海上通道安全與中國戰略支點的構建

——兼談21世紀海上絲綢之路建設的安全考量

張潔

摘要 中國由陸權國家向海權國家的轉型以及國家利益需求的擴容使海上通道安全成為一個時代性很強的命題。對于中國，海上通道的意義已經從強調能源運輸安全發展到對綜合性海權利益的保障，關注重點也從“馬六甲困局”的破解擴展到多點多線的謀篇布局。建設海權是中國的強國之路，確保海上通道安全是海權建設的關鍵性議程，而戰略支點的打造則是實現上述目標的重要手段。中國應以海洋強國戰略和“21世紀海上絲綢之路”倡議為依托，借鑒古代歷史經驗，結合互聯互通、基礎設施投資、港口建設的布局，分類型、按步驟地將重點港口打造為本國的戰略支點，其中，印度尼西亞的蘇門答臘島和加里曼丹島應該成為優先選項。中國應兼顧經濟與安全利益，加強對兩島重點港口的現代化建設，通過劃定工業園區、投資基礎設施建設，實現冶煉、造船等產業的發展與升級，使這些港口兼備商用與軍用功能，可為中國船只和海上力量提供后勤補給，助力中國維護海上通道安全和掌控關鍵性航道。

關鍵詞 海上通道 戰略支點“一帶一路”印度尼西亞

海上通道是指大量物流經船舶運輸通過的海域，是連接世界主要經濟資源中心的通道，也是大多數海上航線的必經之地和諸多利益的交匯之處，在經濟與安全方面具有重大的戰略價值。自改革開放以來，伴隨著中國由傳統的內向型經濟逐漸轉變為外向型經濟，決策層和學術界對于海上通道的安全認知與戰略思考不斷發生變化。2003年11月，在中央經濟工作會議上，胡錦濤主席提出要破解“馬六甲困局”，這是中國最高層較早的一次對海上通道問題公開表示關切。《2006年中國的國防》白皮書第一次提到了海上運輸通道的安全問題，2012年，中國政府提出了建設海洋強國的戰略目標，標志著幾千年來作為陸權國家的中國開始向海權國家轉型，并作為一項國策得以確立。

對于海洋安全問題的關注，中國學界與決策層具有較高的同步性。21世紀初，學界圍繞中國是陸權國家還是海權國家、“馬六甲困局”是否存在等問題進行了兩次廣泛性的討論。2010年以來，海上安全成為中國周邊外交的主要挑戰之一，領土領海爭端、中美關系與海洋安全、海洋戰略構建等都成為學界討論的熱點。

決策層和學界對海洋安全問題的關注有一個明顯的變化過程，而國家利益需求的日益擴展也不斷賦予海上通道更多的使命，即從過去確保能源供給的安全，迅速擴大到保障國家政治、外交、經濟、軍事的綜合性安全，成為中國實現世界大國的重要戰略支撐。尤其是在2013年，習近平主席先后提出了“絲綢之路經濟帶”和“21世紀海上絲綢之路”（簡稱“一帶一路”）的倡議，這不僅是新型的區域合作規劃，而且是集合政治、經濟、安全、人文為一體的中國周邊大戰略的雛形。其中，“一路”輻射區域與海上通道高度重合，因此，評估中國海上通道的安全現狀，將“一路”的建設重點與海上戰略支點的布局有機地結合起來，兼顧經濟與安全利益，是一項具有現實意義的研究議程。

由于篇幅所限，本文集中研究中國如何在東南亞地區構建海上戰略支點，東南亞地區是“一路”的發力點，東南亞海域是中國全球海上網絡中最重要的一條通道。東南亞海域的安全現狀與中國的安全需求都在持續變化，隨著國家力量對比變化和亞太安全格局的調整，大國圍繞關鍵性水域進行的博弈是影響中國海上安全的主要因素。中國應著眼于長遠需求，提升對海上通道的戰略認知，加強對海上通道的掌控能力。這種能力建設，除了依托推動地區合作和發展的海上軍事力量之外，還應該與“一路”規劃相統籌，確定戰略支點，通過互聯互通、基礎設施和產業園區的建設，強化中國對海上通道沿線重要港口的管控能力，其中，應優先考慮印度尼西亞的蘇門答臘島和加里曼丹島的一些港口。

一 東南亞海上通道安全：安全認知與學術供給

安全觀念隨著國家利益而擴大，而不完全隨著領土而擴大。在傳統觀念中，中國是一個陸權國家，長期以防范來自陸上的威脅為主。改革開放后，隨著經濟發展模式的變遷，中國從內向型的農耕社會轉為外向型的市場經濟，日益依賴于世界，從而開始對海上通道安全和海權問題有所關注。海上通道安全引發了中國學者對海權更多的思考，而“馬六甲困境”則一度是海上通道安全討論的焦點。以中國知網的文獻為統計樣本，分別輸入主題詞“海權”、“海上通道”和“馬六甲”進行搜索會發現，從21世紀初開始，中國學界對海洋問題的研究呈現出緩慢而持續增長的態勢，這一情形在2009年發生變化，各類探討海權、海上通道安全的文章呈爆炸性增長，這與中國海外利益的迅速擴展以及海洋問題在決策層中權重的增加具有顯著的同步性。

