一 社會政策與社會質量

努力提升社會質量、享受高質量的社會發展成果是人類追求的永恒目標，也是我們共同的夢想。為此，世界各國十分注重經濟建設，大力發展社會事業，出臺社會政策，解決民眾的勞動、就業、養老、醫療、教育、住房等民生問題，社會政策成為助推社會質量建設的紐帶，社會質量理念催生社會政策的創造性轉化。

（一）社會政策的基本內涵

理解概念是理解一門學科的基礎，從概念內涵與形式的變遷可以管窺這門學科的發展脈絡。從政策過程理論看，社會政策的研究雖然有著較長的歷史，但是，學術界對這個概念的內涵仍然沒有達成共識，“甚至相當一部分人放棄從定義角度詮釋這個概念，轉而直接研究社會政策的基本主題”，盡管如此，仍有幾個定義為大家熟知并認同，提出這些定義的學者分別是瓦格納、馬歇爾、蒂特姆斯以及邁克爾·希爾。

“社會政策”一詞最早可以追溯至1873年德國歷史學派人物為解決勞資沖突所組織的“社會政策學會”，迄今已有140多年的歷史。1891年，瓦格納（Adolph Wagner）在一篇論文中把社會政策定義為“運用立法和行政的手段，以爭取公平為目的，清除分配過程中的各種弊害的國家政策”。這里，瓦格納把社會政策功能發揮的責任主體歸結到國家或政府身上，認為他們是社會政策制定以及社會政策執行的關鍵變量。該定義強調了社會政策的公平向度，把促進社會公平、清除結果不公平作為社會政策的價值尺度。顯然，他提出的這個公平目標在一定程度上成為社會質量的集中體現。20世紀后半葉，伴隨著經濟學、政治學以及社會學等多學科視角的研究介入，社會政策日益成為一門獨立性強和應用性廣的社會科學學科，有效地指導各個國家的民生建設，促進各項社會事業更加公平、可持續地發展。

英國社會學家馬歇爾（T. H. Marshall）在1965年出版的《社會政策》一書中指出，社會政策“不是一個有確定含義的專門術語”，它是指代那些“與政府有關的政策，這些政策涉及向公民提供服務或收入的行動，通過這些行動對公民的福利有直接的結果。因此，其核心由社會保險、公共救助、健康和福利服務、住房政策等組成”。可見，在馬歇爾看來，社會政策是那些與改善公民福利狀況有關的政府政策，社會政策制定與實施的目的就是努力“運用政治力量取代、補充或改變經濟系統的運行”，以達到經濟系統自身無法實現的結果。馬歇爾的這一定義埋下了社會質量的種子，無疑拓寬了社會政策研究的領域，規定了社會政策的研究目標。

馬歇爾對“社會政策”的理解遭到了蒂特姆斯（Richard M. Titmuss）的反對。在蒂特姆斯看來，社會政策應當以一定的價值觀為基礎，它“全是關于是什么和應該是什么的”。社會政策關注的是“一系列社會需求，以及在稀缺條件下人類組織滿足這些需求的功能”，人類的“這種功能”往往被稱為社會服務或社會福利，它們不受“所謂的自由市場、價格機制、利益標準”的影響，是一種包括“社會福利、財政福利和職業福利”在內的更為廣泛的社會供給。在他看來，狹義層面的福利只是“社會政策的冰山露出水面的部分”，而財政和職業福利則是“社會政策冰山的水下部分”，成為推動社會質量的支點與晴雨表，它們在社會政策建設中占據主體地位。

邁克爾·希爾從社會政策與經濟政策相互關系角度出發，把社會政策當成“影響社會福利的政策行為”。社會政策應當包含“大福利”即廣義福利，且與其他公共政策之間相互影響，相互作用。他認為，社會政策的基本特征在于“政府在把資源投向社會政策中的作用與政府在管理經濟中的作用是緊密聯系的，甚至前者要依賴后者；社會政策取決于經濟運作或應該運作的方式。因此，具體的社會政策需要從它們與經濟政策的關系上來理解”。

希爾發現，受經濟自由主義思潮的影響，部分學者在理解社會政策與經濟政策的關系上走向了極端。一些學者把經濟政策當成社會政策存在的必要前提，認為社會政策是從經濟政策當中派生出來的，它無法脫離經濟政策而存在。例如，古典經濟學家認為，“如果競爭不受控制，經濟會對公共福利做出很大貢獻。許多政府行為是出于急于干預、削弱市場經濟的力量，要把決策的核心從市場轉向政治。”在此種觀點下，社會政策完全作為經濟政策的附屬品而存在。

從瓦格納、馬歇爾、蒂特姆斯、希爾等人對社會政策的理解來看，社會政策是一種旨在改善民眾福利水平的政府行為或社會行為，是公共政策的重要組成部分。這些政策通過向人們提供服務或收入等形式滿足大眾的基本需求，社會政策本身包含著某種價值取向和價值判斷。因此，社會政策應當包含“大福利”，它不僅表現為福利受眾范圍的擴大，也體現為隨著時代的發展、社會需求的變化而不斷更新和拓展那些“過去在人們眼中是異化的、小眾的、不被人們所接受的”特殊福利需求。社會政策由此呈現以下三個特性。

