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中國臺灣農業產業組織體系的發展現狀與經驗借鑒

邵科

摘要：中國臺灣地區的農業產業組織體系具有以農會為核心，農業合作社、農業產銷班、農業公司等主體多方參與的特征。臺灣農業產業組織的發展離不開臺灣當局的政策扶持，臺灣當局總體上構建起了以規章制度為基礎，信貸、農業技術、人才培訓等相配套的政策體系。近年來，隨著社會經濟環境的變化，臺灣農業日益面臨生產經營成本上升的壓力，農業勞動力短缺和老齡化問題也愈發突出，在此環境下，臺灣的農業產業組織體系亟待轉型升級，尤其是農會、農業合作社、農業產銷班等各類農業產業組織主體發展需要進一步調整優化。中國大陸地區更應基于市場化的發展思路，大力提升農民合作社發展水平，培育包括農業龍頭企業、農民合作社等在內的新型農業經營主體，構建集約化、專業化、組織化、社會化相結合的產業組織體系。

關鍵詞：中國臺灣 農會 農業合作社 農業產銷班 產業組織體系

二戰以后，在臺灣社會經濟的發展歷程中，農業產業的貢獻舉足輕重：農業扮演了戰后初期經濟復蘇的核心角色，為民生與社會安定穩固奠定了扎實基礎，還為工業起步和騰飛提供了原料、勞動力與資本上的實質支持。而臺灣農業產業之所以能取得成功，很大程度上在于臺灣當局在推動農地制度階段性改革的基礎上，引進和發展了以農會為核心的農業產業組織體系，這一組織體系在落實農業農村政策、幫扶農村經濟發展、推動農村社區改善等方面發揮了至關重要的作用。同時，臺灣農業產業組織體系的形成是臺灣當局主導下的產業制度安排的結果，其孕育于二戰后臺灣地區特殊的政治經濟環境下，具有以綜合性農會為核心的產業組織體系特征。但隨著社會經濟的發展變遷，臺灣農業、農村經濟功能定位與農地制度不斷變革，當前，臺灣農業產業組織體系也面臨調整與革新。在大陸地區當前全面深化農村改革、加快推進農業現代化的背景下，在農民合作社快速發展的情況下，關注文化同根同源、資源環境較為相似的臺灣地區，系統總結它的農民合作組織與農業產業組織體系的發展狀況和面臨問題，無疑能為農民合作社的健康發展和農業產業組織體系的完善提供有益的借鑒。

一 農業產業組織體系與政策現狀

（一）農業產業組織體系發展現狀

當前臺灣地區的農業產業組織體系呈現出以農會為核心，農業合作社、農業產銷班、農業公司等主體多方參與的特征。考慮到農業公司更多存在于農業生物技術領域和農產品深加工領域，與農戶的直接業務往來較少，因此臺灣的農業產業組織主體幾乎可以與農會、農業合作社、農業產銷班等農民合作組織畫等號，這些農民合作組織在農產品共同運銷等方面發揮了至關重要的作用。

1．農會處于核心地位

幾十年來，隨著臺灣農業產業組織環境的巨變，農會不免面臨轉型調整壓力，但農會由于擁有臺灣當局賦予的農業生產、農會金融及農業推廣等業務功能，仍然是農業產業組織體系中的核心力量。同時，由于在同一地區只能設置一個農會，其作為臺灣當局治理農村的重要代理機構，地位極為特殊，因此自1974年“農會法”修正案擬定農會合并原則以來，除1975年迎來合并高潮之外，農會合并的案例屈指可數（見表1），組織規模保持穩定。截至2014年年底，全臺灣地區共有農會301家，會員為191.1萬人（還有40家漁會，會員為42.7萬人，以及17家農田水利會，會員為151.9萬人）。截至2014年年底，農會系統共培育農業產銷班2.1萬個，班員人數為24.9萬人，培育四健會作業組2401個，培育家政班7536個。農會系統共同運銷毛豬161.7萬頭、果菜268.1萬噸、花卉689.8萬支、稻谷27萬噸。農會系統的休閑農場經營收入總額為3.1億元，農業旅游收入為4539萬元。農會系統放款總金額達到9282.0億元；承保乳牛、豬、羊等家畜635萬頭，保費收入為2.32億元。農會系統收入總額為387.3億元，盈余為59.3億元，其中信用部門盈余為53.7億元，供銷部門盈余為5.6億元；農會系統資產總額達到1.95萬億元，呈穩定增長態勢。

2．農業合作社和農業產銷班作用不斷提升

當前，在相對自由的市場經濟環境下成長起來的農業合作社數量不斷增長，到2015年年底，臺灣農業合作社總數達到1093家，擁有社員約14.9萬人，股金總額約為33.8億元。同時，還有226家合作農場，共擁有成員約1.84萬人，股金總額約為3.1億元（見表2）。這些農業合作社在一些農產品共同運銷上已經趕上甚至超過農會，在降低農業營銷成本、提高經營效益等方面的作用日益顯著。