以張文木、倪樂雄為代表的一批學者，較早對海權問題做出了積極探索。張文木在有關全球化視野中的中國國家安全問題的研究中，將海權置于國家安全高度和中美關系大局中進行討論，認為中國必須關注海權，海權是中美戰略利益矛盾的焦點。而談及海權，首先進入視野的就是海上通道問題，張文木干脆將海權問題等同于海上通道安全。倪樂雄也指出，歷史上海權發生的基本模式是，海洋維護一國在世界范圍內通道的外向型經濟結構一旦生成，必然召喚強大的海權，自由貿易的前提必然是要對海上資源運輸線路進行自衛性的控制。中國要走向世界，要進行自由貿易，就必須保護海上線路的安全。沒有海權，中國也就在相當程度上喪失了發展權。從這個意義上說，捍衛中國正當的海權就是捍衛中國的發展權。可以說，中國對海權的呼喚是經濟發展到一定階段的必然產物，而學者們則敏銳地意識到，海上通道對于海權，乃至中國國家利益的重大含義。

2003年11月29日，在中央經濟工作會議的閉幕式上，時任國家主席胡錦濤分析了中國的經濟形勢，提到金融和石油是兩大國家經濟安全概念。他指出，一些大國染指并試圖控制馬六甲海峽的航運通道，因此必須從新的戰略全局高度，制定新的石油能源發展戰略，采取積極措施確保國家能源安全。這被國際傳媒稱為胡錦濤要破解“馬六甲困局”, 從而掀起了學界研究馬六甲海峽的熱潮（見圖1）。當時，“困局說”幾乎不證而立，更多的研究集中于海峽被封鎖后的破解之道，出現了建設中緬油氣管道、開挖克拉地峽、實現海軍現代化等多種對策建議。

到2006年前后，盡管中國對馬六甲海峽的依賴度有增無減，但是海峽的安全狀況出現明顯好轉，這使中國學者重新評估中國在馬六甲海峽的安全利益，研究重點逐漸轉變為如何在和平時期加強中國對馬六甲海峽的管控能力。2010年《世界經濟與政治》雜志刊登的一篇文章，較為全面地分析了“馬六甲困局”，并指出，中國沒有必要高估“馬六甲困境”對自身海上運輸安全的影響……中國應該著重處理進一步改善和平時期的一般能源運輸安全，提升石油運輸能力，更積極地參與馬六甲海峽航道安全的管理。但是，在各種對策建議中，通過建立戰略支點以加大中國對海上通道的掌控和提升安全保障能力，未能進入研究視野。

進入21世紀的第二個十年，決策層和學術界對于加快中國的海權建設形成共識，將中國建設成為海洋強國作為一項國策得以確立，相關學術產出明顯增加，海上通道安全的研究也進入提速階段，并且出現了一些新變化與新特征：其一，提升了對海上通道戰略價值的認知，即從經濟安全擴展到政治、外交、軍事等領域，使之承載更加廣泛的國家需求和歷史使命；其二，研究的角度更加多樣化，既有對諸如美國、日本、印度等國的經驗借鑒，也有根據中國自身特點的對策研究，以迅速增加的國家實力為依托，提出了更加多樣的戰略選擇，如加強軍事實力建設、推動國際合作與地區對話、掌控關鍵性水道與海峽等。

但是，在這些研究中，關于戰略支點的討論還相當缺乏，中國是否需要以及如何構建戰略支點仍然是一個較新的、頗有爭議的問題。在已有成果中，較早開始，也最具代表性的是由美國、印度等國炮制并不斷炒作的“珍珠鏈說”，即中國在從南海到紅海的海上通道（“雙海通道”）沿線建立若干個海軍基地，通過港口、機場、外交紐帶和軍事現代化構筑一條戰略帶，以保護中國最主要的貿易通道，例如巴基斯坦的瓜達爾港、斯里蘭卡的漢班托特港以及緬甸的實兌港與皎漂港。中國官方公開否定了“珍珠鏈說”，時任國防部部長梁光烈曾表示，中國人民解放軍從未在海外建立過軍事基地，也不考慮在印度洋這么做。學界一度對于戰略支點的討論也非常謹慎，認為從民用港口向軍用港口的轉化面臨一系列的困難，而在海外建立軍事基地意味著中國戰略的重大調整，這在近期實行的可能性很小。

直至近一兩年，中國戰略界、學界和媒體對于建立海外戰略支點的重要性與緊迫性的討論才有所增加。一些學者認為，海外軍事基地是大國投射軍事力量、克服地緣劣勢、對潛在威脅實施遏制與打擊的重要手段。中國軍隊雖然不會建立西方式的海外軍事基地，但不應該排斥按照國際慣例建立若干海外戰略支點。中國可以在平等、互利與友好協商的基礎上，建立相對固定的海外補給點、人員休整點以及艦機靠泊與修理點。還有一些學者認為，中國取得瓜達爾港的經營權是一次很好的嘗試，瓜達爾港應該為中國海軍在印度洋的護航行動提供燃料、人員和食物補給，降低距離摩擦成本，強化遠洋作戰能力，擴大中國艦隊護航的海域。當然，僅僅一個瓜達爾港無法完成中國在印度洋的戰略目標，最好建設若干個戰略支點，彼此可以相互支撐。