第一，社會政策主體的多樣性。“誰來提供政策”是社會政策所遇到的第一個問題。因為社會政策的實質是社會福利供給，它要通過社會福利的供給實現自身的政策目標，這就需要我們不斷拓展社會福利的供給主體，不能局限于國家或政府這個單一的主體，企業、社區、組織、家庭乃至個人等同樣是社會福利的有力提供者，這些主體發揮著十分重要的作用。因此，社會政策所涉及的主體十分廣泛，包括政府以及各類組織及個人在內，社會政策由此就成為一種更加廣泛意義上的社會福利供給。

第二，社會政策內容的指向性。社會政策是一系列與改善民眾福利水平有關的政策安排。無論是馬歇爾、蒂特姆斯還是希爾對于社會政策的理解都與社會福利密切相關，以社會福利的增進為落腳點，把社會政策作為在非市場領域解決民眾實際需求的一系列制度安排，以增進社會福利水平這一政策目標。此時，社會政策就蘊含了社會質量取向。

第三，社會政策與經濟政策的相互依賴性。社會政策與經濟政策相互依賴，互為影響。社會政策尤其是社會福利政策的出臺與實施有賴于一定的物質經濟基礎，社會福利項目的設置、社會福利水平的設定往往也要受到特定經濟政策的影響。但是，社會政策也填補了經濟發展過程中所未涉及的空白領域，解決了過分專注于經濟發展所引致的社會問題，為經濟發展創造更加優越的社會發展環境。

中國社會政策的研究起步較晚。改革開放以后的一段時間內，國內學者對社會政策的研究被經濟政策研究所遮蔽。1986年，孫廷華在《從社會學的角度看上海市人口的合理分布——兼論社會政策的內涵和指導原則》一文中較早地對社會政策內涵進行了界定。他認為，社會政策有廣義和狹義之分，廣義的社會政策是指“統治階級在社會各領域中制定的用以維持其階級統治的所有政策的總和，當然也包括經濟政策”，而狹義的社會政策是“與經濟政策密切聯系，在社會生活領域里發生影響的政策”。他的定義與蘇聯學者沃爾科夫的看法相差無幾。20世紀90年代，隨著社會主義市場經濟體制的逐步建立，社會政策從原來的“被經濟政策所遮蔽”發展為“經濟發展的補充”，而成為“國家為實現某個歷史時期的路線、任務，達到一定目的而在社會生活和社會活動方面實施的有關行動準則”，社會政策日益變成“一種制度化的安排，是一種針對社會問題的集體行動”，它以“解決社會問題、化解社會矛盾”，“維護社會穩定、實現社會的良性運行”為導向，為經濟建設提供良好的社會環境。實際上，社會政策應該有自己的“領地”，它應該“以公正為理念依據，以解決社會問題、保證社會成員的基本權利、改善社會環境、增進社會的整體福利為主要目的，以國家的立法和行政干預為主要途徑（但不是惟一途徑）而制定和實施的一系列行為準則、法令和條例的總稱”。

十六大以來，隨著“構建社會主義和諧社會”戰略任務的提出，社會政策的公共行動建立在社會合理性基礎之上就顯得“十分必要”，社會政策應該發揮其“財富再分配和社會福利供給的功能”，以“底線公平”“適度普惠”為原則，使人民共享改革開放的紅利。這預示著，中國的社會政策開始逐步轉向“民本主義與人本主義”，注重人的主觀幸福感，“包容個人生活方式和觀念的多元化”，它主要“以弱勢群體為對象，以再分配為基本手段”，是政府“為了滿足基本民生需要，調節社會財富分配、維護社會公平和社會穩定而在各項社會事務方面行動的總和”。作為一種同經濟手段或經濟政策相呼應的國家政策，其目的是“協調不同階層或不同利益團體之間的關系，以減少社會沖突，增強社會團結”。這表明，社會政策是以政府為主導、整合各種社會力量以解決社會問題、增進社會福祉、促進社會發展而采取的準則、條例和法令。

（二）社會政策的價值指向

學者們對社會政策概念的界定不僅體現了他們的學科背景，而且蘊含著研究者的價值尺度，體現了特定的價值觀念及價值取向。

首先，政策議題的提出包含著某種價值判定。社會政策議題之所以成為人們關注的對象，除了包含問題本身的“存在感”之外，還在于它的存在影響到了人們的工作或生活。在此過程中，政策問題的存在與否、政策的影響力如何，常常包含著價值判斷的因子。

其次，從政策方案的抉擇來看，社會政策的出臺是各方力量博弈的結果。某項社會政策的出臺必然牽涉眾多的利益集團，各方力量基于自身利益的考量、從自身利益最大化角度出發提出政策問題的解決方案以供決策者決斷。