近些年，在農會或農業合作社扶持下成立的農業產銷班的數量也在快速增長。到2015年6月，臺灣地區已有6315個農業產銷班，擁有班員129846人。其中，蔬菜和果樹行業分別有產銷班1947個和2324個，分別有班員43298人和48641人，成為農業產銷班的主要分布行業（見表3）。同時，截至2014年年底，共有2127個農業產銷班取得吉園圃安全蔬果標章，占蔬果產銷班一半左右，生產面積由2007年的0.77萬公頃增長至2.57萬公頃。

3．農業產業組織影響力日益凸顯

在臺灣當局的力推下，經過幾十年的發展，多數農民已經加入了不同類型的農民合作組織。根據臺灣當局的調查統計，截至2013年6月，有88.9%的主力農家（專業化農戶）參加了農業產銷班、農業合作社或者農會等農民合作組織，參加的農民合作組織共計9.46萬家。參加各類農民合作組織的農戶每家全年農牧業收入平均為151.1萬元，比沒有參加農民合作組織的農戶高30.7萬元。

這些農業合作社和農會組織帶動農戶增收的作用主要體現在農產品的共同運銷領域。以臺北市第一、第二果菜批發市場的交易數據為例，經過幾十年的發展，包括農會系統和農聯社、青果社、國聯社等農業合作社在內的農民合作組織的水果共同運銷量從1990年的12.5萬噸增長到2015年的13.5萬噸，蔬菜共同運銷量從1990年的22.5萬噸增長到2015年的33.9萬噸。到2015年年底，在臺北市第一、第二果菜批發市場的蔬菜供應單位中，包括農會系統和農聯社、青果社、國聯社等農業合作社在內的農民合作組織共同運銷量占比達到75.8%，在水果產品的供應單位中，農民合作組織共同運銷量占比也高達70.3%，成了臺灣農產品批發市場上的核心力量。此外，從表4可以看出，在整個臺灣地區的水果、蔬菜和毛豬行業中，農業合作社辦理共同運銷的數量也呈現不斷增長的態勢。

（二）農業產業組織體系政策支持現狀

臺灣農業產業組織的發展離不開臺灣當局的系統扶持，其中，農會系統在行政上主要由“農委會”管理，農業合作社由“內政部”管理，農業企業則由經濟主管部門管理。過去幾十年，在臺灣地區開放競爭格局日趨明顯的產業環境下，臺灣當局總體上構建起了以規章制度為基礎，信貸、農業技術、人才培訓等相配套的政策體系，較好地促進了農會、農業合作社、農業產銷班等農民合作組織的多元健康發展。

1．農會組織的支持體系

（1）不斷修改完善“農會法”。臺灣當局對農會非常重視，視其為扶持農業、控制農村政局的核心組織載體，以“農會法”為中心對農會進行支持。現行的相關規定最早由國民政府于1930年頒布，國民黨退居臺灣后，先是于1952年出臺“改進臺灣省各級農會暫行辦法”，確立現行基本運行體制，后又自1974年起因應環境變革連續16次對有關規定進行修改，最近的兩次修改分別于2012年1月和2014年6月頒布，前一次主要用于解決直轄市所轄農會和全臺灣地區農會的組織調整合并問題，后一次主要解決理監事候選人、總干事候聘人和會員代表候選人的資格問題。現行的“農會法”分為總則、任務、設立及合并、會員、職員、權責劃分、會議、經費、監督和附則共10章51條。農會的主管機關在地區層面為“農委會”；在縣市層面為縣（市）有關部門，同時，其目的事業受各事業主管部門指導、監督。

（2）積極出臺配套性政策規章。為確保“農會法”落到實處，臺灣當局出臺了“農會法施行細則”“農會人事管理辦法”“農會財務處理辦法”“農會考核辦法”“農會選舉罷免辦法”“農會總干事遴選辦法”“農會出資或投資審核辦法”等幾十項配套性政策規定，用系統縝密的制度引導農會在合理軌道內運行。

（3）高度重視對金融和技術推廣業務的支持。其中，圍繞金融業務，臺灣當局于2003年通過“農業金融法”，于2004年正式成立“農業金融局”，農會信用部業務由財政主管部門移交至“農委會農業金融局”（邱涌忠，2000；林寶安，2003；廖樹宏，2008），更加密切了農業主管部門與農會信用部的聯系。此外，臺灣當局農業主管部門陸續出臺了“農會漁會信用部業務管理辦法”“農會漁會信用部內部控制及稽核制度實施辦法”“農會漁會信用部經營業務項目及范圍調整辦法”等系列規章制度，讓農會信用部的資金可以更好地為成員服務。圍繞農業技術推廣業務，臺灣當局出臺了“農會法定公積公益金及各級農會推廣互助訓練經費保管運用辦法”，規定各級農會推廣、互助及訓練經費必須依推廣、互助經費50%和訓練經費50%的比例提取。可以說“農會法”及其系列配套制度，較好地促進了農會發揮保障農民權益、提高農民知識技能、促進農業現代化、增加生產收益、改善農民生活、發展農村經濟的核心作用，使農會成為涵蓋政治、經濟、社會、教育四大功能，集公共組織、企業組織和非營利組織為一體的多功能綜合性組織。