關于戰略支點的已有研究遠遠無法與快速變化的國際、地區格局以及發展中的中國國家利益需求相匹配，這至少體現在三個方面。第一，美國“亞太再平衡”戰略的實施及其軍事同盟體系的強化，遏制中國崛起的意圖明顯，因此，單純依靠多邊合作，很難維護中國的利益。第二，中國的海上力量面臨現代化轉型。中國共產黨第十八次全國代表大會為中國軍隊建設提出了新的總體戰略目標，即“建設與我國國際地位相稱、與國家安全和發展利益相適應的鞏固國防和強大軍隊”，中國海軍面臨著從近海防御向以遠洋作戰為目標的戰略轉型，這一轉型使中國海軍艦隊的構成發生根本性的變革。同時，作為負責任的大國，中國必須更廣泛地參與國際維和、人道主義救援、反恐、打擊海盜等海外軍事行動。第三，中國塑造外部環境的主觀意愿在增加，故而配套的能力支持需要提升。較之過去，中國在應對外部環境挑戰中的一個大的變化是由被動變為主動，也就是說，隨著國家實力的增強，中國主動改變和創造所處環境的能力也大大增加。即便在一些情況下，難以根本改變大局，至少也可以通過努力，大幅度降低風險和威脅程度，海外通道安全也不例外。故而，建設海權是中國的強國之路，海上通道安全是海權建設的必經之途，而戰略支點的建設則是實現上述戰略目標的重要手段。

2013年，中國正式接管了瓜達爾港的經營權后，2014年9月，習近平主席與斯里蘭卡總統拉賈帕克薩達成協議，雙方同意進一步加強對馬加普拉/漢班托塔港項目的投資并簽署二期經營權的有關協議，同時推進科倫坡港口城的建設。這些舉措標志著，采取多樣化方式，加強與各國的海洋合作，尤其是對戰略性港口的投資、合作與利用，不僅是中國企業的重要經濟活動，而且越來越成為從安全考量出發的國家性行為。

從目前來看，學術供給遠遠落后于外交實踐，已有相關研究存在明顯不足，一是戰略性差，缺少中長期的、分區域的布局謀篇；二是整體性差，戰略支點的規劃與區域合作戰略間缺乏互動性研究，未能將中國對外投資的經濟利益與安全考量統籌協調；三是精細化程度低，可操作性差，缺乏對重點國家政治穩定性的分析和重點港口的自然條件、經濟發展優劣勢的深入調研。

海洋強國戰略的確立和“一帶一路”倡議的提出為構筑中國的戰略支點提供了廣闊的操作平臺和路徑選擇，尤其是“一路”，在路線設計方面，以東南亞、南亞一線為首要發力點，與海上通道具有高度的重合性，在實現路徑方面，以加強互聯互通與基礎設施建設為支撐基礎，與投資和開發重要港口不謀而合。但是，由于目前多數研究都將“一帶一路”定位為經濟外交戰略，以規劃和推動區域經濟合作為主，兼顧人文與社會交流，從而通過構建區域經濟一體化的新格局，把中國建設成為經濟貿易和投資的大國，因此，關于安全方面的考量，尤其是關于提升中國海上通道安全并未被明確列入設計方案之中。究其原因，一方面，對于“一帶一路”的戰略意義未形成統一認知，相關研究和規劃對政治、經濟、安全、人文各領域的設計缺乏精細化。另一方面，考慮建立戰略支點的敏感性和周邊國家的感受，官方在政策宣介中強調經濟合作、人文交流的重要性，試圖淡化“一帶一路”的安全意義。當然，認知“一帶一路”的戰略意義是一個不斷變化的過程，也有少數學者較早就強調，需要從大戰略的角度來深刻認識“一路”的內涵與意義，它的設想構成了中國面向太平洋全方位對外開放的戰略新格局和周邊外交戰略新框架，并涉及未來海上秩序的重建問題。中國需要經略海洋，需要通過構建海上絲綢之路建設海上新秩序與新規則，制訂新的國際自由航行與合作規則。“一路”的建設應該涉及安全問題，包括海上安全與合作、海上基礎設施建設與網絡等，海上大通道與沿岸國家的關系處理和復雜的地緣政治環境因素密不可分。而中國高層對于“一帶一路”在安全方面的戰略價值的較早的公開肯定，則是在2014年7月，前國務委員戴秉國在一次講話中指出，“一帶一路”建設首先需要共同營造一個持久、和平、穩定的國際地區大環境。各國都要致力于維護新的陸海絲綢之路沿途地區海、陸安全……21世紀絲綢之路的建設不僅應包括此區域的合作，也應包括經濟走廊、互聯互通、海上通道、海洋資源開發和人文交流等各個方面。

