競(jìng)爭(zhēng)法專題

中國(guó)競(jìng)爭(zhēng)政策的實(shí)施與展望——兼論我國(guó)基本經(jīng)濟(jì)政策定位

徐士英

收稿日期：2017年2月4日。

摘要：中國(guó)三十多年體制改革的成就充分顯示了競(jìng)爭(zhēng)政策的成效。當(dāng)改革進(jìn)一步深化，資源配置方式實(shí)行全面轉(zhuǎn)變的時(shí)候，中央政府及時(shí)提出了“確立競(jìng)爭(zhēng)政策的基礎(chǔ)性地位”。國(guó)家經(jīng)濟(jì)政策的調(diào)整與定位，現(xiàn)有政策體系的重構(gòu)，就是要以競(jìng)爭(zhēng)理念指導(dǎo)和影響其他經(jīng)濟(jì)政策與社會(huì)政策的制定與實(shí)施，將這些公共政策納入競(jìng)爭(zhēng)政策的價(jià)值體系之中。競(jìng)爭(zhēng)政策定位為國(guó)家基本經(jīng)濟(jì)政策，既是對(duì)以往體制改革實(shí)踐的理性總結(jié)，更是對(duì)未來(lái)重構(gòu)經(jīng)濟(jì)政策體系的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。為推進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)政策基礎(chǔ)性地位的確立，應(yīng)當(dāng)在制定競(jìng)爭(zhēng)政策總體規(guī)劃、在競(jìng)爭(zhēng)政策目標(biāo)下完善競(jìng)爭(zhēng)法律實(shí)施、推進(jìn)公平競(jìng)爭(zhēng)審查、改革壟斷行業(yè)和國(guó)有企業(yè)、弘揚(yáng)競(jìng)爭(zhēng)文化、全面提升消費(fèi)者地位等方面進(jìn)行全方位的努力。

關(guān)鍵詞：體制改革 競(jìng)爭(zhēng)政策 基本經(jīng)濟(jì)政策 定位

目次

一 問(wèn)題的提出：政策重新定位引發(fā)的疑慮

二 競(jìng)爭(zhēng)政策定位基本經(jīng)濟(jì)政策的理論依據(jù)

（一）競(jìng)爭(zhēng)政策的核心：維護(hù)競(jìng)爭(zhēng)“機(jī)制”

（二）競(jìng)爭(zhēng)政策的功能：調(diào)節(jié)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制作用

（三）競(jìng)爭(zhēng)政策的定位：市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)政策的基礎(chǔ)性地位

（四）競(jìng)爭(zhēng)政策的重心：規(guī)制政府經(jīng)濟(jì)政策制定行為

三 我國(guó)確立競(jìng)爭(zhēng)政策基礎(chǔ)性地位的現(xiàn)實(shí)條件

（一）深化改革目標(biāo)與競(jìng)爭(zhēng)政策高度契合

（二）實(shí)施創(chuàng)新戰(zhàn)略需要競(jìng)爭(zhēng)政策的環(huán)境

（三）評(píng)判政府行為符合競(jìng)爭(zhēng)政策標(biāo)準(zhǔn)

（四）解決結(jié)構(gòu)性問(wèn)題需借助競(jìng)爭(zhēng)政策工具

（五）協(xié)調(diào)政策間沖突應(yīng)適用競(jìng)爭(zhēng)政策原則

四 競(jìng)爭(zhēng)政策重新定位面臨的困境

（一）對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與競(jìng)爭(zhēng)政策的關(guān)系評(píng)價(jià)存疑

（二）實(shí)施競(jìng)爭(zhēng)政策的推力與阻力都來(lái)自政府

（三）利益博弈加劇競(jìng)爭(zhēng)政策的需求沖突

（四）與國(guó)際社會(huì)競(jìng)爭(zhēng)政策的對(duì)接尚有距離

五 推進(jìn)我國(guó)確立競(jìng)爭(zhēng)政策基礎(chǔ)性地位的展望

（一）全面制定國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)政策發(fā)展總體規(guī)劃

（二）在競(jìng)爭(zhēng)政策指導(dǎo)下實(shí)施反壟斷法

（三）全面規(guī)制政府限制競(jìng)爭(zhēng)行為

（四）以競(jìng)爭(zhēng)政策為導(dǎo)向推進(jìn)壟斷行業(yè)改革

（五）以競(jìng)爭(zhēng)政策為目標(biāo)加快國(guó)有企業(yè)改革

（六）推進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)政策與消費(fèi)者政策的融合

（七）積極開(kāi)展競(jìng)爭(zhēng)文化的培育和弘揚(yáng)

六 結(jié)語(yǔ)

一 問(wèn)題的提出：政策重新定位引發(fā)的疑慮

中共中央關(guān)于“使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用”的重大決策，為處于經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下的中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展展現(xiàn)了新的前景，全面轉(zhuǎn)變資源配置方式的同時(shí)，將國(guó)家經(jīng)濟(jì)政策的重新定位提上了重要議程，“要逐步確立競(jìng)爭(zhēng)政策的基礎(chǔ)性地位”成為當(dāng)前關(guān)注和熱議的焦點(diǎn)。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入常態(tài)化，自然需要完整的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)政策體系。競(jìng)爭(zhēng)是市場(chǎng)制度的靈魂，以保護(hù)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制為宗旨的競(jìng)爭(zhēng)政策發(fā)揮基礎(chǔ)性作用毋庸置疑。因此，國(guó)家基本經(jīng)濟(jì)政策的定位和現(xiàn)有政策體系的重構(gòu)到了必須認(rèn)真對(duì)待的時(shí)候。但由于長(zhǎng)期以來(lái)政府配置資源的思維慣性難以剎車，而高速增長(zhǎng)時(shí)期以傾斜性產(chǎn)業(yè)（區(qū)域）的扶持政策為主導(dǎo)的體制居功至偉，影響深刻，這使得競(jìng)爭(zhēng)政策與其他經(jīng)濟(jì)、社會(huì)政策（法律）的關(guān)系及其協(xié)調(diào)呈現(xiàn)難解的理論爭(zhēng)議和尖銳的現(xiàn)實(shí)矛盾。近年來(lái)周期性經(jīng)濟(jì)下行的困難和結(jié)構(gòu)性問(wèn)題更加劇了此種擔(dān)憂。體制轉(zhuǎn)型為什么要進(jìn)行基本經(jīng)濟(jì)政策的換位，競(jìng)爭(zhēng)政策基礎(chǔ)性地位究竟意味著什么，將競(jìng)爭(zhēng)政策定位于基礎(chǔ)性經(jīng)濟(jì)政策應(yīng)當(dāng)如何推進(jìn)……這些不僅是政策選擇的實(shí)踐問(wèn)題，更是值得慎思明辨的理論問(wèn)題。筆者嘗試議論一二，以求教各方。

二 競(jìng)爭(zhēng)政策定位基本經(jīng)濟(jì)政策的理論依據(jù)

在經(jīng)歷了較長(zhǎng)時(shí)期的超常速度增長(zhǎng)之后，我國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入平穩(wěn)發(fā)展的“新常態(tài)”。隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的深入，影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要矛盾已從要素市場(chǎng)的開(kāi)放轉(zhuǎn)向全面改變資源配置的方式。體制改革從單項(xiàng)、分散的政策措施發(fā)展到全面、綜合性的攻堅(jiān)克難，發(fā)展模式從以政府投資為動(dòng)能向以大眾創(chuàng)新為動(dòng)能實(shí)行全面轉(zhuǎn)換。這些重大的變化必然影響國(guó)家整體經(jīng)濟(jì)政策的結(jié)構(gòu)與走向。在體制轉(zhuǎn)型的新階段，市場(chǎng)對(duì)于公平競(jìng)爭(zhēng)秩序的需求大于對(duì)個(gè)別產(chǎn)業(yè)扶持的需要，以產(chǎn)業(yè)政策為主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)政策體系轉(zhuǎn)換成以競(jìng)爭(zhēng)政策為主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)政策體系，重新定位國(guó)家基礎(chǔ)性經(jīng)濟(jì)政策，這是我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然結(jié)果。

（一）競(jìng)爭(zhēng)政策的核心：維護(hù)競(jìng)爭(zhēng)“機(jī)制”

競(jìng)爭(zhēng)政策作為“一切旨在維持和發(fā)展競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)體制所采取的各種公共措施”, 其作用就在于為市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用搭建基礎(chǔ)平臺(tái)，通過(guò)促進(jìn)資源在經(jīng)濟(jì)部門(mén)的有效分配，創(chuàng)造更多的社會(huì)財(cái)富。競(jìng)爭(zhēng)是市場(chǎng)主體為贏得有利的市場(chǎng)地位，實(shí)現(xiàn)自身既定的經(jīng)濟(jì)目標(biāo)而進(jìn)行相互較量的動(dòng)態(tài)過(guò)程。但不同的競(jìng)爭(zhēng)行為對(duì)社會(huì)資源配置會(huì)產(chǎn)生不一樣的后果：市場(chǎng)主體在競(jìng)爭(zhēng)中增進(jìn)個(gè)體利益的同時(shí)也增進(jìn)了社會(huì)整體利益，或者市場(chǎng)主體在增進(jìn)個(gè)體利益的同時(shí)卻減損了社會(huì)整體利益。對(duì)于前者需要鼓勵(lì)和保護(hù)；對(duì)于后者則必須限制或禁止。“競(jìng)爭(zhēng)”應(yīng)當(dāng)是將增進(jìn)個(gè)體利益的主體行為導(dǎo)向同時(shí)增進(jìn)社會(huì)整體利益這一目標(biāo)的驅(qū)動(dòng)力，競(jìng)爭(zhēng)并不是作為“行為”受到重視，而是作為“機(jī)制”才值得維護(hù)。正是在這一意義上，維護(hù)競(jìng)爭(zhēng)構(gòu)成了競(jìng)爭(zhēng)政策語(yǔ)境內(nèi)的核心內(nèi)容，市場(chǎng)才可以“在資源配置方面起決定性作用”。