2．農業合作社的支持體系

（1）完善合作社相關規定。臺灣當局并沒有針對農業合作社單獨“立法”，農業合作社主要遵照“合作社法”的有關規定執行。臺灣地區的“合作社法”，最早可追溯至國民政府在大陸統治時期（1935年實業部以部令公布實施“合作社法”及其施行細則）。在國民黨退居臺灣后“合作社法”又歷經5次修改，最近兩次修改時間為2011年6月和2015年6月，前一次主要對社員退社和聯合社成立條款進行了修改，后一次的修改程度更大，修改內容包括增加了相關部門獎勵和輔助合作社組織、指導和監督合作社社務及財務，主管機關對合作社實施稽查、考核及獎勵的條款內容，特別明確了為倡導合作制度、開展合作教育訓練和輔導合作社之發展，臺灣當局有關部門應設置合作事業發展基金。除了增加部分條款內容之外，為更好適應新的發展形勢，該次修改還對20多條條文內容進行了全面修改。臺灣當局自20世紀50年代起3次修改“合作社法施行細則”，并在2003年修改了“設置合作農場辦法”。此外，臺灣當局為了更好推進農業合作社發展，落實“合作社法”制度，自20世紀90年代起先后出臺了“原住民合作社輔導考核及獎勵辦法”“合作社監事會監察規則”“合作社選舉罷免辦法”和“合作社考核評定表”等配套性規章制度。不過令人遺憾的是，雖然早在2003年，“農業合作社法”草案就已送有關部門審理，但至今仍未通過（段兆麟，2008），這也在一定程度上削弱了“合作社法”對于農業合作社的支持力度。

（2）調整合作社行政事務管理部門。臺灣當局一向視合作事業為實行民生主義之有效方法，在地方各級均設有合作行政機構，負責辦理合作行政事務（許文富，2003），包括鄉鎮（市）公所的民政課、縣市政府的社會課、更高一級的合作事業管理處與“內政部社會司”（陳秋仁，1999）。在這些合作行政機構當中，最值得一提的是成立于1948年的“臺灣省合作事業管理處”，其對二戰后臺灣地區的合作事業萌芽與蓬勃發展發揮了不可磨滅的作用，在臺灣社籍管理信息系統建立、開辦各種講習班、合作行政督導考核辦理、積極協調各事業主管機關、為合作社爭取更多行政資源等方面扮演了重要角色（合作發展編輯部，1998）。不過令人遺憾的是，自1999年起“臺灣省合作事業管理處”已被改為臺灣當局“內政部中部辦公室”，原合作事業工作則轉交“內政部社會司”，這對臺灣地區合作社發展造成不小的負面影響。

（3）合作社輔導工作之細化。臺灣當局在輔導農業合作社發展上采取了一系列具體而細致的措施。其輔導各級農業合作社及各聯合社整理社籍、召開各種法定會議、辦理改選工作、加強社務管理；輔導各級農業合作社及各聯合社建立會計制度；輔導各級農業合作社辦理農產品共同運銷、供應各批發市場、擴展產銷管道、調節產銷功能；還輔導農業合作社聯合社辦理專業人員培訓，提高社員之合作意識與經營技術。只是，在經歷主管部門變化之后，現行合作社管理部門的人員編制、經費預算以及實際運營能力已大不如前，“內政部”對合作事業輔導工作的人力與經費投入也不足（洪志誠，1999），這也在一定程度上影響了新時代條件下農業合作社的持續健康發展。

3．農業產銷班的支持體系

（1）通過農業產銷班輔導辦法支持。臺灣當局對農業產銷班輔導體系的建立始于1992年“農業產銷經營組織整合實施要點”的出臺，確立于2004年“農業產銷班設立暨輔導辦法”的發布施行。依“農業發展條例”第26條之有關規定出臺的“農業產銷班設立暨輔導辦法”（以下簡稱“辦法”），明確了農業產銷班之設立條件、申請程序、評鑒方式、輔導、獎勵、補助及其他應遵行事項（“辦法”在2014年得到進一步修改）。現有的“辦法”共有19條條文，其中，明確農業產銷班之類別及產業分類包括農作類、畜牧類、漁業類和其他類；農業產銷班應以年滿18歲，且土地相毗連或經營相同產業之農民為班員組成；同一農民就前項所定類別，同一產業以參加一個農業產銷班為限。“辦法”規定依據產業的差異，每個產業的產銷班班員人數有所差異，但最低班員人數為5人，其中種植業領域每個產業每戶只能有1人參加。