未來十年，以馬六甲海峽為核心的東南亞海域仍然是與中國國家利益最密切相關的海上通道，中國對這一通道的需求更加多樣化，即從過去確保海上運輸線的暢通，擴展到為配合海上力量走出去而加強沿岸的后勤補給與保障能力，因此，選取通道沿岸的重要港口作為戰略支點，加強投資、建設以及與所在國開展密切的合作，必須作為一項國家行為迅速實施。基于這樣的判斷，本文首先重新評估了東南亞海上通道的安全現狀。一方面，由于全球反恐取得成效，馬六甲海峽沿岸國家政局穩定，影響海峽安全的不利因素有所緩解；另一方面，隨著美國實施“亞太再平衡戰略”，大國在亞太地區力量博弈加劇，南海問題升溫，使得東南亞海上通道的安全狀態更加復雜化。針對這種態勢，加強海上實力的建設是中國戰略選擇的首項，國家安全利益必須成為“一帶一路”的重要戰略目標，在設計規劃中，應該以海上通道為骨架，重點海峽及陸路要地為節點，打造陸海一體化經貿活動為紐帶的“點線面”有機組合的空間戰略布局。通過商業利用、租用、合作建設等多種方式，在重點航道和港口建設一批多層次、多用途的綜合保障基地，逐步實現海上通道功能由維護能源運輸安全向保障經濟、軍事等綜合性安全的轉化。其中，鑒于印尼在馬六甲海峽的獨特地緣地位，應以其為重點合作國家，實施以蘇門答臘島和加里曼丹島為核心的兩島建設方案。

二 東南亞海上通道的地緣特征與中國面臨的挑戰

海上通道是中國經濟運行的藍色大動脈。自20世紀80年代改革開放以來，中國的內向型經濟快速轉變為外向型經濟，尤其在2001年加入世界貿易組織后，中國參與經濟全球化的步伐加快，融入國際社會的程度加深，中國歷史上第一次海外貿易經濟在國家經濟結構中占重大比例。

海上運輸是實現國際貿易的主要方式，全世界80%的貨物貿易量都是通過海運完成，作為全球第二大經濟體的中國也不例外。根據海關總署的統計，2011年中國進出口商品的66.6%是通過水路運輸方式完成的，水路運輸方式占出口總額的69.5%，占進口總額的63.4%（見表1）。根據航行水運性質，水運分海運與河運兩種，海運在中國的水路運輸中占據了絕大部分的比例。因此，維護海上通道暢通，保證海上運輸的順利進行，直接關乎到中國的經濟安全。

中國的遠洋運輸以上海、大連、秦皇島、廣州、湛江、天津、青島等港口為起點，開辟了東、西、南、北四組重要航線。東行航線是由中國沿海各港口東行，經日本橫渡太平洋抵達美國、加拿大和拉美各國。西行航線是由中國沿海各港南行，至新加坡折向西行，穿越馬六甲海峽進入印度洋，出蘇伊士運河，過地中海，進入大西洋；或繞南非好望角，進入大西洋，沿途可達南亞、西亞、非洲、歐洲一些國家或地區港口。南行航線是由中國沿海各港南行，通往大洋洲、東南亞等地。北行航線是由中國沿海各港北行，可到朝鮮和俄羅斯遠東海參崴等港口。

在四條航線中，西行航線是最繁忙的，直接關系到中國經濟的平穩運行。以原油運輸為例，國際石油運輸主要分為油輪運輸和管道運輸兩種方式，其中油輪運輸占主導地位，中國的情況也是如此。海關總署的統計數據顯示，2011年，中國總計進口原油25380萬噸，同比增長6.05%，十大原油進口國分別是沙特阿拉伯、安哥拉、伊朗、俄羅斯、阿曼、伊拉克、蘇丹、委內瑞拉、哈薩克斯坦和科威特（見圖2）。其中，只有來自俄羅斯和哈薩克斯坦的原油可以通過管道和陸路完成，來自中東和非洲的7個國家的石油供給總量是16364萬噸，占進口總量的64.5%，大部分必須通過馬六甲—南海一線，到達中國沿岸。

東南亞海域是中國西行航線的必經之路，這一海域由馬六甲海峽、巽他海峽、龍目海峽以及望加錫海峽等形成了海上交通網絡，其中，馬六甲海峽為主航道，同時，許多巨型油輪也經常取道巽他海峽、龍目海峽和望加錫海峽。這一網絡地處亞洲、非洲和大洋洲之間，連接著太平洋與印度洋，承載著全球貿易30%的運輸量和石油供應50%的運輸量。

馬六甲海峽是全球最繁忙的海上通道之一，歷來有“東方的直布羅陀”之稱，是全球七大石油運輸咽喉之一，中國所需進口原油的65%左右、日本所需原油的90%都要經過此地。盡管巽他海峽、龍目海峽和望加錫海峽可作為替代性通道，緩解馬六甲海峽的運輸壓力，但是從經濟角度考慮，馬六甲海峽仍然是各國海運的首選通道，戰略地位難以被超越，因此，對該海峽控制權的爭奪成為大國博弈的焦點。

中國對海上通道安全的關切，最早始于并集中于馬六甲海峽，那么，“馬六甲困局”是否存在呢？對此，相關評估差異較大，一些學者認為這是一個偽命題或者至少存在夸大的嫌疑。但是，更多的學者則擔心，由于中國對該海峽的依賴性逐年遞增，海峽安全狀況終將對中國經濟發展構成威脅。他們主張，鑒于國際環境仍處于霍布斯時代，加強自身實力是解決困境的最根本的手段。