（二）競(jìng)爭(zhēng)政策的功能：調(diào)節(jié)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制作用

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)本質(zhì)上是競(jìng)爭(zhēng)經(jīng)濟(jì)，但是競(jìng)爭(zhēng)不能是自發(fā)、盲目和無(wú)序的，這需要國(guó)家通過(guò)有效的競(jìng)爭(zhēng)政策加以引導(dǎo)和規(guī)范。各國(guó)從市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)帶給社會(huì)的惠予和損害中不斷反思、總結(jié)，進(jìn)行著各種制度建設(shè)，保障競(jìng)爭(zhēng)作為驅(qū)動(dòng)力促進(jìn)社會(huì)持續(xù)進(jìn)步目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。這種努力的結(jié)果形成了各國(guó)的競(jìng)爭(zhēng)政策。為確保一個(gè)競(jìng)爭(zhēng)性的市場(chǎng)有效地發(fā)揮作用，各國(guó)通過(guò)實(shí)施具有較大威懾力的競(jìng)爭(zhēng)法律對(duì)限制競(jìng)爭(zhēng)行為加以規(guī)制，使各國(guó)的競(jìng)爭(zhēng)法律成為競(jìng)爭(zhēng)政策的主要形式和內(nèi)容。正是通過(guò)對(duì)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的保護(hù)與發(fā)揚(yáng)，對(duì)其缺陷的限制與匡正，競(jìng)爭(zhēng)法達(dá)到了讓競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制充分發(fā)揮有效配置資源的作用。單純依靠競(jìng)爭(zhēng)法難以全面保護(hù)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，更何況在特定時(shí)期和條件下，必要的限制競(jìng)爭(zhēng)也是不可避免的選擇。因此，國(guó)家根據(jù)總體發(fā)展戰(zhàn)略和階段性發(fā)展水平的需要，要將市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的作用調(diào)節(jié)在恰當(dāng)?shù)乃剑_(dá)到社會(huì)經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)，競(jìng)爭(zhēng)政策正是回應(yīng)此需要的必然產(chǎn)物。

一個(gè)國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)政策的定位，通過(guò)影響國(guó)家的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、政策立法、執(zhí)法司法制度的發(fā)展，直接影響整個(gè)國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)現(xiàn)。競(jìng)爭(zhēng)政策是在充分重視競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制基礎(chǔ)上的努力成果，更是政府主動(dòng)調(diào)節(jié)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的重要手段和基本標(biāo)準(zhǔn)。即使在某些特殊的領(lǐng)域需要限制競(jìng)爭(zhēng)，那也是作為競(jìng)爭(zhēng)政策適用范圍的限制或者適用除外的形式而存在的，實(shí)際上是與其他經(jīng)濟(jì)政策，特別是產(chǎn)業(yè)政策相協(xié)調(diào)和平衡的結(jié)果。于是，競(jìng)爭(zhēng)政策就有了寬泛的理解：一切有利于促進(jìn)和維護(hù)競(jìng)爭(zhēng)的經(jīng)濟(jì)政策都可以被視為相互作用的競(jìng)爭(zhēng)政策的重要組成部分。目的就是為了把更多的經(jīng)濟(jì)政策納入競(jìng)爭(zhēng)政策的價(jià)值體系當(dāng)中，全面影響國(guó)家政策體系的結(jié)構(gòu)和走向。

（三）競(jìng)爭(zhēng)政策的定位：市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)政策的基礎(chǔ)性地位

競(jìng)爭(zhēng)政策的基礎(chǔ)性地位是指以競(jìng)爭(zhēng)的基本理念影響和指導(dǎo)其他經(jīng)濟(jì)政策的制定和實(shí)施，是“敦促其他經(jīng)濟(jì)政策改善競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境的經(jīng)濟(jì)政策”。相對(duì)于其他經(jīng)濟(jì)政策，競(jìng)爭(zhēng)政策應(yīng)是一項(xiàng)基礎(chǔ)性經(jīng)濟(jì)政策，這是由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)本身的特點(diǎn)所決定的。確立競(jìng)爭(zhēng)政策在經(jīng)濟(jì)政策體系中的基礎(chǔ)性地位應(yīng)尊重市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的規(guī)律。其與其他強(qiáng)調(diào)政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)的經(jīng)濟(jì)政策的不同之處在于：競(jìng)爭(zhēng)政策堅(jiān)持市場(chǎng)機(jī)制的作用，防止政府對(duì)經(jīng)濟(jì)的過(guò)度干預(yù)是競(jìng)爭(zhēng)政策的哲學(xué)基礎(chǔ)。強(qiáng)調(diào)競(jìng)爭(zhēng)是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的生命，競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制會(huì)刺激經(jīng)濟(jì)活力，帶來(lái)資源配置效率，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和經(jīng)濟(jì)實(shí)力的增強(qiáng)。因此，競(jìng)爭(zhēng)政策被視作可持續(xù)發(fā)展的保障。我們看到，各國(guó)在建立和發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的過(guò)程中，競(jìng)爭(zhēng)政策扮演了重要的角色。在政府賴以調(diào)節(jié)的各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)政策中，競(jìng)爭(zhēng)政策占有重要的基礎(chǔ)地位。不僅如此，多年的實(shí)踐進(jìn)一步證明，相比產(chǎn)業(yè)政策（無(wú)論是選擇性產(chǎn)業(yè)政策還是功能性產(chǎn)業(yè)政策），競(jìng)爭(zhēng)政策的實(shí)施更有利于產(chǎn)業(yè)政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。競(jìng)爭(zhēng)政策在與其他經(jīng)濟(jì)政策，尤其是與產(chǎn)業(yè)政策的協(xié)調(diào)過(guò)程中逐漸成為主角，使那些試圖通過(guò)限制競(jìng)爭(zhēng)扭曲市場(chǎng)而獲利的行為得到了廣泛的制約。值得注意的是，進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，競(jìng)爭(zhēng)政策在發(fā)展中國(guó)家和轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)國(guó)家成為主要的政策取向，聯(lián)合國(guó)貿(mào)發(fā)會(huì)議從2000年開(kāi)始的會(huì)議和研究表明，將競(jìng)爭(zhēng)政策視為基礎(chǔ)性的經(jīng)濟(jì)政策，制定競(jìng)爭(zhēng)政策的明確目標(biāo)和實(shí)施的長(zhǎng)期規(guī)劃，使其成為制定其他經(jīng)濟(jì)和社會(huì)政策的基礎(chǔ)，已經(jīng)成為共同的發(fā)展趨勢(shì)。

如何處理不同政策之間的關(guān)系，體現(xiàn)了一國(guó)政府在社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不同階段的戰(zhàn)略選擇。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的國(guó)家，對(duì)于競(jìng)爭(zhēng)的重要性以及競(jìng)爭(zhēng)政策在維護(hù)有序競(jìng)爭(zhēng)方面的功能，競(jìng)爭(zhēng)政策具有基礎(chǔ)性地位和優(yōu)先地位并不存在普遍爭(zhēng)議。越來(lái)越多的國(guó)家和地區(qū)都確立了“競(jìng)爭(zhēng)政策優(yōu)先”的原則，無(wú)論是經(jīng)濟(jì)理論還是發(fā)展實(shí)踐都證明，決定當(dāng)年德、日及其他國(guó)家經(jīng)濟(jì)騰飛的關(guān)鍵并非僅僅在于政府積極推行產(chǎn)業(yè)政策，而是充滿活力的競(jìng)爭(zhēng)和以維護(hù)競(jìng)爭(zhēng)為宗旨的競(jìng)爭(zhēng)政策，這使它們成為產(chǎn)業(yè)界創(chuàng)新與變革的搖籃。隨著越來(lái)來(lái)越多人的反思，這種說(shuō)法已經(jīng)成為主流觀點(diǎn)。我國(guó)改革前期出現(xiàn)的“小產(chǎn)權(quán)”“小財(cái)政”和“小市場(chǎng)”現(xiàn)象表明，即便是在以產(chǎn)業(yè)政策為主導(dǎo)的政策體系之下，競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制也會(huì)以其特有的方式滲透。