（2）給予組織管理、評鑒獎勵和產銷輔導等系統支持。除了出臺“辦法”，臺灣當局還制定了“農業產銷班及班員貸款要點”和“農業產銷班組織輔導助理員管理規范”等規定來完善農業產銷班輔導思路。其中，在信貸支持上，農業產銷班政策性項目貸款的最高貸款額度為1200萬元（周轉金最高貸款額度為250萬元），利率為年息1.5%，每個農業產銷班班員的最高貸款額度為350萬元（周轉金最高貸款額度為80萬元）。在評鑒獎勵上，臺灣當局加強農業產銷班的訓練與考評工作，自1995年起臺灣當局農業主管部門每年評選出十大績優農業產銷班。在“辦法”中也明確規定，有關主管機關每兩年組織一次產銷班評鑒；主管機關依年度施政重點及農業產銷班評鑒結果，在年度計劃中制定補助項目，對農業產銷班予以低利貸款、補助或獎勵，并以評鑒成績合格者為優先補助對象（陳武雄，2006）。可以說，臺灣當局借力農業產銷班推動共同采購生產資材、產品共同運銷等政策落實，取得了不錯的工作成效，到21世紀初農業產銷班已發展成為農業施政的基本輔導單位。

此外，為面對加速變革的農業產業發展環境，臺灣當局經濟和農業主管部門開始培育和發展農業公司等其他類型農業產業組織，并著力發展資本與技術密集型農業產業。尤其是在農業生物技術領域，從20世紀80年代開始，臺灣當局就將生物技術列為八大重點科技之一，將生物技術列入重要試驗研究計劃。20世紀90年代以后，臺灣農業主管部門先后通過設立農業生物技術專業區、推動農業生物技術重大科技計劃、核定農業生物技術產業化發展方案、制定輔導農業生物技術研發成果產業化辦法、協助產業創新活動補助及輔導辦法等，推動了農業生物技術產業的加速發展，培育出一批優秀的農業公司（包括10多家農業生物技術產業上市公司）。這些農業公司的存在也進一步拓展了農業產業的鏈條縱深，為農業產業增值和農民合作組織的轉型升級指明了一條可行的方向。

二 農業產業組織體系面臨的現實問題

近些年來，隨著社會經濟環境的變化，臺灣農業日益面臨生產經營成本上升的壓力，農業勞動力短缺和老齡化問題也愈發突出。在此環境下，臺灣的農業產業組織體系亟待轉型升級，尤其是農會、農業合作社、農業產銷班等各類農業產業組織主體發展需要進一步調整優化。

（一）農會業務萎縮、治理失衡，發展泛政治化

隨著臺灣地區農民的同質性和鄉村的封閉性被打破，農業產業的重要性不斷下降，農會系統在原有封閉性環境下依托政策優勢建立起來的組織功能與地位優勢正在逐步瓦解。

（1）組織業務萎縮、優勢漸失。一是農會在部分農產品領域的共同運銷業務出現萎縮，一些基層農會甚至被迫停辦此類共同運銷業務（如毛豬共同運銷業務），與之相對應的生產物資采購業務也大幅減少甚至停辦。二是農會經營的一些農產品既在海外失去了原有的市場競爭優勢，又在本地市場上面臨農業合作社等其他組織的強有力競爭。三是農會在鄉鎮社區開辦的超市、農民購物中心以及開展的金融保險等業務，也開始面臨其他廠商的沖擊。此外，一些農會組織在面對外在環境變遷時，業務功能革新相對不足，過于依賴信用部的現金流和利潤貢獻，有些偏離服務農家經濟的業務主軸。

（2）會員異質化、治理失衡。一是會員結構異質化。與原來純農戶占主體的情況相比，當前會員中以農業為主業的農戶家庭數量大幅減少，農業占會員家庭總收入比重不斷降低，實際務農會員的高齡化態勢增加；會員中兼業型會員和贊助會員的數量呈不斷增長態勢。同時，在利用多種渠道成為農會會員的假農民較多的情況下，當前農會會員結構異質化態勢明顯，農會作為農民組織的定義面臨被抹殺之態勢（陳昭郎，1995）。二是治理結構失衡。1974年修訂的“農會法”對股金制的廢除，導致農民農會股份權喪失，向心力淡化；越來越多農民成員不再以農業為主業的情況，加速了農民與農會關系的疏遠，使農會會員及其會員（代表）大會對農會的監督控制作用越發被削弱。同時，1974年出臺的總干事遴選制度也導致農會形成封閉性的領導與決策模式，內部監督機制蕩然無存，農會資源已被獨斷的總干事與被其掌握的理監事派系所掌控（廖坤榮，2005），這影響了組織的健康發展。

