以開放促改革：一個中國成功發展的經驗

鄭紅亮

（中國社會科學院經濟研究所 北京100836）

摘要：針對最近一段時間逆全球化思潮和改革碰到的阻力，有必要總結我國改革開放近40年的若干成功經驗以應對。以開放促進改革就是這樣一個成功經驗的重要組成部分。設立經濟特區、引進外資、加入WTO、滬港通、上海自貿區試點、“一帶一路”建設等，都是以開放促改革的經典案例，其中一些案例還體現出“開放也是改革”的特性。總結這些成功經驗有助于我們今天探索有效落實改革舉措和進一步有序開放的新思路。

關鍵詞：逆全球化 以開放促改革 經濟特區 上海自貿區

最近一段時間，逆全球化和反對經濟開放的貿易保護主義甚囂塵上，類似英國“脫歐”、特朗普當選并否決TPP（跨太平洋伙伴關系協定）等“黑天鵝”事件不斷出現，經濟全球化和貿易自由化面臨嚴峻挑戰。但是，正如習近平主席在瑞士達沃斯世界經濟論壇2017年年會開幕式上發表的演講所指出的：“困擾世界的很多問題，并不是經濟全球化造成的。”他承諾，中國將堅持對外開放的發展戰略，始終對世界打開大門，也希望各國的大門對中國投資者公平敞開。確實如此，對外開放是中國改革與發展取得巨大成功的制勝法寶，也是全球各國共同增長和發展的有效路徑，我們應該毫不動搖地堅持；以開放促改革和發展是中國經濟快速發展的一個成功經驗，值得認真總結，也有可供其他一些發展中國家借鑒的部分。

早在100多年前，馬克思在《哲學的貧困》一書中就敏銳地指出：“由于機器和蒸氣的應用，分工的規模已使大工業脫離了本國基地，完全依賴于世界市場、國際交換和國際分工。”在《共產黨宣言》中，他和恩格斯進一步指出，隨著新的工業的建立，“舊的、靠本國產品來滿足的需要，被新的、要靠極其遙遠的國家和地帶的產品來滿足的需要所代替了。過去那種地方的和民族的自給自足和閉關自守狀態，被各民族的各方面的互相往來和各方面的互相依賴所代替了。物質的生產是如此，精神的生產也是如此”。馬克思主義經典作家的這些論斷，感覺很有針對性和現實意義。2018年就是改革開放40周年了，本文擬從歷史和現實相結合的維度，回顧分析我國改革開放以來對外開放以及以開放促改革的若干成功案例，并簡要提出幾條探索性思路，為更好地推動改革開放和促進經濟發展提供參考。

一 以開放促改革：中國改革發展的成功經驗

我國改革開放將近40年，不僅經濟社會發展取得了舉世矚目的巨大成就，而且在這個經濟發展和轉型過程中積累了許多成功的經驗，值得我們認真總結，其中非常重要的一條就是處理好了開放、改革、發展三者之間的關系：開放促進了改革和發展，深化的改革又進一步促進和擴大了開放；發展是改革開放的目的，良好的經濟社會發展又為進一步的改革開放奠定了基礎和信心。這里先從以開放促改革談起。

1．改革開放的先鋒——深圳等經濟特區成立，為以開放促改革樹立了標桿

改革開放初期，中央決定成立深圳等經濟特區，它們成為我國對外開放的試驗田。1979年4月，中央工作會議在北京召開。其間，廣東省委向中央提出了給廣東更大的自主權、允許廣東參照外國和亞洲“四小龍”的成功經驗搞出口貿易合作區的建議。但有反對者說，廣東如果這樣搞，那就得在邊界上拉起7000公里長的鐵絲網，把廣東與毗鄰的幾個省份隔離開來。不過，這個構想得到了鄧小平等許多中央領導的支持。鄧小平追溯陜甘寧邊區的傳統，提出了“特區”的概念。當談到配套資金時，鄧小平說：“中央沒有錢，可以給些政策，你們自己去搞，殺出一條血路來。”7月15日，中共中央、國務院批準廣東和福建兩個省委的報告，決定對廣東、福建兩省實行“特殊政策、靈活措施”。1980年8月26日，深圳、珠海、汕頭和廈門經濟特區正式成立。9月28日，中央下發會議紀要，其中清楚寫明：“中央授權給廣東省，對中央各部門的指令和要求采取靈活辦法。適合的就執行，不適合的可以不執行或變通辦理。”這些特區的成立和成功運行為全國的改革開放提供了先行先試的經驗，并在沖破傳統體制的束縛時做出了不可磨滅的貢獻，是我國以開放促改革的經典案例。