（四）競(jìng)爭(zhēng)政策的重心：規(guī)制政府經(jīng)濟(jì)政策制定行為

參考各國(guó)的實(shí)踐，“競(jìng)爭(zhēng)政策”一詞被應(yīng)用于很多不同的方面，包括它作為競(jìng)爭(zhēng)法的同義詞，或者作為一系列包括競(jìng)爭(zhēng)法律在內(nèi)的政策。一般來(lái)講，競(jìng)爭(zhēng)政策是競(jìng)爭(zhēng)原則在評(píng)價(jià)市場(chǎng)行為、政府政策與法律法規(guī)時(shí)的一種應(yīng)用。每個(gè)國(guó)家都有自己對(duì)競(jìng)爭(zhēng)政策的不同理解，我國(guó)作為轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)國(guó)家，競(jìng)爭(zhēng)政策的重心更多是針對(duì)政府行為，是對(duì)政府規(guī)定、國(guó)家計(jì)劃，行業(yè)政策、市場(chǎng)管制和經(jīng)濟(jì)調(diào)控等政府行為的一種替代。集中表達(dá)發(fā)展中國(guó)家意愿的聯(lián)合國(guó)貿(mào)發(fā)會(huì)議的研究指出：競(jìng)爭(zhēng)政策就是指保護(hù)和促進(jìn)市場(chǎng)主體間的競(jìng)爭(zhēng)的政府政策，尤其是促進(jìn)其他政府政策及其實(shí)施過(guò)程能夠發(fā)展競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)環(huán)境的政府政策。競(jìng)爭(zhēng)政策具體是指，確定這些政府的政策法規(guī)措施是否通過(guò)對(duì)有效率的行為強(qiáng)加限制，從而對(duì)社會(huì)整體利益造成損害。因?yàn)檫@種強(qiáng)加的限制往往超出了實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共利益目標(biāo)的合理必要。政府反競(jìng)爭(zhēng)行為一般表現(xiàn)為地方保護(hù)和行業(yè)保護(hù)、強(qiáng)制交易或指定交易。這些行為不僅妨礙全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)的建立，破壞公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)秩序，而且不利于激發(fā)市場(chǎng)主體活力，不利于促進(jìn)大眾創(chuàng)業(yè)、萬(wàn)眾創(chuàng)新，也損害了市場(chǎng)主體的自主經(jīng)營(yíng)權(quán)和消費(fèi)者利益，必須予以嚴(yán)厲查處和糾正，才能促進(jìn)全國(guó)統(tǒng)一開(kāi)放、競(jìng)爭(zhēng)有序的市場(chǎng)體系建設(shè)。對(duì)于政府的反競(jìng)爭(zhēng)行為，反壟斷執(zhí)法規(guī)制有一定的局限。事后救濟(jì)的局限、規(guī)制范圍的局限、執(zhí)法建議權(quán)的局限，以及司法救濟(jì)的不足，這些提示我們必須以競(jìng)爭(zhēng)政策為導(dǎo)向，全面解決行政性壟斷所帶來(lái)的后果。必須通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)政策推進(jìn)對(duì)政府反競(jìng)爭(zhēng)行為規(guī)制體系的完善。要形成改革、立法、執(zhí)法、司法多個(gè)維度系統(tǒng)推進(jìn)。只有社會(huì)具有了良好的競(jìng)爭(zhēng)文化，才能真正管住“有形之手”，保障市場(chǎng)配置資源決定性作用的充分發(fā)揮。

作為轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)國(guó)家，我國(guó)在過(guò)去幾十年中實(shí)施了以鼓勵(lì)競(jìng)爭(zhēng)為目的的經(jīng)濟(jì)體制改革。基于理論和實(shí)踐，我們得知：競(jìng)爭(zhēng)性的市場(chǎng)體系有利于資源被有效利用。短期競(jìng)爭(zhēng)壓力可以使市場(chǎng)價(jià)格趨于邊際成本，而長(zhǎng)期的競(jìng)爭(zhēng)可以帶來(lái)經(jīng)濟(jì)整體的增長(zhǎng)和新市場(chǎng)、新產(chǎn)品、新技術(shù)的發(fā)現(xiàn)和發(fā)展。在全面理解競(jìng)爭(zhēng)政策的科學(xué)內(nèi)涵之后討論現(xiàn)階段我國(guó)對(duì)競(jìng)爭(zhēng)政策的定位才具有意義。

三 我國(guó)確立競(jìng)爭(zhēng)政策基礎(chǔ)性地位的現(xiàn)實(shí)條件

中國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革的過(guò)程就是逐步形成競(jìng)爭(zhēng)政策的過(guò)程。從萌芽、發(fā)展到基本形成，我國(guó)競(jìng)爭(zhēng)政策經(jīng)歷了幾十年的實(shí)踐。2008年《反壟斷法》的正式實(shí)施，標(biāo)志著國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)政策體系建設(shè)開(kāi)始啟動(dòng)。實(shí)踐證明，缺乏競(jìng)爭(zhēng)政策與競(jìng)爭(zhēng)法律，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)過(guò)程有可能受到來(lái)自個(gè)人或政府行為的阻礙和扭曲，但是，如果沒(méi)有地位確定、目標(biāo)明確的競(jìng)爭(zhēng)政策體系，即使實(shí)施了競(jìng)爭(zhēng)政策，它也只能是分散、局部地產(chǎn)生作用，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的運(yùn)行仍然會(huì)遭遇不確定的，甚至是扭曲的因素的干擾。中國(guó)現(xiàn)在是到了該形成競(jìng)爭(zhēng)政策體系的時(shí)候，通過(guò)幾十年改革開(kāi)放，我國(guó)確立競(jìng)爭(zhēng)政策基礎(chǔ)性地位的時(shí)機(jī)基本成熟，形成以競(jìng)爭(zhēng)政策為主導(dǎo)的政策體系的條件基本具備。我國(guó)全社會(huì)已經(jīng)普遍認(rèn)識(shí)到市場(chǎng)機(jī)制和競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制在配置資源中的決定性作用，而且也普遍認(rèn)識(shí)到應(yīng)該如何處理競(jìng)爭(zhēng)政策與其他經(jīng)濟(jì)政策，特別是與產(chǎn)業(yè)政策之間的關(guān)系。這主要體現(xiàn)在進(jìn)一步改革的社會(huì)需求與改革開(kāi)放的進(jìn)程高度契合，競(jìng)爭(zhēng)政策的基礎(chǔ)性地位呼之欲出，應(yīng)該是水到渠成的必然結(jié)果。

（一）深化改革目標(biāo)與競(jìng)爭(zhēng)政策高度契合

競(jìng)爭(zhēng)政策的基本目標(biāo)是維護(hù)自由公平的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)、提高經(jīng)濟(jì)資源的配置效率以及促進(jìn)消費(fèi)者福利整體增長(zhǎng)。由于每個(gè)國(guó)家所處的發(fā)展階段不同，其文化傳統(tǒng)各不相同，因此競(jìng)爭(zhēng)政策目標(biāo)選擇受到多重因素的影響。一般而言，重要的因素包括國(guó)家社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)育程度、社會(huì)公眾對(duì)競(jìng)爭(zhēng)的認(rèn)同程度、國(guó)家面臨的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境以及短期的經(jīng)濟(jì)危機(jī)等。發(fā)展中國(guó)家尤其是轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)國(guó)家，競(jìng)爭(zhēng)政策的目標(biāo)除了分散壟斷力量（除非證明壟斷更有利于資源配置）、阻止濫用市場(chǎng)地位限制競(jìng)爭(zhēng)、制止各類壟斷協(xié)議以確保消費(fèi)者利益不受損害等之外，更重要的是消除影響公平競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)環(huán)境的政策措施、創(chuàng)造技術(shù)進(jìn)步和營(yíng)造新的市場(chǎng)環(huán)境；開(kāi)放市場(chǎng)讓更多主體自由準(zhǔn)入；確保經(jīng)濟(jì)資源（包括國(guó)有資產(chǎn)）的有效配置利用等。如格魯吉亞國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)政策和立法的主要目的除了禁止不公平和反競(jìng)爭(zhēng)行為外，還包括促進(jìn)企業(yè)進(jìn)步。我國(guó)當(dāng)前的改革進(jìn)程已經(jīng)到了攻堅(jiān)克難的關(guān)鍵時(shí)期，所有分散、單項(xiàng)的改革，最終都匯聚到一個(gè)總的關(guān)口：政府與市場(chǎng)的關(guān)系。規(guī)制政府反競(jìng)爭(zhēng)行為、壟斷行業(yè)中引入競(jìng)爭(zhēng)、深化國(guó)有企業(yè)改革、發(fā)展中小微型企業(yè)、確立消費(fèi)者選擇標(biāo)準(zhǔn)等，每一項(xiàng)改革都與競(jìng)爭(zhēng)政策的目標(biāo)高度契合。只有確立以競(jìng)爭(zhēng)政策為主導(dǎo)的政策體系，才能尋覓到根本性、全局性的解決方案。

（二）實(shí)施創(chuàng)新戰(zhàn)略需要競(jìng)爭(zhēng)政策的環(huán)境

中國(guó)的經(jīng)濟(jì)現(xiàn)狀呈常態(tài)化發(fā)展，這與改革開(kāi)放早期主要依靠投資（政府投資是主流）驅(qū)動(dòng)的發(fā)展模式相比發(fā)生了根本性變化。中央政府提出實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)的發(fā)展戰(zhàn)略，實(shí)現(xiàn)新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換是適應(yīng)這一戰(zhàn)略變化的重要內(nèi)容。為萬(wàn)眾創(chuàng)新者提供能夠脫穎而出的市場(chǎng)環(huán)境，構(gòu)建平等自由公平競(jìng)爭(zhēng)的政策環(huán)境成為政府的主要職責(zé)。這與競(jìng)爭(zhēng)政策的內(nèi)涵完全一致，因?yàn)槿魏喂舱撸罱K都要以服從國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略為目的。實(shí)施競(jìng)爭(zhēng)政策的宗旨就是為了激發(fā)社會(huì)創(chuàng)新活力和創(chuàng)造潛能，破除一切制約創(chuàng)新的思想障礙和制度藩籬，遏制一切排除、扭曲市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的行為。在競(jìng)爭(zhēng)政策的視野下，偏向性的政策措施不能存在，區(qū)域性與行業(yè)性的市場(chǎng)壁壘必須消除，要構(gòu)建有利于大眾創(chuàng)業(yè)、萬(wàn)眾創(chuàng)新的普惠性創(chuàng)新支持政策體系。競(jìng)爭(zhēng)政策應(yīng)成為阻礙向創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)轉(zhuǎn)型的障礙，目前開(kāi)展的商事制度改革、限制投資和市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單的制定、公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的實(shí)施，都是在矯正現(xiàn)行產(chǎn)業(yè)政策弊端。事實(shí)上，采取一切公共措施維持一個(gè)競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)的政策換位已經(jīng)起動(dòng)，而且勢(shì)在必行。

（三）評(píng)判政府行為符合競(jìng)爭(zhēng)政策標(biāo)準(zhǔn)