安全是一種心理認知，它既取決于環境的客觀狀況，也取決于自身能力和主觀判斷，并且環境與自身兩者都處于不斷變化和相互作用之中，即使客觀環境發生惡化，但是如果自身能力增強的話，那么自身所面臨的安全狀態未必意味著惡化。況且，馬六甲海峽的安全形勢并不能統而概之，而是需要分時段進行評估。

在21世紀初，“馬六甲困局”的提出具有特殊的歷史背景。一方面，中國對馬六甲海峽的依賴度不斷加強，尤其是中國進口原油量在2004年首次突破了1億噸。石油的供應安全，既要買得到，也有賴于運得回，因此，海上通道安全對于原油供給的戰略意義不言而喻。另一方面，受國際與地區環境的影響，馬六甲海峽的安全狀況確實出現惡化。首先，2001年“9· 11”事件后，恐怖主義在新加坡、馬來西亞和印尼這三個海峽沿岸國泛濫成災。其次，自1998年蘇哈托下臺后，印尼處于政治轉型階段，中央權威嚴重削弱，對于海峽安全的治理能力明顯不足。最后，以上述因素為借口，2004年4月，美國提出地區海上安全方案（Regional Maritime Security Initiative），試圖實現在海峽的軍事存在。因此，當時包括中國在內的各國對馬六甲海峽的安全狀況都很擔憂，而美國試圖控制馬六甲海峽的企圖尤其引起中國的警惕。

但是，進入21世紀的第二個十年，馬六甲海峽的安全狀況有所好轉。首先，馬六甲海峽的運輸能力飽和問題得到部分化解，如加寬加深海峽航道、提高造船技術，或是繞行巽他海峽和龍目海峽等。其次，在沿岸國家和國際社會的共同努力下，海盜和恐怖主義的威脅明顯下降。根據國際海事機構的統計，發生在東南亞海域的海盜與武裝搶劫事件在2000年為199宗（其中發生在馬六甲海峽的為80宗，印尼海域的為119宗）, 2003年為151宗，大約占全球的1/3, 2009年則下降到26宗（見圖3）。當然，由于海盜在東南亞地區古而有之，威脅性上升仍然存在可能性。最后，東南亞國家明顯加強了海上安全合作，尤其是海峽沿岸國之間。不過，印尼作為主要的海峽沿岸國，治理能力仍然有待提高。國際海事局的統計表明，2008～2010年，除了保障馬六甲海峽的安全外，印尼的海上安全行動主要是打擊非法走私和非法捕魚（見圖4）。

受憲法規定，日本雖然無法直接派兵或在東南亞地區建立軍事基地，但是，鼓勵和支持非政府組織在維護東南亞海域的安全中發揮作用是日本的長期策略。1962年，日本船舶振興會（后改名為日本財團，The Nippon Foundation）成立，該組織的宗旨是為確保在馬六甲海峽航行的船舶安全，從事航海設施的建設和維護以及保護海峽的海洋環境安全，推進與相關國家的合作關系。在四十多年中，該組織在馬六甲海峽進行水路測量、修建航海設施、分析整理海峽的情報和資料，幫助海峽沿岸國設立了45座燈塔和浮標、安裝了船舶自動識別裝置、參與沉船調查和打撈工作、設立防止船舶油污的專項基金等。從1968年至今，該機構用于馬六甲海峽相關事業的經費約130億日元。2002年，該組織與馬六甲海峽協會、日本海難防止協會在新加坡聯合設立了“日本海事中心”，繼續為包括馬六甲海峽在內的整個東南亞海域的航行安全、海洋環境等進行情報收集分析、提出對策建議和推動相關的國際合作。該機構不是單純的非政府組織活動，它同時接受日本國土交通省、海上保安廳的業務指導。這充分說明，日本在東南亞海域的經營不但是長期的，而且充分發揮政府與民間的合作，相輔相成，在民間組織的背后有強大的政府支持，政府的意愿通過民間組織的運作有效地加以實施，不僅淡化了二戰后初期日本重返東南亞的政治敏感性，而且在潤物細無聲中加強了日本對東南亞海域的影響力。這一經驗，值得中國借鑒。

印度在東南亞海上通道的大國博弈中占盡“地利”，安達曼—尼科巴群島處于馬六甲海峽的西部入口處，印度著力將該群島打造為軍事要塞，耗資數十億美元改造與擴建各種設施，部署現代化的軍事裝備。印度的海軍分為西部、南部和東部三大艦隊，20世紀90年代中期以前，西部艦隊一直在印度海軍中實力最強，負責維護海上能源和貿易通道。隨著“東向戰略”的推進，東部艦隊的重要性日益凸顯。印度將東部艦隊司令部設在東南部安得拉邦的維沙卡帕特南（這里也是印度潛艇部隊的基地），其最遠管轄范圍可到達安達曼—尼科巴群島的布萊爾港，與馬六甲海峽的北出入口咫尺之遙。2012年7月，安達曼—尼科巴群島上的巴茲軍事基地正式啟用。它是印軍監控馬六甲海峽的重要窗口，可以直接監視各國進出印度洋的船只。

地緣政治環境是戰略決策的重要依據。西南太平洋及北部印度洋的沿岸國家眾多，政治關系復雜，包括美國在內的所有力量均無法有效控制這兩大區域。因此，擴大本國對馬六甲海峽的影響力，同時選取戰略支點，加強本國力量的實際存在是普遍的戰略選擇，從而也造就了各國力量在東南亞地區犬牙交錯的態勢。