2．引進外資及港澳臺資，是對外開放的一個非常重要的方面

改革開放初期，我國資金非常短缺，外資的進入彌補了這個缺口。而外資的進入，除了帶來新的技術以外，還帶來了新的經營理念和先進的管理方式。這對剛剛從計劃經濟體制開始轉型到有計劃商品經濟的中國來說，是全新的，也是非常寶貴的借鏡。尤其是有的外資企業與公有企業（包括鄉鎮企業和國有企業）合資嫁接后，切斷了企業與政府（包括鄉鎮政府）間的臍帶，擺脫了許多行政干預，勞動、人事、分配、進出口經營權和投資自主權等方面已經落實到位，內資企業可以直接學習外資企業的治理制度、管理理念，為現代企業制度的建立奠定了基礎，大批企業逐步走上按照現代企業制度要求改革、按照國際慣例運營的軌道。

3．加入WTO倒逼改革

鄧小平1992年南方談話在中國掀起了新一輪改革高潮，但隨著改革的推進，其后的阻力也還是不小，尤其是在20世紀90年代中后期，外商直接投資一直呈下降趨勢。于是，中央把加入WTO提到了重要的議事日程上來。不過在當時，有關我國該不該加入WTO，仍然存在激烈的爭論。不少反對者認為，加入WTO是“引狼入室”，斷言“入世”將使失去保護的我國民族工業蒙受巨大損失。典型的案例是洗滌用品行業。該行業的兩大跨國公司巨頭——聯合利華和美國寶潔，分別于1986年和1988年開始在中國投資，并于1992年增加了投資規模，到1995年底，我國洗滌用品行業中較大規模的合資企業有15家。在這15家合資企業中，只有兩家為中方控股，其余均為外方控股，并且控股比例很高。因此，國內許多觀點認為中國洗滌用品制造業將受到嚴重沖擊，洗滌用品市場將由跨國公司壟斷，甚至認為這將導致中國洗滌用品行業“全軍覆滅”。但是，由于國內競爭者的出現以及更多跨國公司之間的競爭，洗滌用品市場競爭激烈，大型跨國公司并沒有在中國市場上取得明顯的優勢地位。數據顯示：跨國公司的市場份額和排序并沒有明顯上升，在2000年洗衣粉產量排前10位的企業中，聯合利華公司和寶潔公司分別列在第6位和第8位。除了產業競爭外，加入WTO也促進了對外貿易體制的巨大改革。我國2004年4月新修訂的《對外貿易法》明確將外貿經營權獲得改為登記制，并刪除了關于經營資格條件的要求。從2001年至2006年，我國的外經貿法律法規與WTO基本規則實現了接軌，為提高貿易政策的透明度，我國政府制定、修訂、廢止了3000余件法律、行政法規和部門規章。此外，加入WTO還倒逼了傳統銀行業的股份制改革，四大國有商業銀行先后掛牌上市，完善了公司治理結構，就是典型的例子。

4．滬港通等開放舉措倒逼資本市場進行改革

我國的資本市場，尤其是其中的股票市場，是直接融資體系的最重要組成部分，到了21世紀，如何進一步推動改革？雖然理論上也提出了不少的思路，但在實踐上推動往往比較慢，許多不適應國際慣例的制度、規則和行為模式難以改變。這時，通過滬港通來倒逼中國股市加快改革步伐是一個不錯的思路。正如中國證監會祁斌主任所分析的：在滬港通推出前，社會上很多人對于資本市場對外開放心存很大的疑慮，滬港通的平穩開通證明對外開放不是洪水猛獸。在某種意義上，滬港通機制并不是簡單的兩個交易所的聯通，而是中國和世界的聯通，是一個相對比較本土和中國特色的資本市場與一個完全開放和接近國際一流標準的資本市場的聯通，在全球范圍內亦是首創。它的開通為全球范圍內其他可能的類似市場聯通提供了寶貴的經驗，也是本幣不可自由兌換條件下資本市場漸進式開放的成功范例。在積累經驗的基礎上，2016年12月5日，深港通又正式啟動，進一步推進了我國資本市場的接軌和改革。