我國(guó)體制改革由政府推動(dòng)，幾十年來(lái)政府一直扮演著制度變革的堅(jiān)定推動(dòng)者角色。在催化市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中各項(xiàng)要素成熟的目標(biāo)下，政府調(diào)動(dòng)了巨大的行政力量給予針對(duì)性的扶持，這不僅造就了我國(guó)經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)的“奇跡”，同時(shí)也使“政府與市場(chǎng)關(guān)系”中的行政主導(dǎo)難以褪色。政府在推動(dòng)國(guó)有資本運(yùn)行機(jī)制的市場(chǎng)化政策，激活企業(yè)經(jīng)營(yíng)決策自主權(quán)的同時(shí)，也使國(guó)有企業(yè)深度參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)、資本定位不清晰，影響了各類主體之間的平等競(jìng)爭(zhēng)；政府部門(mén)出于地方利益或部門(mén)利益兌現(xiàn)的考慮，致力于擴(kuò)張或維持管制權(quán)力，甚至圍繞局部利益進(jìn)行權(quán)力抱團(tuán)，出現(xiàn)了要素流通的行政禁錮，阻礙市場(chǎng)化定價(jià)基礎(chǔ)上要素統(tǒng)一市場(chǎng)的形成。由此可見(jiàn)，經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)背后的區(qū)域政策和產(chǎn)業(yè)政策盛行的影子，在一定程度上抵消了發(fā)展成果，“對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的促進(jìn)效果逐步遞減，對(duì)我國(guó)產(chǎn)業(yè)、企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力的提升、轉(zhuǎn)型升級(jí)和國(guó)家創(chuàng)新戰(zhàn)略的負(fù)面影響越來(lái)越大”。面對(duì)政府通過(guò)權(quán)力可以隨意挑選贏家，甚至挑選輸家的政策現(xiàn)實(shí)，迫切要求解決產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)性矛盾的時(shí)候，極其需要明確的基礎(chǔ)性政策進(jìn)行評(píng)判和抉擇，而評(píng)判的標(biāo)準(zhǔn)就是競(jìng)爭(zhēng)政策，它應(yīng)當(dāng)成為各種經(jīng)濟(jì)政策的“公約數(shù)”, 或“經(jīng)濟(jì)政策的主軸”。

競(jìng)爭(zhēng)政策與競(jìng)爭(zhēng)法雖然在價(jià)值目標(biāo)上相輔相成，但具體的作用對(duì)象有區(qū)別。后者通常側(cè)重于對(duì)私營(yíng)部門(mén)競(jìng)爭(zhēng)行為的規(guī)制，而前者則側(cè)重于規(guī)制由政府法律法規(guī)或其他行政行為所造成的市場(chǎng)扭曲。通過(guò)公平競(jìng)爭(zhēng)審查與評(píng)估制度、競(jìng)爭(zhēng)中立政策、競(jìng)爭(zhēng)推進(jìn)措施等，對(duì)政府行為進(jìn)行評(píng)判以確立“最小妨礙市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)”的標(biāo)準(zhǔn)，保證政府行為與市場(chǎng)機(jī)制作用的一致性，是確立競(jìng)爭(zhēng)政策基礎(chǔ)性地位的真正意義所在。

（四）解決結(jié)構(gòu)性問(wèn)題需借助競(jìng)爭(zhēng)政策工具

我國(guó)經(jīng)濟(jì)正在遭遇結(jié)構(gòu)性危機(jī)，體制和政策因素抑制了市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)、限制了資源的自由流動(dòng)無(wú)疑是其中最重要的原因之一。即便是“三去、一補(bǔ)、一降”的權(quán)宜之計(jì)，現(xiàn)有體制下如何實(shí)現(xiàn)也存在路徑選擇問(wèn)題。是繼續(xù)沿襲政府之手實(shí)施“行政關(guān)停并轉(zhuǎn)”，還是依靠市場(chǎng)機(jī)制的作用，通過(guò)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)去留，這是擺在我們面前的無(wú)法回避的選擇。在競(jìng)爭(zhēng)政策的目標(biāo)和思路下進(jìn)行調(diào)整，以市場(chǎng)供求為依據(jù)，通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)兼并，優(yōu)勝劣汰的甄別，才是產(chǎn)能和庫(kù)存最好的“去途”。競(jìng)爭(zhēng)是不以人們意志為轉(zhuǎn)移的巨大機(jī)器，它一旦運(yùn)轉(zhuǎn)起來(lái)，任何市場(chǎng)主體只能任其切削、篩選與吞噬。競(jìng)爭(zhēng)政策的路徑就是保障各類市場(chǎng)主體之間的公平競(jìng)爭(zhēng)，淘汰缺乏競(jìng)爭(zhēng)力的企業(yè)，鼓勵(lì)優(yōu)質(zhì)企業(yè)在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中獲取更多資源，大幅度減少政府對(duì)資源的直接配置，推動(dòng)資源配置依據(jù)市場(chǎng)規(guī)則、市場(chǎng)價(jià)格、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)效益最大化和效率最優(yōu)化。也唯有如此，才能引導(dǎo)資源朝著最能產(chǎn)生效益的行業(yè)與地區(qū)流動(dòng)。隨著國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提升，在現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)發(fā)展具有高度不確定性且沒(méi)有國(guó)外成功經(jīng)驗(yàn)可資借鑒的背景下，產(chǎn)業(yè)發(fā)展更主要的還是依靠市場(chǎng)調(diào)節(jié)機(jī)制。恢復(fù)產(chǎn)業(yè)乃至整個(gè)經(jīng)濟(jì)的活力，現(xiàn)在是到了“用先進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)倒逼‘中國(guó)制造’升級(jí)”的關(guān)鍵時(shí)刻；明確基本經(jīng)濟(jì)政策的定位，適用競(jìng)爭(zhēng)政策優(yōu)先實(shí)施的原則，矯正政策消極后果，現(xiàn)在是到了最迫切，也是最恰當(dāng)?shù)臅r(shí)機(jī)。

（五）協(xié)調(diào)政策間沖突應(yīng)適用競(jìng)爭(zhēng)政策原則

完善的競(jìng)爭(zhēng)政策不僅是使市場(chǎng)在資源配置中起決定作用的重要法寶，也是其他經(jīng)濟(jì)政策發(fā)揮作用的前提。在政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)的慣性思維下，競(jìng)爭(zhēng)政策并不被重視。尤其是競(jìng)爭(zhēng)政策與行業(yè)監(jiān)管政策之間的矛盾最為典型。眾多的行業(yè)監(jiān)管政策與法律，在行業(yè)監(jiān)管中發(fā)揮著重要的作用。但這些監(jiān)管政策與立法大多是在產(chǎn)業(yè)政策導(dǎo)向下進(jìn)行的，鼓勵(lì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展是這些政策法律的主旋律。由于產(chǎn)業(yè)政策可刺激經(jīng)濟(jì)求得短期內(nèi)可觀效益經(jīng)濟(jì)，對(duì)于社會(huì)經(jīng)濟(jì)政策的制定和施行是否可能對(duì)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制造成損害基本不予考慮。結(jié)果往往偏離了產(chǎn)業(yè)政策實(shí)施的初衷，還留下嚴(yán)重的政策依賴，企業(yè)或地區(qū)參與競(jìng)爭(zhēng)的意愿和能力下降，支撐產(chǎn)業(yè)成熟和持續(xù)發(fā)展的動(dòng)力明顯不足。目前，處理兩類政策與法律之間關(guān)系的矛盾已經(jīng)明朗化。隨著反壟斷法與反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法的實(shí)施與修改的討論，競(jìng)爭(zhēng)法律優(yōu)先適用和一般適用的地位已經(jīng)不容爭(zhēng)議，在競(jìng)爭(zhēng)政策的框架內(nèi)構(gòu)建統(tǒng)一、協(xié)調(diào)的競(jìng)爭(zhēng)法律體系也得到高度認(rèn)同。為此，競(jìng)爭(zhēng)政策基礎(chǔ)性地位的確立，有利于行業(yè)監(jiān)管政策與法律的制定要以“不違反競(jìng)爭(zhēng)法的基本宗旨”為前提。行業(yè)法中關(guān)于競(jìng)爭(zhēng)行為的規(guī)制條款不得減損競(jìng)爭(zhēng)法的效力，競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)保留一般執(zhí)法權(quán)和兜底執(zhí)法權(quán)，以避免目前行業(yè)監(jiān)管法所存在的執(zhí)法空白，這些都必須以國(guó)家明確清晰的競(jìng)爭(zhēng)政策目標(biāo)為前提。

積極推動(dòng)在其他經(jīng)濟(jì)政策的制定和實(shí)施過(guò)程中充分考慮競(jìng)爭(zhēng)政策的因素，有助于其他經(jīng)濟(jì)政策工具的運(yùn)用，通過(guò)有效的協(xié)調(diào)機(jī)制以及結(jié)構(gòu)調(diào)整來(lái)整合經(jīng)濟(jì)政策，從而協(xié)力推動(dòng)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。“綠色壁壘”往往成為區(qū)域之間限制競(jìng)爭(zhēng)的集中表現(xiàn)。在這方面歐盟的做法值得借鑒。歐盟委員會(huì)提出環(huán)境政策與競(jìng)爭(zhēng)政策雖然有各自不同的具體目標(biāo)，但兩者之間不存在根本性矛盾。在確立競(jìng)爭(zhēng)政策優(yōu)先的基本原則之下，應(yīng)該正確對(duì)待“綠色壁壘”，配合環(huán)境政策靈活發(fā)揮競(jìng)爭(zhēng)政策的功能。

四 競(jìng)爭(zhēng)政策重新定位面臨的困境

盡管競(jìng)爭(zhēng)政策基礎(chǔ)性地位呼之欲出，但是路途依然艱難。各種理論困惑和現(xiàn)實(shí)矛盾不斷干擾著競(jìng)爭(zhēng)政策定位的進(jìn)程。關(guān)于政策之爭(zhēng)的理論探討還在繼續(xù)，這里僅就我國(guó)存在的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題略加討論。