再次，從政策的實施過程來看，社會政策的實施過程無不體現著價值判斷的影子。受制于政策本身的不完整性，政策執行者總是容易做出有利于本地或本部門的政策解釋，總會朝著有利于自身發展的政策方面開展行動。在這種解釋與執行意圖下的政策執行或多或少偏離了政策本身的意蘊，使政策結果朝著有利于利益相關的執行者方面傾斜。顯然，社會政策本身必然包含著價值指向。

既然社會政策包含價值指向，那么緊接著的問題便是：社會政策的價值指向究竟是什么？我們曾經將社會政策理解為“一種旨在改善民眾福利水平的政府行為或社會行為”，說到底，社會政策在于通過一系列政府行為或社會行為提高民眾的福利水平。可是，“福利”一詞本身又是抽象的、具有階段性的，伴隨著物質生活的極大豐富，在解決了人們溫飽問題的基礎上，“福利”這個概念就逐漸體現為改善民眾的生活水平，提升民眾的生活質量，它表現為人們在實現了物質文化生活所需之后，更多地關注生活的舒適度和滿意度等精神層次的滿足與評價，即生活得好不好的問題。

在追求生活質量的過程中，我們不僅需要通過發展經濟、繁榮文化等手段促進生活水平的提高，滿足人民群眾日益增長的物質文化需求，而且需要促進更加公正合理的社會分配與再分配，確保經濟發展與社會發展齊頭并進。因此，提升社會質量、促進社會發展便成為增進民眾福利的題中之意。這意味著，社會政策蘊含著某種價值尺度，它是以生活質量為抓手，努力提升社會質量，促進社會和諧發展，最終實現廣大民眾社會福祉最大化。

（三）社會質量的政策根據

“社會質量”一詞起源于1997年歐洲學者為了應對經濟快速發展所帶來的“不斷增加的乞丐、流浪漢和無家可歸者”這一社會問題，以期“通過提升社會公正和社會參與”建成一個“在經濟上獲得成功”的同時“具有高度社會質量的社會”，并通過《阿姆斯特丹宣言》表現出來。它是對歐洲經濟、社會發展嚴重不平衡現象的回應與思考，表達了歐洲社會努力通過社會政策的供給實現經濟與社會協調發展的愿景。緊接著，一些歐洲學者成立了歐洲社會質量研究基金會（EFSQ），該基金會致力于研究如何推動社會質量概念體系的建設和推廣，促進歐洲社會政策的完善。2006年以來，伴隨著日本千葉會議、中國臺灣會議以及南京會議等一系列亞洲社會質量國際會議的召開，社會質量理念開始為亞洲社會所熟知，并進一步指引著亞洲社會政策建設的前進方向。

第一，社會質量的提出是對社會政策基礎的超越。社會政策通常以人民的福祉為基礎，但這種福祉更多地集中于個人層面，它無法形成社會整體概念。而社會質量超越了個人福祉的狹小視閾，將對于福祉的追求范圍擴展至全體社會成員。我們知道，社會質量的提出和倡導是在國家經濟方面已經獲得一定發展，傳統社會發展觀片面追求經濟增長所引致的經濟與社會發展不平衡的歷史背景下，為了應對社會發展滯后所帶來的失業率居高不下、貧富差距擴大等社會問題，從社會發展角度重新審視發展的內涵，摒棄“唯經濟增長論”的發展觀，強調經濟政策與社會政策協調發展。因此，社會質量一出場便使社會政策跳出了個人福祉的狹小范疇，從社會整體的高度上探討人類福祉的問題。

第二，社會質量的提出是對社會政策目標的超越。受制于經濟發展的基礎性地位，以往的社會政策更多地服務于經濟政策，甚或是將社會政策定位為經濟政策的一部分或補充，社會政策作為經濟政策派生品的角色而存在。但是，社會質量的提出使社會政策擺脫了其作為經濟政策的附屬品的地位和角色，讓人們開始重新審視社會政策作為一種獨立的政策設置，具有與經濟政策同等的重要性和使命感。社會政策的建設和完善不再是經濟發展的補充，不再成為可有可無的制度框架，它的存在關系到社會環境的好壞、社會制度的合理與否、群眾生活幸福感的增減、社會和諧是否，因而與經濟政策相互影響、相互依存，任何一方偏廢都可能引致社會矛盾與社會問題。所以，社會質量的提出使人們日益發現社會政策的重要性。

第三，社會質量的提出豐富了社會政策內涵，使得人們對社會政策內容提出了更高要求。囿于以往的社會政策在社會發展中處于從屬地位，社會政策更多地討論如何促進勞動與財產收入間的均衡分配，解決經濟發展過程中出現的各種社會問題。而社會質量的提出拓展了社會政策內容，它不僅需要充當經濟發展中輔助者的角色，而且更加強調社會政策在維護社會公平，注重可持續發展方面的作用。社會質量致力于通過提升社會公正和參與構建起一個高質量社會的宗旨正是對上述需求的積極回應，而這些目標的實現需要良好的社會政策作為支撐，缺乏公正和科學的社會政策，社會質量的目標也無法實現。反過來，社會質量的提出拓展了社會政策的內涵，指引著社會政策的努力方向。