（3）組織泛政治化與退出機制失靈。由于完整的組織體系，農會得以在選舉時動員爭取選票，其信用部平時又可提供資金支持有關投資事業，在此情況下各種政治派系都在滲透農會，爭奪農會主導權，并想方設法讓信用部資金作為選舉資金周轉（黃德福、劉華宗，1995）。因此，在臺灣特殊的政治制度環境下，與農民利益關系日漸疏遠、寡頭領導的農會，日益被政治勢力捆綁，從而誘發農會經營管理者的尋租行為和掠奪式管理模式（廖坤榮，2002）。同時，農會成員的數量龐大，歷來都是政黨眼中不可小視的票倉，這也導致市場經濟的優勝劣汰法則難以適用于農會組織，任何可能觸及農會利益的改革都會在臺灣特殊的政治性操盤下遭農會系統否決，最為典型的例子就是2001年36家農漁會信用部財產強制接管案。而且自1974年“農會法”修正案擬定農會合并原則以來，除1975年迎來合并高潮之外，農會合并的案例屈指可數。此外，農會內部派系紛爭不斷，掌握實質話語權的總干事極力反對20世紀末恢復農會股金制與合作制的活動，以致股金制與合作制至今仍未恢復（徐旭初、邵科，2011）。最終，不少農會組織難以從政治中解套，變得非市場化、非專業化，逐步喪失企業化的績效激勵機制，以致退出機制失靈，出現政治化路徑鎖定，在新的時代條件下日益面臨發展困境（黃祖輝、邵科、徐旭初，2010），在市場經濟條件下亟待轉型革新、提高組織效率。

（二）農業合作社運作不規范、成員參與度不足

自20世紀70年代以來，臺灣農業合作社如雨后春筍般出現，發展成效有目共睹，但隨著市場競爭程度的加劇，一些負面問題也隨之而來。

（1）合作社組織經營不規范。很多農業合作社由地方販運商或者家族經營企業轉型而成，這些合作社領導人服務普通農民的意識較弱、私心較重、不時損公肥私；這些合作社領導人也喜歡將組織控制權掌握在自己手中，不按合作社治理原則進行經營決策，這些合作社在發展壯大后卻不按時發放股金利息，盈余也經常不按交易額分配（胡忠一，1998）。這既降低了普通農民成員加入農業合作社的動力，也影響了農業合作社進一步發展壯大的良好態勢。全聯社、酪農牛乳運銷合作社、臺灣青果運銷合作社等都屬于此類負面典型（許文富，2009）。

（2）農民成員對合作社參與度不足。一些農業合作社發展的不理想還來自普通成員的合作意識不足，他們相對看重眼前短期利益，一旦市場價格高于合作社收購價時，這些成員就會拋棄合作社和其他市場主體進行交易。這使這些農業合作社不能穩定貨源，甚至因此失信于他人、喪失市場；也導致合作社的農用物資銷售不理想，影響合作社的經營效益提升和可持續發展（許文富，2009）。同時，農業合作社的運作不規范，對農民成員的組織認同度造成了負面影響，反過來也降低了農民成員對合作社的參與程度，導致惡性循環。

（3）合作社資本與人才匱乏。截至2015年年底，臺灣地區農業合作社的社均人數為136人，但社均股金總額僅為309萬元（低于同期的大陸農民合作社社均股金總額），這顯然無法滿足臺灣地區農業合作社發展壯大的需要。一些合作社因為發展不理想、財務情況不佳，難以吸引優秀人才加盟，在資本與人才缺乏中形成惡性循環（洪志誠，1999），這對合作社事業造成嚴重傷害。

（三）農業產銷班規模過小、非法人化發展受限

農業產銷班的出現一定程度上提高了臺灣農業的生產規模和農民的組織化程度，但是在現有的農產品市場競爭格局下，產銷班的進一步發展壯大面臨瓶頸。

（1）組織發展規模過小、競爭力弱。現有的農業產銷班有一部分是農民自發形成的，以滿足自身需求為目的，另一部分是在政府的輔導推動下成立的。理論上而言，農業產銷班負有集貨、包裝分級以及共同運銷（將成員產品銷售至市場）等職責。但實際上，大量農業產銷班的生產并沒有真正采取共同經營的方式，這些農業產銷班成員仍然維持在個體層面的自產自銷上；或者成員只是在各自生產、分級以及包裝之后，才將產品交給農業產銷班銷售；許多農業產銷班缺少經營管理的專業人才與知識技能，不太了解市場中消費者的需求；大量農業產銷班依賴農會共同運銷網絡才能將成員產品銷售至市場（汪明耀，2010）。同時，由于農民成員在農業產銷班之外有其他可以依賴的銷售渠道，農民成員常會在市價高企時拋棄農業產銷班，轉將農產品銷售給其他商販；而在市價不如共同運銷價格時，又會將貨品拿回農業產銷班運銷（張敏銹，2010），這也影響了農業產銷班共同運銷機制的穩定。