（一）對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與競(jìng)爭(zhēng)政策的關(guān)系評(píng)價(jià)存疑

經(jīng)常聽(tīng)到一些質(zhì)疑競(jìng)爭(zhēng)法與競(jìng)爭(zhēng)政策實(shí)施效果的議論，比如，經(jīng)濟(jì)困難時(shí)期企業(yè)抱團(tuán)取暖可以克服危機(jī)，政府鼓勵(lì)扶持政策帶來(lái)的高速增長(zhǎng)使國(guó)家迅速發(fā)展，因此得出不競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)狀態(tài)反而促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)；又比如，強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)準(zhǔn)入政策，讓具有強(qiáng)大競(jìng)爭(zhēng)實(shí)力的企業(yè)自由進(jìn)入市場(chǎng)，造成不公平競(jìng)爭(zhēng)，反而容易導(dǎo)致形成壟斷；再比如，保護(hù)中小企業(yè)反而使政府政策承受更大壓力，因?yàn)槿菀仔纬墒袌?chǎng)惡性競(jìng)爭(zhēng)的局面；等等。這些都是經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型國(guó)家必須面對(duì)的特殊難題，因?yàn)樵诎l(fā)展中國(guó)家，尤其是轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)國(guó)家，國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)政策的目標(biāo)、內(nèi)容和范圍較之發(fā)達(dá)國(guó)家更為復(fù)雜。其實(shí)，僅有競(jìng)爭(zhēng)法律和競(jìng)爭(zhēng)政策的存在，并不能說(shuō)明它可能產(chǎn)生的影響，競(jìng)爭(zhēng)法與競(jìng)爭(zhēng)政策的作用取決于實(shí)際執(zhí)行的程度，有時(shí)還取決于某些特殊規(guī)定，即在權(quán)衡之后做出某些限制競(jìng)爭(zhēng)的決定。造成上述問(wèn)題的原因不是事實(shí)競(jìng)爭(zhēng)政策，恰恰相反，正是競(jìng)爭(zhēng)政策沒(méi)有確定其主導(dǎo)性定位，才會(huì)在這些問(wèn)題上不能合理發(fā)揮作用，或者不能及時(shí)地轉(zhuǎn)換政策。因此，筆者認(rèn)為，單純討論國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)政策與經(jīng)濟(jì)發(fā)展和富裕之間的關(guān)系是不現(xiàn)實(shí)的。應(yīng)該將競(jìng)爭(zhēng)政策置于長(zhǎng)期保持競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)，堅(jiān)持阻止和削減來(lái)自市場(chǎng)和政府方面對(duì)競(jìng)爭(zhēng)的損害這一競(jìng)爭(zhēng)政策的“最高目標(biāo)”，才能使得競(jìng)爭(zhēng)政策可以對(duì)各類經(jīng)濟(jì)政策和法律法規(guī)的制定與實(shí)施產(chǎn)生“無(wú)處不在”的影響。

（二）實(shí)施競(jìng)爭(zhēng)政策的推力與阻力都來(lái)自政府

實(shí)施競(jìng)爭(zhēng)政策的推力與阻力都來(lái)自政府，是一個(gè)矛盾的現(xiàn)象，也是轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)國(guó)家特有的現(xiàn)象。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)基本規(guī)律決定了我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行必定引發(fā)對(duì)競(jìng)爭(zhēng)政策的迫切需求，并且與成熟國(guó)家的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和國(guó)際慣例日趨相同。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的國(guó)家，競(jìng)爭(zhēng)政策的基礎(chǔ)性地位越來(lái)越受到各國(guó)政府的認(rèn)同，即便是緩和經(jīng)濟(jì)危機(jī)的短期刺激政策和競(jìng)爭(zhēng)政策的長(zhǎng)期效應(yīng)之間也得到了理性的平衡。我國(guó)的特殊國(guó)情使我們存在競(jìng)爭(zhēng)政策實(shí)施的推力與阻力共存的現(xiàn)象，而且主要來(lái)自政府改革政策的制定。政府是我國(guó)進(jìn)行改革的初始動(dòng)力，也是制定和實(shí)施競(jìng)爭(zhēng)政策的主要推力。隨著改革的深入，市場(chǎng)主體開(kāi)始成為競(jìng)爭(zhēng)動(dòng)力與推力的真正源泉，而政府卻由于對(duì)部門(mén)利益和地區(qū)利益的片面追求，行政權(quán)力演變?yōu)槭袌?chǎng)進(jìn)一步擴(kuò)張的阻卻。競(jìng)爭(zhēng)政策基礎(chǔ)性地位確立的障礙主要來(lái)自政府及其產(chǎn)業(yè)政策籠罩下的國(guó)有企業(yè)、壟斷行業(yè)和相關(guān)扶持的區(qū)域。有些曾經(jīng)的競(jìng)爭(zhēng)政策積極推行者，在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)遭遇周期性下行困難時(shí)，也難以堅(jiān)守競(jìng)爭(zhēng)政策的底線。政府作為公共政策的供給方，必須與市場(chǎng)的需求相適應(yīng)。但是目前在很大程度上政府法政策供給依然存在傳統(tǒng)思維的慣性。不尊重市場(chǎng)運(yùn)行規(guī)律，對(duì)產(chǎn)業(yè)政策過(guò)于倚重，尤其是在經(jīng)濟(jì)遭遇周期性困難時(shí)，駕輕就熟的是干預(yù)市場(chǎng)的“任性”之舉，越是局部的政策越是背離競(jìng)爭(zhēng)政策，政府的政策供給與市場(chǎng)的需求之間存在錯(cuò)位甚至裂口的現(xiàn)象不可避免。這不僅影響實(shí)施競(jìng)爭(zhēng)政策的決心與進(jìn)程，還在一定程度上抵消著改革的成果，成為確立競(jìng)爭(zhēng)政策基礎(chǔ)性地位的障礙。

（三）利益博弈加劇競(jìng)爭(zhēng)政策的需求沖突

雖然有越來(lái)越多的人發(fā)現(xiàn)競(jìng)爭(zhēng)以及以維護(hù)競(jìng)爭(zhēng)為宗旨的競(jìng)爭(zhēng)政策才是促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和創(chuàng)新的原動(dòng)力，但是隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的深入，不同利益主體對(duì)保護(hù)競(jìng)爭(zhēng)的各項(xiàng)政策（與立法）產(chǎn)生新的分歧并進(jìn)行角逐。這主要表現(xiàn)在強(qiáng)大的國(guó)有經(jīng)濟(jì)與廣大的民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的不同政策需求。中國(guó)的民營(yíng)經(jīng)濟(jì)已經(jīng)具備相當(dāng)實(shí)力，在它們中，資金雄厚、技術(shù)領(lǐng)先、管理科學(xué)的先進(jìn)企業(yè)已經(jīng)不少，已在世界市場(chǎng)范圍內(nèi)參與競(jìng)爭(zhēng)。他們對(duì)于不夠令人滿意（實(shí)際上是不夠先進(jìn)）的競(jìng)爭(zhēng)政策有著強(qiáng)烈的切身感受，對(duì)于公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境有著極為迫切的需求。這是推動(dòng)國(guó)內(nèi)競(jìng)爭(zhēng)政策發(fā)展的強(qiáng)大動(dòng)力。相比之下，國(guó)有經(jīng)濟(jì)因長(zhǎng)期處于受保護(hù)地位，雖然隨著改革深入，地位和待遇受到挑戰(zhàn)，但他們尋求政策庇護(hù)的愿望與動(dòng)力有增無(wú)減。國(guó)有企業(yè)對(duì)于競(jìng)爭(zhēng)政策的基礎(chǔ)性地位的需求并不迫切，相反還有某種程度上的抵觸情緒，令人擔(dān)憂的是這種情緒還波及了其他的市場(chǎng)主體，削弱了競(jìng)爭(zhēng)政策的實(shí)施。因此，當(dāng)務(wù)之急就是在承認(rèn)政策之間存在互相博弈合理性的同時(shí)，建立競(jìng)爭(zhēng)政策的基礎(chǔ)性地位，讓競(jìng)爭(zhēng)政策理念貫穿于其他經(jīng)濟(jì)政策，影響和約束其他經(jīng)濟(jì)政策的制定和實(shí)施。

（四）與國(guó)際社會(huì)競(jìng)爭(zhēng)政策的對(duì)接尚有距離

與國(guó)際社會(huì)的競(jìng)爭(zhēng)政策對(duì)接是由市場(chǎng)規(guī)則的國(guó)際共識(shí)與我國(guó)發(fā)展的階段性特征決定的。成熟的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家已于21世紀(jì)初開(kāi)始建立競(jìng)爭(zhēng)政策的國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)，從競(jìng)爭(zhēng)法實(shí)施的指導(dǎo)思想到競(jìng)爭(zhēng)政策實(shí)施的體系、方法、措施等層面，推動(dòng)競(jìng)爭(zhēng)政策實(shí)施理念和具體技術(shù)的標(biāo)準(zhǔn)化和體系相對(duì)成熟。相比之下，我國(guó)雖然已經(jīng)開(kāi)始全面融入世界經(jīng)濟(jì)體系，在不少方面（如互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)等）已經(jīng)大幅領(lǐng)先，但在競(jìng)爭(zhēng)政策方面還未能融入國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)政策體系。雖然現(xiàn)在國(guó)際上貿(mào)易保護(hù)主義時(shí)有抬頭，但貿(mào)易與投資自由化、簡(jiǎn)化行政許可程序、增強(qiáng)企業(yè)自治和實(shí)行事后規(guī)制、強(qiáng)化競(jìng)爭(zhēng)法和競(jìng)爭(zhēng)政策的實(shí)施依然是國(guó)際主流。國(guó)內(nèi)競(jìng)爭(zhēng)政策的發(fā)展必須正視這一基本現(xiàn)實(shí)，國(guó)內(nèi)競(jìng)爭(zhēng)政策的發(fā)展必須正視這一差距，若不重視競(jìng)爭(zhēng)政策在一國(guó)經(jīng)濟(jì)政策體系中的基礎(chǔ)性地位，很可能會(huì)阻礙市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的最終確立，不僅影響經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，還將會(huì)與世界水平不能迅速對(duì)接，并承受由此帶來(lái)的不必要后果。