二 開放也是改革：對中國改革開放經驗的一種新的概括和總結

李克強總理在2015年所做的政府工作報告中提出：“開放也是改革。必須實施新一輪高水平對外開放，加快構建開放型經濟新體制，以開放的主動贏得發展的主動、國際競爭的主動。”這是官方文件中首次提到“開放也是改革”。這樣的提法的含義是深刻的，并且在我國諸多的戰略舉措中得到了體現，比如成立上海自貿區、建設“一帶一路”、建立亞投行等。

1．成立上海自貿區本身就是一種大膽的改革舉措

猶如當年的經濟特區，“以其先行先試的實踐引領中國改革開放的方向一樣，今天的自貿區作為新的歷史條件下中國經濟特區的一種新形式，將繼續以其先行先試的率先實踐和時代賦予的嶄新功能，承擔起中國社會深化改革的時代使命”。目前，世界上大多數國家針對外商投資均實行負面清單的管理模式。而我國的傳統是實行政府審批制，不僅工作效率低，而且容易滋生腐敗，也限制了企業的創新空間和積極性。因此，實行負面清單管理模式具有重要的改革示范意義，對轉變政府職能和發揮企業創新動能有至關重要的促進作用。我國的第一份負面清單來自上海自貿區。2014年，上海自貿區負面清單由設立之初的190項調整減少至139項；2015年，在自貿區擴圍之際，上海、廣東、天津、福建四個自貿區使用同一份負面清單，該清單又減至122項。商務部的數據顯示，近年來外商投資負面清單管理模式的實施，大幅提高了自貿試驗區的投資便利化。2016年1～6月，4個自貿試驗區99%以上的外商投資企業通過備案方式設立，與此前的“逐案審批”相比較，辦理時限由20個工作日縮減至3個工作日內，極大地提高了效率。

2．“一帶一路”建設形成內外聯動的開放新格局，打造帶動腹地發展的戰略支點

我國于2015年3月發布的《推動共建絲綢之路經濟帶和21世紀海上絲綢之路的愿景與行動》指出：“共建‘一帶一路’旨在促進經濟要素有序自由流動、資源高效配置和市場深度融合，推動沿線各國實現經濟政策協調，開展更大范圍、更高水平、更深層次的區域合作，共同打造開放、包容、均衡、普惠的區域經濟合作架構。”這意味著，我國今后的開放將從原來的一個重點——“引進來”，轉向兩個重點——“引進來”和“走出去”并重，并更好地結合起來，形成全方位開放的新格局。2016年聯合國《世界投資報告》數據顯示：2015年中國吸引外商直接投資增長6%，增至1360億美元；對外投資增長4%，增至1280億美元，依然是繼美國、日本之后世界第三大對外投資國；2016年對外投資增長勢頭更加迅猛，1～7月中國企業對外投資增長60%以上，達到1028億美元，已接近2015年全年的水平；中國對外投資于2016年超過吸引外資，成為資本凈輸出國。