（2）組織發展過于依賴當局的扶持。臺灣當局為了幫助小農戶順利銷售農產品，過去在農業產銷班發展輔導，尤其是在農用物資與設施設備上投入較大，但能夠拿到這些補助的農業產銷班畢竟只是少數。同時，近些年隨著臺灣地區加入世界貿易組織和市場環境變遷，臺灣當局對農業產銷班的農用物資、設施設備的補助已大幅減少，這非常影響農業產銷班的正常運作（徐源清，2007）。當前雖有低利貸款的協助，但現有的輔導與補助政策仍面臨著無法滿足農業產銷班發展需求的窘境。此外，不少農業產銷班過于看重或依賴當局的扶持，當補助沒有了，這些農業產銷班就有可能失去發展動力，這也會迫使一部分農業產銷班轉而重視與輔導及補助單位建立友好關系（張敏銹，2010），減少對專業產銷技能的鉆研，不利于農業產銷班的健康發展。

（3）組織非法人化。當前農業產銷班主要依附于農會或農業合作社發展，缺乏獨立法人地位，在經營場所建立、土地購買、發票開具以及資金借貸等方面存在諸多不便（戴登燦、卓思齊、高德錚，1995）。因此，陳昭郎、段兆麟、李謀監（2002），楊文振（2003），林俊男（2003）的研究都認為，大多數農業產銷班偏向通過“立法”取得法人資格。一方面，農業產銷班一旦獲得獨立法人資格，就有可能脫離農會系統，并可能與農會系統產生直接利益沖突；另一方面，多數農業產銷班仍然需要依靠農會、農業合作社的輔導幫助（黃祖輝等，2014）。這也使農業產銷班的法人化看似合理，但要操作起來并不容易，農業產銷班法人化政策選擇也因此被擱置，并最終影響了農業產銷班的進一步發展壯大。

三 對大陸農業產業組織體系優化的啟示

透過臺灣地區60余年的農業發展進程和農地制度改革歷程，可以看出臺灣地區農業產業的功能定位一直在隨著社會政治經濟形勢變動進行動態調整。尤其是隨著臺灣社會環境的逐步穩定，工業化、城鎮化的推進，以及農民的加速非農化和老齡化等，農業產業保障糧食等重要農產品數量供給、提供工業發展資金原始積累、吸納農民就業的任務在減輕，而農業保障農產品質量安全和提供生態生活等多功能價值在提升，農業有了更為從容地提高生產效率、增加產業附加值、改善農業從業者收入水平的空間和可能。臺灣當局的農業政策因此不斷因環境變化而調整，如農地制度從嚴格推行“耕者有其田”轉為推進“小地主大佃農”計劃，從嚴格“農地農有農用”轉向“農地農用”“管地不管人”，從早期的農地注重“公平”轉向后期的注重“效率”，政策變化明顯。而在農業產業組織體系建設上，臺灣當局一直重視構建以綜合性農會為核心的農業產業組織體系，但隨著市場化水平的提升，臺灣當局也逐步改變了農會的絕對壟斷地位，更加強調以效率為導向，充分發揮市場作用，支持農業合作社和農業產銷班等多元主體發展，其發展變遷的經驗教訓十分豐富。

因此，當前的中國大陸地區，是完全照搬臺灣地區的做法，建立綜合性的農會并將之作為產業組織體系的核心，還是基于市場化的發展思路，大力提升農民合作社發展水平，培育包括農業龍頭企業、農民合作社等在內的新型農業經營主體，構建集約化、專業化、組織化、社會化相結合的產業組織體系，值得仔細斟酌。

（一）中國大陸地區已不適宜構建以農會為核心的產業組織體系

1．大陸地區農業產業組織體系的產業制度環境已發生巨變

當前，大陸地區已身處全球化、市場化、工業化、城市化、信息化之復合進程中，開放、動態和競爭的市場環境已基本確立。同時，當前農業經濟占國民經濟比重、農業收入占農戶家庭收入比重已大幅降低；許多農村地區已經（或正加速）城鎮化，大量農民已農轉非，農民的兼業化特征明顯。政府已經不需要依賴綜合性農會為國家提供糧食等戰略物資，也不需要通過農會積累工商業發展所需的原始資金；農會發展所需的穩定封閉環境已經基本消失，異質化農民將給農會發展帶來巨大的差異化功能需求挑戰。同時，在農村的金融信貸領域，已經有了農村信用社、農業銀行和郵政儲蓄銀行等金融機構，村鎮銀行和民間金融也在逐步興起；在農產品產后領域，已經出現了大量的商販、專業市場、農產品加工企業等市場主體；在保險領域，也有了眾多實力雄厚的保險公司；政府委托的公共性事務已基本由遍布全國的村組織和村干部代理。很顯然，在當前的市場經濟環境下，綜合性農會在大陸難以獲得市場壟斷地位，也已經基本失去了壟斷發展的政治基礎。