中國作為后來者，在這場博弈中，如何謀篇布局，關系到自身在東南亞地區乃至全球利益的實現。一方面，無論慮及自身安全，還是作為負責任的大國，中國都應該參與和推動東南亞的海上雙邊及多邊合作，充分利用中國—東盟海上合作基金，發揮在技術和人員方面的優勢，資助沿岸國家疏浚航道、治理海洋污染，參與東南亞海上通道的管理機制建設等。

另一方面，隨著中美在亞太地區的競爭關系將呈現常態化趨勢，在這場力量角逐中，中國對東南亞海上通道的戰略定位，不應該僅僅局限于保障運輸通道的安全，而且要通過在該地區的設點布局，為中國的海上活動提供力量支持，幫助中國逐漸發展遠程作戰能力，為中國走向深海、保障全球利益和建立世界大國的總目標服務。正如習近平主席所強調的，推動建設海洋強國對推動經濟持續健康發展、維護國家主權、安全、發展利益以及實現中華民族復興，都具有“重大而深遠的意義”。中國堅持走和平發展道路，但“決不能放棄正當權益，更不能犧牲國家核心利益”，在用和平和談判方式解決爭端的同時，也要“做好應對各種復雜局面的準備”，提高海洋維權能力，堅決維護中國海洋權益。

三 中國的選擇：依托“一路”倡議實施兩島戰略

“一帶一路”是構建中國對外大戰略的雛形。其中，“一路”，即建設21世紀海上絲綢之路，旨在倡導和建設新時代的海洋新秩序，通過推進合作，與海上相關國家共同打造沿海發展經濟帶，利用港口連接，為港口經濟、沿海經濟創建新的發展空間，同時打通基于開放安全的航海通道。“一路”優先發展包括東南亞、南亞在內的周邊地區，以互聯互通為發力點，構建基于基礎設施、制度規章和人員交流三位一體的全方位鏈接，發展起四通八達的基礎設施網絡，這無疑為中國在海外建設戰略支點提供了契機。因此，在“一路”投資項目的選擇中，不僅僅應該從經濟利益的角度出發，更應該有安全構想，將商業利益與安全利益結合在一起，對中國的海上通道安全有重大意義的地區應該給予優先考慮。而港口的功能可以先民后軍，以民為主，在適當時機實現商用與軍用的轉化。

戰略支點是一個地緣政治學的概念，與茲比格紐·布熱津斯基（Zbigniew Kazimierz Brzezinski）提出的地緣政治支軸國家相似，支軸國家所處的敏感地理位置以及它們潛在的脆弱狀態對地緣戰略棋手行為造成影響。由于這種位置，它們有時在決定某個重要棋手是否能進入重要地區，或在阻止它得到某種資源方面能起特殊的作用。一個地緣政治支軸國家有時能成為一個重要國家甚至一個地區的防衛屏障。有時其存在本身就可能對一個更活躍和相鄰的地緣戰略棋手產生十分重要的政治和文化影響。對于地緣政治支軸國家，應該加以“管理”。

在中國國內相關的早期研究中，就有學者提出，為了維護本國的海外利益，應該在關鍵性海峽附近獲取中國的戰略支點，將有效的影響力沿著一定的路徑擴展——不管是通過海洋的路徑還是陸地的路徑或者兩者兼而有之。通過加強與相關國家的經濟、政治和軍事聯系，在大國博弈中擁有更多的資源和戰略選項。

近期，中國學者開始不約而同地重新探討戰略支點問題。例如，黃仁偉認為，界定戰略支點至少要有四個要素：第一，與中國具有重大利益相關性；第二，與美國的“亞太再平衡戰略”有區別，可以是美國的軍事同盟國，但是不能完全追隨美國；第三，在所在次區域有重大影響，或是本身就是區域大國；第四，與中國在戰略問題上可以配合。楊潔勉則認為，打造戰略支點的目的在于中國與特定國家在經濟、外交、政治、安全和軍事上形成相互支持，戰略支點國家在外交上具有獨立性，不會成為美國的附庸，在涉及雙方國家核心利益、重大國際和地區事務方面與中國緊密合作，相互協調。

上述觀點表明，一方面，戰略支點的選擇是有針對性的，前提是要與美國的戰略利益區分；另一方面，要與中國形成全方位的戰略呼應，而不僅僅限于軍事和安全方面的支撐。當然，這里關于戰略支點的討論，更多的是以國家為個體，而本文是基于海上通道安全考量進行戰略支點的選擇，更加微觀，要落實到港口這一層面。但是僅從定位來說，無論是國家，還是某個港口，它的功能都不僅僅局限于軍事意義，要有別于傳統意義上的軍事基地。在以經濟合作為基礎，不威脅對方國家安全與主權完整的前提下，需要適當地兼顧軍事用途，尤其是考慮到中國海軍本身具有越來越多的、維護非傳統安全的功能，諸如護航、打擊海盜、海上救助等任務，建立可以提供穩定后勤保障和補給的固定港口，將有利于全球與地區的和平，而非形成軍事對抗和增加不穩定性。