3．開放國有商業銀行的股權和建立若干國際性金融機構

首先是引進國外有實力金融機構作為戰略投資者，如中國建設銀行先后與美國銀行、淡馬錫旗下的全資子公司亞洲金融控股私人有限公司簽署了戰略投資協議，中國銀行先后與蘇格蘭皇家銀行、淡馬錫公司、瑞銀集團、亞洲開發銀行簽署了戰略投資協議，中國工商銀行與高盛投資團簽署了戰略投資協議，從而為改制上市創造了條件。其次是中國建設銀行于2005年10月27日成功地在香港聯交所掛牌，成為中國四大國有商業銀行中首家上市的銀行；2006年6月1日，中國銀行在香港聯合交易所正式掛牌上市，7月5日又在上海證券交易所成功掛牌上市，是我國首家在A股市場掛牌上市的大型國有商業銀行；2006年10月27日，我國最大的商業銀行——中國工商銀行在上海和香港兩地成功實現“A+H”股同步上市；2010年7月15日和16日，中國農業銀行A股和H股先后在上海證交所和香港聯交所成功上市。這樣，股權的對外開放和在境外上市促進了公司治理結構的改革和完善，提升了經濟績效，國有商業銀行徹底擺脫了之前的經營困境。此外，最近幾年陸續建立并開始運營的若干國際性金融機構，如亞洲基礎設施投資銀行、金磚國家新開發銀行、絲路基金有限公司等，都為我國進一步融入全球金融體系創造了有利條件，因此開放本身也就是一種改革。

三 探尋有效落實改革舉措和進一步有序開放的新思路

習近平主席2015年9月15日在主持召開中央全面深化改革領導小組第十六次會議時強調：以開放促改革、促發展，是我國改革發展的成功實踐。要堅定不移實施對外開放的基本國策、實行更加積極主動的開放戰略，堅定不移提高開放型經濟水平，堅定不移引進外資和技術，堅定不移完善對外開放體制機制，以擴大開放促進深化改革，以深化改革促進擴大開放，為經濟發展注入新動力、增添新活力、拓展新空間。根據這樣的精神和本文前面的分析，筆者以為至少可以從以下四個方面來探尋有效落實改革舉措和進一步有序開放的新思路。

1．以經濟全球化引領國內市場一體化，徹底打破區域市場分割

如前所述，經濟全球化是大勢所趨，貿易自由化是我們要高舉的旗幟。這一點應用到國內市場上更應該是理直氣壯，有利無弊的。但是在現實中，由于原有體制的束縛和行政區劃的限制，以及由此產生的不同利益主體的阻礙，我國國內市場的一體化進程仍然存在諸多的問題，有待進一步的改革和推進。目前比較嚴重的鋼鐵產能過剩問題，顯然就與各省的市場分割和行政保護有關：市場需求旺盛時紛紛上馬，市場過剩時紛紛保護，期望先去掉其他地區的產能，自己就能夠得到生存。在區域一體化方面，也存在不同省份的行政區域分割問題，如京津冀地區就比較典型。其他如城鄉分割，戶籍壁壘，偽、劣、假產品保護和環境污染地方保護，等等，問題仍然相當嚴重！因此，非常有必要如習近平主席2013年7月23日在武漢市召開部分省市負責人座談會時所指出的：“進一步形成全國統一的市場體系，形成公平競爭的發展環境。要把更好發揮市場在資源配置中的基礎性作為下一步深化改革的重要取向，加快形成統一開放、競爭有序的市場體系，著力清除市場壁壘，提高資源配置效率。”

2．以“負面清單”管理為突破口，簡政放權，轉變政府審批職能為監管職能

為應對跨太平洋伙伴關系協定（TPP）等更高貿易規則的挑戰而設立上海自貿區，其試點的一個突出亮點是實行“負面清單”管理，政府明確列出企業禁入的名單，其他的都可以進入經營，即所謂的“非禁即入”。這樣就打破了原來事事都要政府部門審批的格局，原有格局不僅嚴重束縛了企業手腳，抑制了企業創新，而且形成了滋生腐敗的土壤。這種格局的打破可以為企業的自主創新釋放出巨大的空間，也為政府職能的轉變提供了契機，政府有關部門放棄大部分的審批權以后，可以減少機構，輕裝上陣，集中精力到對過程的監管之中。由此在提升企業的效率和減少國家財政的供養規模以后，公務員的實際待遇也可以相應提高，他們靠正式制度的安排就能過上比較體面的生活，而不必依靠灰色收入甚至腐敗收入，真正形成“親”“清”新型政商關系和公務員的工作激勵機制，也為推進國家治理體系和治理能力現代化創設有利條件。

