（一）中國發展與東盟互聯互通的背景

1．中國周邊外交戰略升級

中國向來重視與包括東盟國家在內的周邊國家合作，將周邊外交視為中國外交的重要基石。冷戰結束后，隨著國際國內形勢的變化，中國更加重視睦鄰外交。近年來，在和平崛起時代背景下，中國為了把握戰略機遇期為國內發展創造良好的國際環境，將周邊外交置于外交格局中的重要地位。2012年中共十八大指出“我們將堅持與鄰為善、以鄰為伴，鞏固睦鄰友好，深化互利合作，努力使自身發展更好惠及周邊國家”。習近平等新一代的領導集體更加重視“周邊外交”，把周邊外交提高到了一個新的高度，打造中國周邊外交的“升級版”，重視周邊外交工作的頂層設計。2013年10月底，中國召開了周邊外交工作座談會，這是新中國成立64年來第一次召開周邊工作會議，也是新一屆黨中央召開的第一個重大外事工作會議。習近平總書記在會上講話強調，中國周邊外交的基本方針，就是堅持與鄰為善、以鄰為伴，堅持睦鄰、安鄰、富鄰，突出體現“親、誠、惠、容”的理念。這次工作會議從戰略高度對新形勢下中國的周邊外交進行了全局規劃。

良好的周邊環境是中國實現兩個百年目標的必然要求，中國周邊外交戰略的調整進一步提升了周邊國家在中國對外關系中的地位。未來周邊依然會是中國的重要戰略依托。2013年以來，中國領導人在多個重要的雙邊或多邊場合提出了建設絲綢之路經濟帶、21世紀海上絲綢之路、亞洲基礎設施投資銀行、孟中印緬經濟走廊等一系列區域戰略合作設想。這不僅凸顯了中國與周邊國家開展互利合作的誠意，同時也表明，中國的周邊外交在新的歷史時期要繼續深化與周邊國家的互利共贏格局。

加強與周邊國家的合作，構建更多合作平臺，讓周邊國家感受中國的誠意是中國周邊外交的題中之義。發展與周邊國家的互聯互通是鞏固和擴大雙邊共同利益的一條重要途徑。中國與東盟國家是陸海相連的友好鄰邦，而且一向堅持把東盟作為周邊外交的優先方向。2013年10月，習近平主席訪問印度尼西亞時提出，要與東盟攜手共建命運共同體。在與東盟攜手走過“黃金十年”后，李克強總理在2013年10月召開的第16次中國-東盟領導人會議中描繪了中國與東盟未來“鉆石十年”發展路線圖的“2+7合作框架”，其中也包括加快互聯互通基礎設施建設。從中國未來的對外發展戰略規劃中不難看出，東盟是中國周邊外交的重中之重。

2．中國-東盟關系密而不親

2016年是中國和東盟建立對話關系25周年。從1991年中國與東盟建立正式關系以來，雙方的政治關系很快從部分對話伙伴國上升到全面對話伙伴國、睦鄰互信伙伴關系，進而在2003年發展到面向和平與繁榮的戰略伙伴關系。與此同時，中國與東盟簽署了《全面經濟合作框架協議》《南海各方行為宣言》，并率先加入《東南亞友好合作條約》，與東盟就簽署《東南亞無核區條約》基本達成一致。經濟上，中國-東盟自由貿易區已于2010年1月1日正式建成。同年，中國與東盟貿易額達到了2927.8億美元，中國成為東盟的第一大貿易伙伴。2015年，雙邊貿易額達到4720億美元，中國繼續保持東盟第一大貿易伙伴地位。與此同時，中國與東盟間的相互投資也迅速增長。截至2015年年底，中國和東盟國家的雙向投資額達到1500億美元。

盡管雙邊貿易額和投資額不斷增長，雙邊共同利益越來越多，但是東盟與中國的關系總體上卻是密而不親。中國與東盟政治、經濟關系的密切并未改變東盟對中國存有戒心和實行大國平衡政策的立場。東盟國家在經濟上愿意與中國加強合作，搭乘中國經濟快速發展的便車，安全上卻主要依賴美國，并希望通過美國、日本和印度在本地區的存在來平衡中國在東南亞地區不斷上升的影響力。政治關系和經濟關系發展的不平衡客觀上要求中國通過雙邊、區域或次區域合作以及功能性合作來增強東盟與中國的相互依賴，夯實雙邊關系的基礎。推動涵蓋交通、信息通信、能源管網的互聯互通建設不僅從物理上將中國與東盟更緊密地聯系在一起，還可以通過提供更便捷的人員和物資流通渠道促進中國與東盟國家的經貿合作與人員往來。

3．域外大國與中國在東盟競爭激烈

隨著東盟整體實力的增長和在地區事務中影響力的不斷上升，美國、日本、印度等域外大國也日益重視與東盟的關系。雖然“大國平衡政策”是東盟對外關系中的一貫立場，但近年來美國、日本和印度等大國與東南亞關系的改善和加強對中國與東盟關系的發展構成了嚴重挑戰。

美國與東盟關系的基礎原本就比較深厚，尤其是菲律賓、新加坡、泰國等老東盟國家。從小布什政府后期開始，美國對東盟的關注程度有所提高。2006年7月，美國與東盟簽署了《實施加強東盟-美國伙伴關系行動計劃框架文件》，8月雙方又簽署了《貿易與投資框架協議》，同時推動雙邊的政治和經貿關系。奧巴馬上臺后，美國高調宣布重返東南亞，實施亞太再平衡戰略，與東盟的關系發展迅速。2009年7月美國加入了《東南亞友好合作條約》，與湄公河下游國家舉辦了首次“美國-湄公河下游部長會議”，啟動了“湄公河下游計劃”，同年11月美國與東盟舉行了首次首腦會晤。同時，美國還加強了在東南亞地區的軍事存在。美國在鞏固與菲律賓、新加坡、泰國等傳統盟友關系的同時，大力發展與越南、柬埔寨等東盟新成員國的關系，尤其是調整了對緬政策，加強了與緬甸政府的接觸。吳登盛政府2011年上臺執政后，美緬兩國領導人實現了歷史性的互訪，雙邊關系逐步正常化。隨著政治關系的緩和，美國放松了對緬甸的經濟制裁。民盟領袖昂山素季一向被視為緬甸民主的標桿，民盟政府執政期內的緬美關系有望得到進一步發展。