五 推進(jìn)我國(guó)確立競(jìng)爭(zhēng)政策基礎(chǔ)性地位的展望

我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展處于轉(zhuǎn)型階段的關(guān)鍵時(shí)期。在全面建成小康社會(huì)的總目標(biāo)指引下，發(fā)展戰(zhàn)略已做調(diào)整，對(duì)于基本經(jīng)濟(jì)政策的定位，中央政府的頂層設(shè)計(jì)決策明確，社會(huì)公眾對(duì)維護(hù)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制也已達(dá)成共識(shí)，確立競(jìng)爭(zhēng)政策基礎(chǔ)性地位的時(shí)機(jī)基本成熟。這不僅是我國(guó)體制改革深化的必要前提，也是最終建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的基本前提與保障。要實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)應(yīng)嘗試從以下措施展開(kāi)。

（一）全面制定國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)政策發(fā)展總體規(guī)劃

首先，競(jìng)爭(zhēng)政策的基礎(chǔ)性地位應(yīng)當(dāng)通過(guò)國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)政策實(shí)施規(guī)劃（綱要）加以確立，這是制定和實(shí)施其他經(jīng)濟(jì)和社會(huì)政策的基礎(chǔ)。不少發(fā)展中國(guó)家和轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)國(guó)家都努力通過(guò)制定競(jìng)爭(zhēng)政策規(guī)劃（綱要）確立競(jìng)爭(zhēng)政策的基礎(chǔ)性地位。一方面，其他經(jīng)濟(jì)和社會(huì)政策的制定和實(shí)施不得與競(jìng)爭(zhēng)政策相抵觸、借助于競(jìng)爭(zhēng)審查和審查機(jī)制對(duì)影響競(jìng)爭(zhēng)的公共政策的出臺(tái)進(jìn)行阻卻；另一方面，一旦其他經(jīng)濟(jì)和社會(huì)政策在實(shí)施過(guò)程中出現(xiàn)與競(jìng)爭(zhēng)政策相抵牾的情況，應(yīng)通過(guò)政策之間的協(xié)調(diào)機(jī)制盡量將沖突降到最低。我國(guó)競(jìng)爭(zhēng)政策的基礎(chǔ)性地位不能僅僅以中央和國(guó)務(wù)院文件中部分章節(jié)內(nèi)容的形式存在，因?yàn)橐匀狈傮w綱領(lǐng)性的規(guī)劃來(lái)推動(dòng)實(shí)施競(jìng)爭(zhēng)政策是難以真正實(shí)現(xiàn)確立競(jìng)爭(zhēng)政策基礎(chǔ)性地位的目的的。

其次，競(jìng)爭(zhēng)政策作為國(guó)家基礎(chǔ)性經(jīng)濟(jì)政策決策，應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)在法律中。雖然《反壟斷法》明確了國(guó)務(wù)院反壟斷委員會(huì)的職責(zé)，但是尚未明確競(jìng)爭(zhēng)政策的內(nèi)涵與定位。同時(shí)要在主要的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)法律制度中，將競(jìng)爭(zhēng)政策的基礎(chǔ)性地位通過(guò)具體的規(guī)定加以體現(xiàn)。比如通過(guò)立法將競(jìng)爭(zhēng)審查的制度內(nèi)容進(jìn)行規(guī)定，在行業(yè)管制法中規(guī)定不能有與競(jìng)爭(zhēng)原則相悖的規(guī)定，在國(guó)家的宏觀調(diào)控立法中強(qiáng)調(diào)調(diào)控原則以不影響市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)為底線，等等。

最后，確立競(jìng)爭(zhēng)法律優(yōu)先適用的實(shí)施體制。建立競(jìng)爭(zhēng)政策與其他經(jīng)濟(jì)政策尤其是產(chǎn)業(yè)政策之間的協(xié)調(diào)機(jī)制的關(guān)鍵是要設(shè)計(jì)好政策協(xié)調(diào)中的權(quán)限配置和程序規(guī)定。制定明確競(jìng)爭(zhēng)法律優(yōu)先適用和一般適用的地位，包括在立法環(huán)節(jié)統(tǒng)一界定法律概念與行為評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，避免行業(yè)法與競(jìng)爭(zhēng)法的沖突。競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法機(jī)構(gòu)對(duì)其他部門(mén)擬定的涉及競(jìng)爭(zhēng)法事項(xiàng)的政策和規(guī)章提出修改建議。行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)在制定、修訂以限制競(jìng)爭(zhēng)事項(xiàng)為內(nèi)容的法律規(guī)則時(shí)要事先與競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法機(jī)構(gòu)協(xié)商。在賦予競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法機(jī)構(gòu)行業(yè)立法咨詢建議權(quán)的同時(shí)，也給行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)在相關(guān)規(guī)則制定前的協(xié)商義務(wù)，以最大限度地增加競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則的一致性等。

（二）在競(jìng)爭(zhēng)政策指導(dǎo)下實(shí)施反壟斷法

反壟斷法實(shí)施需要接受競(jìng)爭(zhēng)政策的指導(dǎo)，這是成文法在應(yīng)對(duì)社會(huì)快速變遷環(huán)境時(shí)必然出現(xiàn)的實(shí)施需求，執(zhí)法政策日益成為法律適用的重要條件，反壟斷法的不確定性使得這種執(zhí)法政策更為必要，任何超前或者滯后于競(jìng)爭(zhēng)政策目標(biāo)的標(biāo)準(zhǔn)都將降低反壟斷法實(shí)施的效率。在各國(guó)競(jìng)爭(zhēng)法實(shí)施的實(shí)踐中，上述標(biāo)準(zhǔn)的確定和界限的劃分，無(wú)一不是與其國(guó)家的競(jìng)爭(zhēng)政策目標(biāo)相吻合。我國(guó)在決定這些標(biāo)準(zhǔn)和界限時(shí)，同樣離不開(kāi)對(duì)競(jìng)爭(zhēng)政策的整體把握。

值得一提的是，反壟斷法律制度在規(guī)制市場(chǎng)主體的壟斷行為和規(guī)制政府反競(jìng)爭(zhēng)行為方面具有同樣的效力，尤其是行政執(zhí)法方面，為此，加強(qiáng)對(duì)行政性壟斷的反壟斷執(zhí)法是應(yīng)該努力實(shí)現(xiàn)的。在一些權(quán)力集中的轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)國(guó)家，如烏克蘭、匈牙利、俄羅斯等國(guó)家的執(zhí)法機(jī)構(gòu)在對(duì)待政府限制競(jìng)爭(zhēng)行為中的權(quán)力規(guī)定值得借鑒。我國(guó)《反壟斷法》實(shí)施時(shí)間不長(zhǎng)，但在糾正政府限制競(jìng)爭(zhēng)方面成績(jī)斐然，一系列行政壟斷案件的查處和審理對(duì)權(quán)力部門(mén)的警示作用相當(dāng)明顯，防止“濫用行政權(quán)力排除限制競(jìng)爭(zhēng)”的競(jìng)爭(zhēng)理念開(kāi)始向權(quán)力機(jī)構(gòu)滲透，這在一定程度上制約著權(quán)力行使。

（三）全面規(guī)制政府限制競(jìng)爭(zhēng)行為

以競(jìng)爭(zhēng)政策為路徑，以反壟斷法和公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度為雙翼，對(duì)以行政權(quán)力為來(lái)源所實(shí)施的限制競(jìng)爭(zhēng)行為進(jìn)行規(guī)制，是完整有效的制度安排。因此，應(yīng)該建立“以競(jìng)爭(zhēng)政策作為我國(guó)基本經(jīng)濟(jì)政策，以市場(chǎng)機(jī)制是否受到損害為政府經(jīng)濟(jì)權(quán)力運(yùn)行判斷的基本標(biāo)準(zhǔn)，以競(jìng)爭(zhēng)政策的制定和實(shí)施為政府經(jīng)濟(jì)權(quán)力運(yùn)行的規(guī)制路徑，建立制約和監(jiān)督政府經(jīng)濟(jì)權(quán)力運(yùn)行的制度體系”。盡管反壟斷法在規(guī)制行政性壟斷方面卓有成效，但是，已形成的市場(chǎng)壁壘很難消除，即使消除，行政壟斷已經(jīng)造成的后果也難以彌補(bǔ)和恢復(fù)。以競(jìng)爭(zhēng)損害為標(biāo)準(zhǔn)的行政審查制度的實(shí)施勢(shì)在必行。