在東南亞地區，中國應重點加強與印尼的合作，按照戰略支點國家的標準衡量，第一，印尼擁有重要的地緣戰略地位。它是馬六甲海峽的主要沿岸國之一，也是龍目海峽、巽他海峽和望加錫海峽的管轄國。第二，印尼是具有影響力的區域性大國，隨著近年國內經濟形勢的好轉，印尼在東盟的政治地位逐步恢復并提升，對于中國穩定與東南亞國家的關系有著重要的協調作用。第三，印尼的外交政策相對獨立，在處理對美國、日本和中國的關系中，能夠保持平衡，并且曾經堅持反對美國軍事力量進入馬六甲海峽。第四，中國、印尼雙邊關系發展迅速，并在一些地區和國際事務中形成呼應。2012年3月，時任印尼總統蘇西洛訪華；2013年10月，習近平主席訪問印尼，兩國達成全面戰略伙伴關系，并且，關于建設“21世紀海上絲綢之路”的倡議也是習近平主席在訪問印尼時提出的，這充分體現了中國對印尼的重視。2014年，印尼加入了中國發起的亞洲基礎設施投資銀行。在南海問題上，印尼也試圖發揮協調作用，促進中國—東盟關于南海問題的對話與磋商。

中國的“一路”倡議可以與印尼的發展形成戰略對接。2014年，佐科在總統競選中提出“海上之路”的構想，意在發展海運，改善現有的海港設施，建立新的深海港，把印尼最東與最西端的島嶼連接起來，促進物資交流。當選為印尼總統后，佐科迅速成立了新的海事統籌部，協調海事與漁業部、旅游部、交通部、能源及礦業部。

基礎設施是印尼的重點投資與建設領域。作為群島國家，印尼有數量眾多的小型航運隊，但是缺乏港口設施，在全國總共400多個港口中，除了雅加達的丹容不碌港（Tanjung Priok）和泗水（Surabaya）能夠裝運集裝箱以外，多數港口難以接納大型船舶，外來貨物都要經過小型駁船轉運。從20世紀80年代開始，世界銀行和亞洲發展銀行就為印尼港口建設籌措資金，并制訂了一個可行的償還計劃。但是，該項目進展緩慢，港口建設無論是在規模上還是在設施上都無法滿足印尼及其伙伴國日益增長的貿易需求。

印尼是千島之國，島際之間貨物運輸采用海運方式，近年來印尼經濟增長較快，島際運輸需求量猛增，為印尼內海航運業帶來巨大發展機遇。但是，印尼存在船只設備落后、技術人員缺乏、運作效率低下等現象，隨著經濟持續發展，內海航運運力及船只的供需缺口明顯加大。中國造船及航運業相對成熟，面臨著開發印尼內海航運及相關產業的良好機遇。

古代海上絲綢之路為當今中國選擇海上通道的戰略支點提供了重要的參考。海上絲綢之路在歷史延伸中不斷拓展為交通貿易的黃金路線，這條海道自中國東南沿海，穿過南海，進入印度洋、波斯灣，遠及東非、歐洲，構成四通八達的網絡，成為溝通全球文明的重要走廊。海上絲綢之路沿線的許多貿易港口曾經輝煌過，現在有些仍然繁榮發展，有些已經被歷史湮沒。這些貿易港口的出現有著內在的合理性，或是地緣優勢或是經濟特色，此外，多數的古代貿易港口往往也是華人聚居之所。歷史記載，北宋先后于廣州、杭州和明州設置市舶司，往來貿易的東南亞國家中見于記載的有古暹、阇婆、占城、勃泥、麻逸、三佛齊和交趾。根據考證，古暹國大致在今天的馬來半島的北部，阇婆為今天的爪哇島，占城為今天越南的南部，勃泥一般認為在加里曼丹島，麻逸為菲律賓的民都洛島，三佛齊的主要基地為蘇門答臘島，交趾則在越南北部，其中以交趾、占城和三佛齊與中國的商業關系最為密切。2013年，習近平主席在印尼的演講中也指出，印尼在古代絲綢之路中發揮著重要作用。15世紀初，中國明代著名航海家鄭和七次遠洋航海，每次都到訪印尼群島，足跡遍及爪哇、蘇門答臘、加里曼丹等地。

結合古代經驗和現實情況，中國應該在印尼實施“兩島戰略”，以蘇門答臘島和加里曼丹島的主要港口為投資重點，利用當地的資源，建立經濟開發區，完成鋼鐵業、造船業、礦產加工業等產業的轉移，使這些港口逐步具備為中國船只提供后勤補給的能力，成為中國在東南亞地區的戰略支點，為中國的崛起創造有利的外部環境。

蘇門答臘島和加里曼丹島是印尼面積廣闊、資源豐富的兩個大島，地理位置尤其重要。蘇門答臘島扼守馬六甲海峽，是印尼的主要島嶼之一，東南與爪哇島隔著巽他海峽相望，北方隔著馬六甲海峽與馬來半島遙遙相對，東方隔著卡里馬達海峽（Karimata）毗鄰加里曼丹島，西方瀕臨印度洋，占全國土地面積的1/4。該島物產出口值占印尼的60%以上，在印尼的經濟地位僅次于爪哇島。加里曼丹島是世界第三大島，西鄰蘇門答臘島，東為蘇拉威西島，南為爪哇海、爪哇島，北為南海，是龍目海峽和巽他海峽的必經之地。該島是世界上唯一分屬三個國家的島嶼，島嶼北部為馬來西亞的沙撈越和沙巴兩州，兩州之間為文萊，南部為印度尼西亞的東、南、中、西加里曼丹四省。