2．大陸地區難以合理定位綜合性農會的組織結構與業務功能

首先，組織與人員定位難以有效達成。大陸如果以政府或準政府組織定位農會，不但會增加政府財政開支，而且會讓農會面臨官僚習氣等難題。如果按照農民合作社的市場經濟主體定位，則農會將面臨核心領導人產生難題。尤其是在一個鄉鎮（一個行政區域）一個農會的設置原則下，無論采取類似公務員招考方式還是如臺灣地區的理監事會選舉、總干事遴選制度，或者通過農民直選方式，都將引起利益紛爭，一旦有重要利益方感覺選舉不公，其后續負面活動將挑戰基層政府和農會組織的公信力，影響地方社會的穩定態勢。其次，組織治理結構難以有效安排。農會成立后，必將引起利益相關者的滲透，在農會成員數量眾多，但資源、能力有限的情況下，普通成員難以發揮實質監督作用。在這種情況下，如何真正發揮農會規章制度作用，避免農會可能出現的“精英俘獲”以及“官商勾結”問題，將成為農會發展的長期性難題。最后，組織業務功能難以妥善設置。大陸農會如果要開展多種業務，理論上可以通過金融等高盈利類型業務彌補其他業務虧損，但當前無論進入何種領域，農會都將面臨相關市場主體的激烈競爭，農會將面臨欠缺市場經驗、經營資本和核心技術等難題。簡而言之，新設立類似臺灣地區的綜合性農會必將面臨諸多現實挑戰，大陸地區并不具備相應的環境條件。

（二）完善現有的農民合作社等多元主體共同參與的農業產業組織體系

對于當下的中國大陸，更有可能性和現實可操作性的農業產業組織體系發展路徑，應該是對現有農業產業組織體系的進一步升級完善。簡單而言，一方面，應進一步調整和完善農地、金融保險等相關配套政策，為市場化、專業化價值取向的農業產業組織發展創造更為合理的組織環境；另一方面，應以農戶家庭經營為基礎，著力強化農民合作社規范化建設，提升經營水平，充分發揮農業企業等市場主體在加工銷售等領域的獨特優勢，在此基礎上引導農業產業組織的進一步聯合與合作，構建起立體式復合型產業組織體系，也在此過程中促進農民收入增加、地位提升，提升農民的主體性和現代性。為此，需要在以下幾個方面進行政策完善。

1．及時應對社會政治經濟環境變遷，更新調整農業經濟政策

大陸地區應該積極借鑒臺灣地區農業經濟尤其是農地制度改革和農業產業轉型升級的經驗教訓。一是積極穩妥推進土地確權登記頒證工作。在穩定現有土地承包關系的基礎上，因地制宜加快推進土地確權登記頒證工作，堅持以確權確地為主，在尊重農民意愿的基礎上允許確權確股不確地。適時明確農戶承包地“長久不變”的含義及其法律表述，讓農民吃下“定心丸”。二是更加堅定地推動三權分置，放活土地經營權。鼓勵農民在自愿前提下采取互換并地方式解決承包地細碎化問題，積極引導承包農戶依法采取轉包、出租、互換、轉讓及入股等方式流轉承包地，鼓勵有條件的地方制定政策，引導農戶長期流轉承包地并促進其轉移就業，在現代農業示范區和農村改革試驗區加快探索土地承包經營權抵押貸款試點。三是積極支持農業產業“接二連三”發展。全面落實農產品加工業、農業電子商務、休閑觀光農業等產業的發展政策，通過用地指標支持、貸款貼息、項目支持、用水用電費用優惠減免等方式，支持新型經營主體進入涉農第二產業和第三產業，促進三次產業融合發展，滿足居民不斷提升的農業功能需求。

2．參照臺灣農業金融相關舉措，拓展強化農民合作社金融業務功能

大陸地區應該積極借鑒臺灣地區設立農會信用部、成立“中央農業金庫”、設置“農業金融局”、出臺“農業金融法”等經驗，進一步強化對農業金融的支持。一是加快農業金融立法，完善金融支農頂層設計。深化農業農村金融體制機制改革，大力發展農業普惠金融，進一步深化農村信用社改革、強化合作金融的基礎地位；推動涉農金融機構服務下沉，探索商業金融服務“三農”的可持續模式；在農業部門設立農業金融局，統籌金融支農業務；強化農業金融專業技術與管理人員培訓。二是創新農業金融產品與服務。在中央、省、市、縣層面設立農業產業發展基金，在土地出讓金中提取一定比例作為農業產業發展基金穩定持續的資金來源。將農業產業發展基金歸口主管單位調整為農業部，密切金融和農業發展的關系。加大涉農資金投放力度，依托農業產業發展基金創設涉農專項貸款，支持新型農業經營主體尤其是農民合作社開展生產經營活動，并給予貸款貼息、信用擔保等支持。三是加快研究制訂農民合作社資金互助試點方案。允許有條件的農民合作社開展內部資金互助業務，探索聯合社或供銷合作社開展資金互助業務的方式，幫助農民緩解生產資金不足問題。