同為本地區有影響力的大國，日本和印度一直與中國爭奪對東南亞地區的影響。日本在二戰后與東南亞國家一直保持著良好的合作關系，在大湄公河次區域的巨大投入有效地推動了次區域合作的發展。2003年12月，日本正式加入《東南亞友好合作條約》，與東盟簽署了《面向新世紀的日本與東盟伙伴關系》的《東京宣言》，日本承諾此后3年在湄公河開發上出資15億美元。2005年9月底，日本與湄公河流域四國在老撾首都萬象舉行第一屆經濟部長會議，達成了一攬子合作協議，日本承諾向湄公河流域四國提供各種新的援助項目，包括建設溝通整個地區的生產與銷售網絡及各種基礎設施。2014年3月，日本外務大臣岸田文雄訪問緬甸期間，表示日本將無償資助緬甸78億日元（約合4.72億元人民幣），用于幫助緬甸建設鐵路等公共設備。印度從20世紀90年代初就實施了“東向政策”，在拓展戰略空間的同時，試圖遏制中國在東南亞的影響。2003年10月，印度加入《東南亞友好合作條約》。2004年11月，在老撾首都萬象舉行的第三次印度-東盟峰會上，印度總理辛格與東盟領導人共同簽署了《和平、進步與共同繁榮伙伴關系協定》。2009年8月，印度與東盟在曼谷簽署了《貨物自由貿易協定》，該協定已于2010年1月1日生效。2012年12月，印度和東盟在建立對話關系20周年之際，將雙邊關系升級為戰略伙伴關系。

中國和東盟國家有著漫長的陸地邊界，在東盟的主要政治、經濟伙伴中，中國的地緣優勢最為突出，然而這一優勢尚未得到充分利用。面對域外大國的激烈競爭，中國必須找到新的合作切入點，才能在與東盟的合作中勝出。發展與東盟的互聯互通，中國占據地緣優勢和先發優勢。因此，提升互聯互通水平，進而帶動經濟合作與人文交流成為密切中國與東盟雙邊關系的有效途徑和必然選擇。自從2009年東盟提出加快內部的互聯互通以來，中國順勢把加強與東盟的互聯互通、支持東盟內部的互聯互通作為提高中國與東盟的相互依賴程度和經濟一體化水平、夯實中國與東盟關系基礎的重要途徑，互聯互通很快成為中國與東盟合作的優先領域和重點方向，也是每次中國與東盟領導人會面時必談的話題之一。

4．發展互聯互通成為中國-東盟的共同需求

隨著中國和東盟國家社會經濟的發展，尤其是中國-東盟自貿區建成后人流量和物流量的上升，現有的基礎設施已經不能滿足雙方內部經濟社會發展及雙邊經貿活動和人員往來的需求。發展雙邊的基礎設施互聯互通成為中國和東盟的共同要求，雙方都根據自我發展需要提出了加強互聯互通的規劃。

東盟把內部的互聯互通視為保證東盟共同體在2015年按期建成的重要途徑和共同體鞏固和發展的主要推動力之一。2010年10月，東盟首腦會議通過了《東盟互聯互通總體規劃》，并決定建立東盟互聯互通協調委員會，以協調和監管該規劃落實進程。《東盟互聯互通總體規劃》提出，從長遠來看，實現東盟與外部更廣地區的互聯互通，將有利于鞏固東盟的核心地位。該規劃包括700多項工程和計劃，投資規模約達3800萬美元，東盟希望美國、中國、日本等對話伙伴國通過多元投資積極參與其中，切實推動東盟內部以及東盟與其對話伙伴國間的互聯互通。《東盟互聯互通總體規劃》許多項目的目標完成時間是2015年，且以內部聯通為重點。目前，東盟正在籌備規劃2015年后互聯互通藍圖，擬加強與域外國家和地區的互聯互通。

在統籌國內國外兩個大局的基礎上，2013年，中國領導人提出建設“新絲綢之路經濟帶”和“21世紀海上絲綢之路”（簡稱“一帶一路”）的構想。2015年3月，中國發布了《“一帶一路”愿景與行動》。根據該文件，絲綢之路經濟帶重點暢通中國經中亞、俄羅斯至歐洲（波羅的海）；中國經中亞、西亞至波斯灣、地中海；中國至東南亞、南亞、印度洋。21世紀海上絲綢之路重點方向是從中國沿海港口過南海到印度洋，延伸至歐洲；從中國沿海港口過南海到南太平洋。“一帶一路”的目標之一就是努力實現區域基礎設施更加完善，安全高效的陸海空通道網絡基本形成，使互聯互通達到新水平。無論是絲綢之路經濟帶還是21世紀海上絲綢之路，東盟都扮演著重要角色。

《落實中國-東盟面向和平與繁榮的戰略伙伴關系聯合宣言的行動計劃（2016-2020）》，提出要對接《東盟互聯互通總體規劃》、東盟后2015互聯互通議程和中國“一帶一路”倡議中的共同優先領域，探討完善中國和東盟間的互聯互通途徑。該行動計劃進一步體現了中國與東盟國家將加強互聯互通合作作為密切雙邊關系的共同意愿。