，例如，農村基層財政治理機制及其改革、農村公共基礎設施和基本公共服務財政需求與投入機制、新型農業社會化服務體系的發展及財政支持政策、農村土地制度改革、基礎教育發展等。

自21世紀以來，中國城鄉關系及發展戰略發生了重大的調整和轉變。但是，農村經濟社會發展依然明顯滯后于城市。如何進一步破除城鄉二元結構體制，實現城鄉一體化及經濟社會的融合，是當前及今后相當長一段時期中國社會建設和社會發展的難點之一。城鄉二元結構雖然長期以來受到經濟、政治、社會、文化及歷史等多重因素的影響，但城鄉二元結構的出現更多在于政府的制度安排，可以說，政府對統籌城鄉發展的財政投入狀況和財政政策支持，在一定程度上決定了民生改善、區域發展協調和經濟可持續發展目標的實現。推動財政政策更好地與土地、人口政策相結合，調整政府財政資源的定位，加大對農村地區和欠發達地區的財政投入，構建基本公共服務和基礎設施建設的財政投入保障機制，是平衡城鄉發展，以及實現基本公共服務均等化的基本途徑。

2015年