3．借鑒臺灣地區多元農民合作組織模式，提高農民組織化程度

大陸地區應該積極借鑒臺灣地區農業產業組織從農會獨大到農會、農業合作社、農業產銷班以及農業企業等多元發展的變遷經驗，進一步鼓勵農民合作社等農業產業組織多元發展，加快構建多元主體融合互動的新型農業經營體系。一是鼓勵農業企業進入資本和技術密集型領域。鼓勵工商資本發展適合企業化經營的現代種養業、農產品加工流通和農業社會化服務，優先在生物技術、農產品深加工等領域培育一批千億級的農業產業化龍頭企業，把產業鏈、價值鏈、供應鏈等現代產業發展理念和組織方式引入農業。支持農業龍頭企業強化農業產業化示范基地建設，推動農業企業集群集聚發展，打造貿工農、產加銷一體的農業產業化鏈條。鼓勵農民以土地經營權入股產業化經營主體，支持農業企業為農民提供貸款擔保、保費補貼、農資賒銷、技術支持等服務，完善農民與農業企業間的利益聯結機制。二是在土地和勞動密集型領域充分發展農民合作社。積極引導農民以土地、技術、資本等多種要素參與組建合作社，提高農民組織化程度。鼓勵農民合作社和農戶合作開展多種形式的適度規模經營，引導農民按照市場需求和合作社規定從事標準化種養，提升農產品生產規模與質量。逐步擴大財政資金向農民合作社傾斜的力度，允許財政補助形成的資產轉交農民合作社持有和管護。三是進一步推動農業產業組織的聯合與發展。鼓勵農民合作社基于自身需求，發展各種形式、不同層級的農民合作社聯合社（會），進一步提升農民合作社的業務能力和服務水平。允許同行業的農業企業、農民合作社、家庭農場等發展組建不同層級、多種形式的農產品行業協會，更好地實現組織成員的服務、自律、維權、協調等功能。同時，積極改造現有的農產品行業協會，促使其正確處理政府和市場之間的關系，提高其市場化程度和自我生存能力。

4．吸取農業產業組織異化發展教訓，強化和完善農民合作社規范化建設

大陸地區應該吸取臺灣農會治理失衡、農業合作社運作不規范、農業產銷班規模過小發展受限等教訓，進一步引導和規范農民合作社發展，促使農民合作社在農業產業組織體系中進一步提升組織價值。一是加快《農民專業合作社法》修訂。要求成員人人入股，限定單個成員持股上限；明確一戶一人，提高合作社最低注冊成員數量等要求，提高合作社準入門檻。同時，將農民合作社聯合社和農民合作社資金互助等內容寫入法律，拓展農民合作社發展空間。二是完善內部治理機制。進一步落實成員（代表）大會制度；健全財務管理制度，聘請專業人員進行規范操作；建立和落實成員賬戶和檔案管理制度。三是強化外部監管機制。深入推進示范社創建行動，實行年度報告公示制度，積極推動和落實基本社務情況向社員和其他利益相關者定期、合理公開制度。

最后，需要說明的是，中央力圖通過國發〔2009〕 40號、中發〔2015〕 11號等文件持續推動供銷社改革，把供銷社系統打造成與農民聯結更緊密、服務功能更完備、市場化運行更高效的合作經濟組織，成為服務農民生產生活的生力軍和綜合平臺，成為黨和政府密切聯系農民群眾的橋梁和紐帶。但就目前而言，供銷社的合作屬性異化在短期內難以改變。供銷社要想通過鳳凰涅槃般的制度創新，明確組織定位，明晰組織產權，再造組織基礎，重塑組織功能，成為真正的農民合作經濟組織，成為中國最廣大農民的忠實利益代表者，還有很長的路要走。但仍需看到，供銷社系統有強大的經營實力，其2015年銷售總額高達43052.5億元，同比增長14.4%。其中，農業生產資料類銷售額為7274.4億元，主要農副產品銷售額為7205.1億元。2015年全系統組織農民興辦的各類專業合作社有147297個，比2014年增加32971個；入社農戶為1405.8萬戶。在各類專業合作社中，農產品類有128432個，農業生產資料類有6079個，其他類有12786個。通過有機、綠色、無公害等認證的專業合作社有33634個。擁有產品注冊商標的專業合作社有14272個，占全部專業合作社的9.7%。供銷社系統中有各級政府和省以上有關部門認定的農業產業化龍頭企業2532個，共帶動農戶1560.5萬戶，幫助農民實現收入625.4億元。供銷社系統還擁有農產品協會7527個、農產品流通經紀人協會1544個、農業生產資料協會1437個。這些組織構成了龐大的社會與市場網絡，使得供銷社系統成為我國農業產業組織體系發展中不可忽視的力量。因此，在可以預見的未來，仍應設法推動其改革創新，促使其真正全心全意為農民服務。

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