3．外資的國民待遇可以惠及民營企業，并通過混合所有制改革，形成國有、民營優勢互補的國民經濟發展新格局

對外開放，吸引外資尤其是高端外資，給予其國民待遇，為我國改革和發展服務，是我們的成功經驗，也是需要繼續堅持的國策。與此相比，在國內的民營企業，雖然也在不斷發展壯大，并為經濟發展和就業做出了重要貢獻，但由于傳統理論的束縛，人們對民營經濟發展往往有戒備心理，認為它是私有成分，在實踐中對其存在制度性歧視，民營企業在銀行貸款等獲取資源方面與國有企業相比受到明顯的不平等待遇。針對這種不合理現象，中共十八屆三中全會就明確指出，“公有制經濟和非公有制經濟都是社會主義市場經濟的重要組成部分，都是我國經濟社會發展的重要基礎”, “積極發展混合所有制經濟”。但在現實當中，“看得見進不去”的“玻璃門”現象仍然普遍存在，它好看不好進。工業和信息化部部長苗圩2017年3月在一次高峰論壇上就指稱：“在某些領域，民間投資遇到的障礙比外資還要大。”而在吸收民營企業參股到國有企業的混合所有制改革中，存在國有企業怕被說“賤賣”國有資產，民營企業則怕自己資產被國有企業控制利用，因此難度很大。這方面，我們應該加強頂層設計，并鼓勵各級政府和部門拿出當年吸引外資的勁頭，積極試點探索，使中央有關發展混合所有制的精神得到更好的落實。最近，有關部門正在加快批復實施試點方案，在電力、石油、天然氣、鐵路、民航、電信、軍工等領域選擇了7家企業或項目，開展第一批混合所有制改革試點。這是一個很好的開頭，有望形成可復制可推廣的成功經驗。

4．金融是經濟發展的血液，金融的改革也可以通過金融開放來加以推動

這也是為過往的許多案例和經驗所證明了的。利率和匯率的市場化、人民幣的國際化、資本項目的可自由兌換，以及高效的監管是我國金融改革和開放的重大任務。目前，利率市場化經過若干年的努力和漸進式的改革，已經接近于完成，這里面也有以開放促改革的因素在起作用——時間不等人，趕緊整理好內務！至于匯率改革，我們正在朝著更多地由市場決定的方向穩步推進。當然這個過程會有波折，一旦碰到匯率大幅波動，那么必要的干預是應該的。人民幣匯率保持基本穩定是我們的一貫政策，但這個穩定又是建立在尊重市場基本面的基礎之上的，對這一點的確定無疑有利于我們朝著既定目標穩步前進。而這個目標的逐步實現也有利于人民幣國際化進程的推進，因為人民幣作為一種特殊的貨幣商品，其價格在保持基本穩定的同時更多地由市場供求關系來決定，將得到全球市場參與者的廣泛認可，并被廣泛地使用，成為有影響力的國際性貨幣，最終打破美元一股獨大的壟斷地位。人民幣的逐步國際化必然伴隨著資本項目的可自由兌換過程，包括境內境外的個人投資更加便利化和資本市場更加開放，兩者是相輔相成、互相促進的。而這些改革和開放必然伴隨著我國經濟體量的不斷增大和金融系統的越來越復雜，如何在開放的速度和防范金融風險方面把握一種平衡，是需要認真思考的重大理論和現實問題。最明顯迫切的任務之一是，要求我們建立起更加合理高效的監管體制，不然會帶來巨大的金融經濟風險，2015年發生的股市動蕩就是一個典型的案例，表明我們的金融系統還很脆弱，尤其是對資本市場的監管能力還很弱，而這又與監管體制的不合理和存在漏洞有很大的關系。因此，在金融開放和改革上，戰略上講我們應該大膽去嘗試，戰術上則要穩扎穩打，有序放開。只有這樣，才能真正達到以開放促改革的目的。從這個意義上說，我們通過以開放來促改革也非常有意義：在不斷有序的開放中學習，即所謂的“干中學”，通過學習全面提升我們的金融能力，從而增強自信心，以推動進一步的開放，形成一個開放與改革良性互動的新格局。

（文字編輯：劉暢）