實(shí)施公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度是國(guó)際社會(huì)廣泛應(yīng)用的規(guī)制政府行為的有效制度，與我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段相契合，與體制改革節(jié)點(diǎn)相呼應(yīng)。實(shí)施競(jìng)爭(zhēng)性審查評(píng)估是直接針對(duì)政策制定和立法行為的措施，以是否能夠保障和促進(jìn)市場(chǎng)機(jī)制的發(fā)展為目標(biāo)，對(duì)政策與法律進(jìn)行全面的價(jià)值校正。這不僅可獲得直接改變國(guó)家政策法律的效果，更為深遠(yuǎn)的意義在于一國(guó)經(jīng)濟(jì)生活的準(zhǔn)則將更加有利于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)。不僅將政府的反競(jìng)爭(zhēng)行為置于政府經(jīng)濟(jì)權(quán)力運(yùn)行規(guī)制的整體目標(biāo)之下，而且還將政府經(jīng)濟(jì)權(quán)力的運(yùn)行全面納入國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)政策的制度建設(shè)之中，這是理清政府與市場(chǎng)關(guān)系的治本之策。通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)審查，政府將避免決策陷入圖一時(shí)一地之效益選擇發(fā)展路徑、最終可能與發(fā)展目標(biāo)背道而馳的泥淖。因此不僅需要對(duì)正在審議的政策法律法規(guī)是否符合競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制進(jìn)行增量審查，而且要進(jìn)一步對(duì)現(xiàn)行政策、法律法規(guī)是否符合競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制進(jìn)行存量審查，導(dǎo)入定期公平競(jìng)爭(zhēng)審查機(jī)制。

（四）以競(jìng)爭(zhēng)政策為導(dǎo)向推進(jìn)壟斷行業(yè)改革

壟斷行業(yè)的政府管制由來(lái)已久（因而也稱其為“管制產(chǎn)業(yè)”），如何劃分政府管制和競(jìng)爭(zhēng)政策作用的邊界是改革需要拿出實(shí)質(zhì)性解決方案的關(guān)鍵，也是競(jìng)爭(zhēng)政策是否成為基礎(chǔ)性經(jīng)濟(jì)政策的標(biāo)志之一。在壟斷行業(yè)中引入競(jìng)爭(zhēng)是全球的發(fā)展趨勢(shì)，但我國(guó)壟斷行業(yè)問(wèn)題匯聚了國(guó)有資本影響、政府配置資源等因素，與市場(chǎng)壟斷行為相互交織、互為因果，改革的難度可想而知。任何單項(xiàng)改革措施都會(huì)因牽一發(fā)而動(dòng)全身而導(dǎo)致效率不高甚至改革失利。這就提出了在國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)政策基礎(chǔ)上進(jìn)行協(xié)同改革。

首先，促進(jìn)行業(yè)政策、國(guó)有經(jīng)濟(jì)政策、政府投資政策的擬定和實(shí)施朝著“競(jìng)爭(zhēng)政策化”的目標(biāo)進(jìn)行，使壟斷行業(yè)改革、削弱行政壟斷和推動(dòng)國(guó)有企業(yè)改革三方面的政策朝著同一個(gè)方向互動(dòng)前行。加強(qiáng)對(duì)管制政策的競(jìng)爭(zhēng)性評(píng)估（審查），如澳大利亞所有政府機(jī)構(gòu)制定的各種公共政策都應(yīng)當(dāng)接受管制效果的評(píng)估分析，只要該政策可能對(duì)企業(yè)或非營(yíng)利行業(yè)造成了影響。

其次，以競(jìng)爭(zhēng)政策為導(dǎo)向推進(jìn)壟斷行業(yè)管制改革，實(shí)現(xiàn)監(jiān)管方式和監(jiān)管豁免的雙重轉(zhuǎn)變。監(jiān)管方式的轉(zhuǎn)變是指實(shí)現(xiàn)從“反壟斷法豁免+政府管制”的傳統(tǒng)管制模式向“放松行業(yè)管制+反壟斷法規(guī)制”的現(xiàn)代管制模式轉(zhuǎn)變。監(jiān)管豁免的轉(zhuǎn)變是指實(shí)現(xiàn)從“行業(yè)豁免向行為豁免”、從“一般豁免/例外適用”向“一般適用/例外豁免”轉(zhuǎn)變。

最后，建立反壟斷法與行業(yè)監(jiān)管雙重管轄制度，合理協(xié)調(diào)反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)與行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的執(zhí)法權(quán)限。

（五）以競(jìng)爭(zhēng)政策為目標(biāo)加快國(guó)有企業(yè)改革

國(guó)有企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)問(wèn)題備受質(zhì)疑，一方面，國(guó)有企業(yè)作為“企業(yè)”必然要以營(yíng)利為目標(biāo)；另一方面，國(guó)有企業(yè)常常被賦予促進(jìn)社會(huì)公益的更高目標(biāo)，與企業(yè)的營(yíng)利目標(biāo)相抵牾。這就成了競(jìng)爭(zhēng)政策實(shí)施必須要面對(duì)的問(wèn)題。國(guó)有企業(yè)發(fā)揮其公益性職能應(yīng)當(dāng)主要是在壟斷行業(yè)中的壟斷性業(yè)務(wù)中加以實(shí)現(xiàn)；在競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域，國(guó)有企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)與私營(yíng)企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)應(yīng)該一視同仁。特別是，由于與政府的緊密聯(lián)系和一定的公益屬性，國(guó)有企業(yè)相比于私人企業(yè)而言，往往具有政府補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠、信貸融資、人脈聯(lián)系和政策支持等方面的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。如若不通過(guò)一定的措施消解這種不合理的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，使得競(jìng)爭(zhēng)的開(kāi)展在公平合理的基礎(chǔ)上得以進(jìn)行，那么市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的機(jī)制將會(huì)被破壞，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展也將受到阻礙。

在競(jìng)爭(zhēng)政策視角下，對(duì)國(guó)有企業(yè)壟斷行為的規(guī)制不能僅依靠反壟斷法，還需要競(jìng)爭(zhēng)政策的全面推進(jìn)。競(jìng)爭(zhēng)中立政策是深化國(guó)有經(jīng)濟(jì)改革的重要政策工具，競(jìng)爭(zhēng)中立是指任何企業(yè)不能因?yàn)槠渌兄苹蛘哒刂频男再|(zhì)而天然地享有競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。政府應(yīng)該始終在公有企業(yè)和私有企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)過(guò)程中保持中立的態(tài)度，以免產(chǎn)生人為設(shè)置障礙、袒護(hù)國(guó)有企業(yè)、扭曲公平競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）指出，當(dāng)市場(chǎng)中沒(méi)有經(jīng)營(yíng)實(shí)體享有過(guò)度的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)或競(jìng)爭(zhēng)劣勢(shì)時(shí)，就達(dá)到了競(jìng)爭(zhēng)中立的狀態(tài)。

競(jìng)爭(zhēng)中立政策是深化國(guó)有經(jīng)濟(jì)改革的重要政策工具，長(zhǎng)期來(lái)看，中國(guó)需要建立符合自身需求的“國(guó)有企業(yè)”競(jìng)爭(zhēng)中立體系。以競(jìng)爭(zhēng)中立作為競(jìng)爭(zhēng)政策的重要組成部分，公平對(duì)待國(guó)有企業(yè)和其他所有制的競(jìng)爭(zhēng)，可將國(guó)有企業(yè)的不合理競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)消解到最低。實(shí)質(zhì)上，我國(guó)已經(jīng)在建立中國(guó)版的競(jìng)爭(zhēng)中立。中共十八大報(bào)告指出，毫不動(dòng)搖鼓勵(lì)、支持、引導(dǎo)非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展，保證各種所有制經(jīng)濟(jì)依法平等使用生產(chǎn)要素；公平參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)；同等受到法律保護(hù)。《國(guó)務(wù)院關(guān)于促進(jìn)市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)維護(hù)市場(chǎng)正常秩序的若干意見(jiàn)》規(guī)定，各類市場(chǎng)主體要權(quán)利平等、機(jī)會(huì)平等、規(guī)則平等，政府監(jiān)管要標(biāo)準(zhǔn)公開(kāi)、程序公開(kāi)、結(jié)果公開(kāi)，保障市場(chǎng)主體和社會(huì)公眾的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)。

（六）推進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)政策與消費(fèi)者政策的融合

維護(hù)競(jìng)爭(zhēng)本身并不完全等同于促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)。促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)的目標(biāo)還要通過(guò)其他途徑和方法共同作用才能實(shí)現(xiàn)，消費(fèi)者保護(hù)政策便是實(shí)現(xiàn)促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)目標(biāo)的主要政策工具。消費(fèi)者的自由選擇、自主消費(fèi)需建設(shè)統(tǒng)一開(kāi)放、競(jìng)爭(zhēng)有序的市場(chǎng)體系，這是使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用的重要基礎(chǔ)。競(jìng)爭(zhēng)政策和消費(fèi)者保護(hù)政策從不同方面——供給側(cè)和需求側(cè)力求實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)有效運(yùn)行的目標(biāo)。我們應(yīng)以競(jìng)爭(zhēng)政策為導(dǎo)向促進(jìn)消費(fèi)者政策的發(fā)展。以倡導(dǎo)“消費(fèi)需求激活供給側(cè)的競(jìng)爭(zhēng)”理念為重要突破，融合消費(fèi)者政策與競(jìng)爭(zhēng)政策，提升消費(fèi)者保護(hù)在市場(chǎng)秩序的監(jiān)督作用。

將消費(fèi)者保護(hù)政策納入競(jìng)爭(zhēng)政策框架是完善競(jìng)爭(zhēng)政策基礎(chǔ)性地位的重要組成部分。消費(fèi)者的選擇權(quán)、監(jiān)督權(quán)和評(píng)判權(quán)是激活供給側(cè)競(jìng)爭(zhēng)的最好動(dòng)力。對(duì)消費(fèi)者合法權(quán)益的保護(hù)也是國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)政策的主要目標(biāo)，在有些時(shí)候可能是最終目標(biāo)。將消費(fèi)者保護(hù)政策納入競(jìng)爭(zhēng)政策的范疇。以競(jìng)爭(zhēng)政策為依據(jù)支撐并融合消費(fèi)者保護(hù)政策。強(qiáng)化消費(fèi)者在競(jìng)爭(zhēng)法中的地位，當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法的多元目標(biāo)和保護(hù)消費(fèi)者的目標(biāo)發(fā)生沖突時(shí)，應(yīng)當(dāng)把消費(fèi)者的利益放在首位，以確保競(jìng)爭(zhēng)法實(shí)施的整體效果是正面的。