蘇門答臘島和加里曼丹島蘊藏著豐富的自然資源。蘇門答臘島盛產石油、天然氣、煤、鐵、金、銅、鈣等礦藏，加里曼丹島是印尼著名的煤礦產地，印尼已知鋁土礦儲量2400萬噸，資源量約2億多噸，其中85%分布在西加里曼丹。根據印尼法律規定，從2014年開始禁止原礦出口，新法規適用于鎳礦、鐵礦石、煤炭、銅、鋁土礦、錳礦及其他資源的生產，這意味著包括中國企業在內的礦商必須在印尼國內投資建設冶煉廠，而非簡單地出口原礦。

蘇門答臘島和加里曼丹島投資環境正明顯改善。2011年，印尼政府宣布《2010—2025年加速與擴大印尼經濟建設總規劃》，將蘇門答臘島確定為印尼重點發展的六大經濟走廊之一，計劃未來15年總投資785億美元，除煤炭、棕油和橡膠三大傳統產業外，將重點發展電力、交通、通信技術等基礎設施，這為中國企業加大對蘇門答臘島投資提供了良好的政策環境。當然，對于上述兩島港口的投資風險也應該做出更細致的動態評估，諸如政治腐敗對投資的潛在風險，地理條件對大型港口建設的制約與影響等，同時，印尼還是自然災害多發地，如海嘯、地震和臺風將會帶來惡劣影響。

根據兩島的現有條件和中國的需求，中國在蘇門答臘島應通過提供資金和技術幫助，進一步修建和改善港口的基礎設施，提高海港的服務能力，同時提供配套的軟件、人員培訓等幫助。對于該島東部沿岸主要分布的一些小島進行實地考察，進行有選擇性的投資。在加里曼丹島，中國應該選擇重點港口，加強基礎設施的建設，建立工業園區。中國必須注重港口的“軟件”建設，包括引進中國的標準和中國的設備，推動印尼對中國技術的學習。發揮中國的產業優勢，逐步建立礦產開采業和冶煉業、造船業等，初步實現加里曼丹島的工業化，通過對當地造船業的扶持，使該島具備為中國船只提供補給和修理能力，助力中國維護海上運輸安全和對關鍵性航道的控制。

結論

戰略支點的選擇與構建，包含在中國海洋強國戰略、“一帶一路”倡議、中國—東盟關系未來十年的“2+7合作框架”、中國—東盟海上合作基金等多層級、多方位的中國理念、中國方案、中國規則之中，具體實施既需要與整體戰略目標保持一致，也需要用足、用好各種已有的政策平臺與外交資源，這就需要扎實研究、全面布局。

周邊是中國外交的首要，也是實現中國崛起的戰略依托帶，中國塑造和經營周邊的能力與意愿正在得到極大的提升。在一定意義上，戰略支點建設的適時推進，是中國經營與塑造周邊，構建中國特色海洋秩序的必由之路，也是中國采取更加積極有為的對外戰略的有益嘗試。通過關于戰略支點的研究，可以清晰地看到，中國的周邊外交仍然需要在多方面加以努力。

一是盡早完成周邊戰略的制定。通過頂層設計，明確中國在周邊地區的戰略目標和利益訴求，明確各戰略目標的優先排序和輕重緩急。在實現戰略目標的過程中，應該加強各方協調，追求整體利益而非局部利益，追求長遠利益而非短期收益。正如習近平主席在2014年末中央外事工作座談會上所指出的，全面推進新形勢下的對外工作，必須加強黨的集中統一領導，改革完善對外工作體制機制，強化對各領域各部門各地方對外工作的統籌協調。

二是整合學術資源，為國家對外政策的制定提供跨學科、綜合性的學術支撐。如何選擇和布局戰略支點清晰地表明，對外戰略的制定和實施越來越是一項專業性、綜合性極強的議程，不能僅限于國際關系的研究，諸如在港口選址，產業園區規劃以及配套輸出中國標準、中國裝備等問題的決策中，需要更多跨學科、多領域的知識積累。這意味著，在國家層面，應該繼續創新學術研究的制度與機制建設，統籌社會科學與自然科學的研究方向，促進相互間的合作與交流。

三是加強國別研究。中國的周邊國家眾多，各國在政治制度、經濟發展水平、文化宗教信仰等方面各具特色，差異性很大，在“一路”建設和戰略支點的打造過程中，動態考量地緣政治風險、各國主權風險、政治互信基礎，加強風險管理機制，充分了解各國的國情、政情與民情，是保障中國對外投資安全、戰略實施成功的前提，也是減少、消除投資所在國以及其他周邊國家對中國的戰略疑慮、戰略遏制的重要舉措。在這方面，既需要加大對國別研究的支持力度，培養專業的人才隊伍，也需要改變研究方式，在理論研究的指導下，加強田野調查，以期產出更多接地氣、求新務實的研究成果。