從保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益的角度看，不應(yīng)局限于僅以消費(fèi)者為受益方的單向政策設(shè)計(jì)，一方面要增加消費(fèi)者在競(jìng)爭(zhēng)法中的權(quán)利，包括選擇權(quán)、監(jiān)督權(quán)、評(píng)判權(quán)等；另一方面，要拋棄以往“絕對(duì)輸贏”的陳舊思想，努力推動(dòng)形成消費(fèi)者與經(jīng)營(yíng)者共贏的消費(fèi)者保護(hù)模式。在以競(jìng)爭(zhēng)政策為主導(dǎo)的思路下，建立促進(jìn)經(jīng)營(yíng)者和消費(fèi)者整體發(fā)展的消費(fèi)者保護(hù)政策體系新型理路。

（七）積極開(kāi)展競(jìng)爭(zhēng)文化的培育和弘揚(yáng)

競(jìng)爭(zhēng)文化可以歸結(jié)為是“關(guān)于市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的一系列思想觀念、商業(yè)規(guī)則和法律制度的總稱”。根據(jù)經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑，上層建筑反作用于經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。一國(guó)的競(jìng)爭(zhēng)文化對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)產(chǎn)生重大的影響和促進(jìn)作用。適用競(jìng)爭(zhēng)法和競(jìng)爭(zhēng)政策比較緩慢和困難的原因，除了執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)和技術(shù)不足之外，絕大部分可以歸結(jié)為缺乏對(duì)競(jìng)爭(zhēng)政策需求的認(rèn)識(shí)，即競(jìng)爭(zhēng)文化的薄弱。隨著《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》《反壟斷法》等市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)法律的制定與實(shí)施，我國(guó)原先淡薄的競(jìng)爭(zhēng)文化得以迅速發(fā)育、生長(zhǎng)，漸漸變得濃厚起來(lái)。“發(fā)展依賴競(jìng)爭(zhēng)，競(jìng)爭(zhēng)需要規(guī)則”逐漸成為人們必須接受的理念，并開(kāi)始得到更廣闊、更深層的滲透、弘揚(yáng)。

人類社會(huì)的競(jìng)爭(zhēng)文化是伴隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)育、發(fā)展、走向成熟的漫長(zhǎng)歷史過(guò)程自發(fā)形成的，因此，世界上除了少數(shù)先發(fā)展國(guó)家是通過(guò)內(nèi)源式過(guò)程發(fā)展本國(guó)競(jìng)爭(zhēng)文化，更多的國(guó)家和地區(qū)則是通過(guò)政府倡導(dǎo)的模式培育了本國(guó)和本地區(qū)的競(jìng)爭(zhēng)文化。在世界范圍內(nèi)，依靠政府（主要是競(jìng)爭(zhēng)主管機(jī)構(gòu)）的作用推動(dòng)競(jìng)爭(zhēng)文化發(fā)展已經(jīng)成為普遍做法和發(fā)展潮流。競(jìng)爭(zhēng)文化的發(fā)育是否良好，可以集中表現(xiàn)為四個(gè)方面：政府營(yíng)造平等競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境；經(jīng)營(yíng)者開(kāi)展誠(chéng)信公平競(jìng)爭(zhēng)；競(jìng)爭(zhēng)法律嚴(yán)格有效實(shí)施；消費(fèi)群體抵制損害競(jìng)爭(zhēng)行為。大力培育和弘揚(yáng)競(jìng)爭(zhēng)文化，推進(jìn)符合我國(guó)國(guó)情的競(jìng)爭(zhēng)文化建設(shè)，對(duì)于確立競(jìng)爭(zhēng)政策基礎(chǔ)性地位具有重要意義。

深入開(kāi)展競(jìng)爭(zhēng)法律實(shí)施的研討。從相關(guān)競(jìng)爭(zhēng)法律制度入手進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)文化的培育是外源式路徑的重要方式，制度建設(shè)的討論過(guò)程就是民眾學(xué)習(xí)法律精神的過(guò)程，也是競(jìng)爭(zhēng)文化傳播與發(fā)育的過(guò)程。加強(qiáng)對(duì)執(zhí)法和司法的機(jī)理研究和案例分析是發(fā)展中國(guó)家的競(jìng)爭(zhēng)文化建設(shè)與發(fā)達(dá)國(guó)家不同的特有路徑，通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法的方式推廣競(jìng)爭(zhēng)文化更具有現(xiàn)實(shí)意義，可以達(dá)到“審理一個(gè)案件，教育一批企業(yè)，糾正一種傳統(tǒng)，改造一個(gè)行業(yè)”的效果，促進(jìn)企業(yè)和政府認(rèn)真開(kāi)展“競(jìng)爭(zhēng)合規(guī)”。事實(shí)證明，以符合競(jìng)爭(zhēng)政策的競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法帶動(dòng)競(jìng)爭(zhēng)合規(guī)和競(jìng)爭(zhēng)文化的發(fā)展是最有效的路徑。

明確競(jìng)爭(zhēng)文化建設(shè)的重點(diǎn)是公共機(jī)構(gòu)。針對(duì)承擔(dān)制定經(jīng)濟(jì)政策（法律法規(guī)）的公共機(jī)構(gòu)進(jìn)行重點(diǎn)競(jìng)爭(zhēng)推進(jìn)，這是由我國(guó)改革重點(diǎn)所決定的。其已經(jīng)從要素市場(chǎng)的改革轉(zhuǎn)向轉(zhuǎn)變政府職能，公共機(jī)構(gòu)加強(qiáng)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)已經(jīng)成為當(dāng)前改革的“深水區(qū)”，協(xié)調(diào)競(jìng)爭(zhēng)政策與其他經(jīng)濟(jì)社會(huì)政策關(guān)系要求必須事先杜絕和減少影響市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的政府立法和決策。我國(guó)建立市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的歷史不長(zhǎng)，在我們的文化中，依賴乃至夸大政府力量和作用的傳統(tǒng)多，鼓勵(lì)或尊重市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的傳統(tǒng)少。因此，文化的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革并不缺少對(duì)市場(chǎng)機(jī)制的謹(jǐn)慎，但對(duì)政府力量的警惕和約束往往心力不足。通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)文化的推進(jìn)幫助我們改良文化傳統(tǒng)，這對(duì)于中國(guó)的未來(lái)具有特殊意義。

重視競(jìng)爭(zhēng)主管機(jī)構(gòu)“非執(zhí)法機(jī)制”的宣傳。執(zhí)法機(jī)關(guān)在努力實(shí)施競(jìng)爭(zhēng)法律的同時(shí)，必須高度注重“非執(zhí)法機(jī)制”的實(shí)施，即重視競(jìng)爭(zhēng)推進(jìn)（Competition Advocacy）工作，以達(dá)到從根本上促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)的目的。競(jìng)爭(zhēng)推進(jìn)是許多國(guó)際組織所認(rèn)可的構(gòu)建競(jìng)爭(zhēng)文化的重要機(jī)制，它是指“由競(jìng)爭(zhēng)主管機(jī)構(gòu)采取非執(zhí)法機(jī)制所實(shí)施的，旨在國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)活躍的目的，而與促進(jìn)國(guó)內(nèi)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境有關(guān)的措施”。競(jìng)爭(zhēng)推進(jìn)所依賴的主要途徑是協(xié)調(diào)競(jìng)爭(zhēng)主管機(jī)構(gòu)與其他政府機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系，以及不斷增進(jìn)公眾對(duì)競(jìng)爭(zhēng)能帶來(lái)利益的意識(shí)。有計(jì)劃地展開(kāi)專項(xiàng)競(jìng)爭(zhēng)文化宣傳活動(dòng)，促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)政策和具體制度能夠在實(shí)踐中落實(shí)。設(shè)立“競(jìng)爭(zhēng)政策宣傳周（月）”，強(qiáng)化全國(guó)范圍內(nèi)的競(jìng)爭(zhēng)倡導(dǎo)，同時(shí)針對(duì)全體社會(huì)成員，其具體目標(biāo)是增進(jìn)公眾對(duì)競(jìng)爭(zhēng)能帶來(lái)利益的意識(shí)，以提高他們對(duì)競(jìng)爭(zhēng)的優(yōu)勢(shì)以及競(jìng)爭(zhēng)政策在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、保護(hù)競(jìng)爭(zhēng)方面的作用的意識(shí)。所有這些措施最后的落腳點(diǎn)都是構(gòu)建良好的“競(jìng)爭(zhēng)文化”環(huán)境。

六 結(jié)語(yǔ)

我國(guó)現(xiàn)階段已經(jīng)基本滿足確立競(jìng)爭(zhēng)政策基礎(chǔ)性地位的時(shí)機(jī)與條件：在頂層設(shè)計(jì)方面，國(guó)家已經(jīng)確定發(fā)展的總體目標(biāo)；在經(jīng)濟(jì)體制改革方面，正在全面改變社會(huì)資源的配置方式；在政治體制改革方面，政府權(quán)力運(yùn)行受到嚴(yán)厲約束；在民眾意識(shí)方面，穩(wěn)定持續(xù)發(fā)展形成社會(huì)共識(shí)。這些標(biāo)志著我國(guó)確立競(jìng)爭(zhēng)政策基礎(chǔ)性地位的時(shí)代到了。我們的最終目標(biāo)是：構(gòu)建良好競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境和整體性的競(jìng)爭(zhēng)生態(tài)；給壟斷和企圖壟斷的行為施加輿論壓力；為競(jìng)爭(zhēng)政策和競(jìng)爭(zhēng)法實(shí)施提供輿論支持；對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展提供源源不斷動(dòng)力。

（責(zé)任編輯：王紅霞、任曉霞）