二 博弈論視角下的改革決策和執行

（一）改革政策類型與執行結構

把政策類型與執行結構聯結在一起來研究“執行問題”，這是對全過程研究框架的深化和細化。政策類型對執行的影響已有研究文獻開始關注。這里的“政策類型”（基于執行層次）可劃分為四類：戰略規劃、重大改革、重大項目和工程、應急決策。執行結構理論是第二代執行研究的理論成果之一，其發現“執行是多層次的代理人相互作用的結果”。這里的“執行結構”是指由執行者屬性（公共部門、私營部門、社會組織）、代理人的數量、執行層次多少等要素組成的結構。類型與結構的結合將有利于研究“執行難”到底“難在哪里”的關鍵性問題。換言之，長期以來在執行層面沒有關注到政策類型與執行結構之間的匹配問題。也就是說，不同的類型需要相應的結構，從而提高執行的效率與效果。執行結構可以分為簡單型、中間型、復雜型。簡單型執行結構是典型科層結構，上下級之間命令鏈條比較短，強制性強，溝通直接、信息流失少。復雜型執行結構是網絡狀結構，執行代理主體多，屬性多元，有命令、談判、協商等多種執行方式，共識性強，多層溝通，信息流失多。中間型執行結構則介于簡單型與復雜型之間，不是簡單地運用科層結構執行方式，其主體屬性單一（屬于公共部門）、代理人數量比較多，呈現公共部門體系內的跨部門和跨層次的特征。

戰略規劃類政策的執行結構最為復雜，執行者屬性多樣化，包括公共部門、私營部門、社會組織等在內；執行代理人數量眾多；執行層次多，溝通方式和路徑多元化。提升戰略規劃類政策執行力，要注重執行代理人之間的信息溝通平臺建設，建構政策和執行進展的信息網絡平臺。當前我國經濟社會發展的五年規劃、專項領域的中長期綱要等戰略規劃類政策，都需要復雜的執行結構作為支撐。“規劃規劃，墻上掛掛”，描述的是規劃執行效果差。其原因在于戰略規劃類政策要么是沒有設計執行結構，要么是只設計簡單的執行結構，其結果必然是執行無力。

重大改革類政策的執行結構屬于中間型，介于簡單型和復雜型之間。這類政策執行結構焦點是在公共部門內部不同機構之間、不同層級之間的整合，需要設計跨部門跨層級的溝通機制。我們長期批判的政策執行“中梗阻”現象，其原因之一就是缺乏設計適合改革類政策的執行結構。簡單的執行結構難以解決多部門和多層次的執行協調難題。跨部門跨層級的執行溝通，關鍵是跨部門跨層次的執行代理人行動步驟的協調一致。

重大項目和工程類的決策執行屬于簡單型結構，因其目標單一、任務明確、分工合理、執行結構層次少，因此執行效率比較高。我國各級政府都通常習慣采用“運動式的動員型”執行機制，來推進重大項目和工程類的決策。

應急決策的執行結構更為簡單，目標和任務更為清晰，結構的層次更少，決策與執行無縫隙對接。各個執行主體之間形成合力，能夠最大限度地提升政策的執行效率。

把政策類型與政策執行結構關聯在一起，這是對決策與執行之間關系的更為具體化的研究和分析。我們一直所說的“執行難”主要針對的是戰略規劃類以及重大改革的決策，其執行結構屬于復雜型和中間型。提升這些類型決策的執行力，關鍵在于設計相對應的執行結構，而不能用簡單型執行結構來代替它們。

（二）中央與地方的改革決策和執行博弈

改革開放以前，分稅制改革前，全國實行統支統收的財政政策，中央通過對財政權的把握高度控制著地方政府。由于在財政上對中央政府高度依賴，地方政府只能對中央言聽計從，自主行動的空間非常小，排斥中央決策的難度很大。隨著權力的逐步下放與地方自主權利的擴大，中央與地方的關系發生了明顯的變化，地方在改革決策與執行的過程中有了與中央討價還價的余地。獨立地位的提升改變了地方政府的目標函數，地方政府逐漸成為一個具有獨立經濟利益目標的經濟組織，具有了強烈追求本地經濟快速增長的動力，以及選擇性進行改革以獲得更多利益的動機。如地方政府需要承擔向本地居民提供公共產品和公共服務以及維護地方穩定等職責。財權和事權的下放極大地激發了地方政府自主進行改革探索的動力，也使之在制度上擁有了更大的自主空間。此外，在中央與地方財權、事權不匹配的狀態下，地方政府有了更強烈地抵制中央決策的沖動。而中央方面，由于經濟進入新常態，經濟增長動力不足，改革的潛在收益使領導者認識到改革的必然性，其目標函數也隨之發生了相應變化：從依靠投資和基礎設施建設拉動經濟發展逐漸向依靠深化改革激發社會創新活力轉變。中央認識到要發展經濟就必須深化改革、激活地方的能動性，但出于政治上的考慮，又要將地方的自主創新限于可控范圍內以維護中央權威和政治穩定。

事實上，改革的過程也是一個中央與地方關系演變的過程，中央與地方由一種地方單向依賴中央的關系轉變成一種雙向依賴關系。作為委托人的中央依賴地方政府貫徹執行其改革決策，以促進經濟增長和社會穩定。與此同時，盡管地方自主權實現了較大程度的擴張，地方在改革決策與執行過程中討價還價的能力有了一定提升，但是，地方政府終歸只是中央的下屬機構，人事安排、財政收入等還受到中央控制，并且要接受中央的檢查監督。這種雙向依賴以及中央與地方各自不同的目標函數共同決定了改革過程中二者之間類似“貓抓老鼠”的博弈。

為保證改革的穩妥，中央在經濟改革中通常采取“摸著石頭過河”的方式，通過試點實行增量改革。獲得改革優先權的試點單位通常可以在承擔較小改革成本的條件下獲得雙重收益：一是由優惠政策帶來的額外收益；二是改革先行一步的體制優勢帶來的制度收益。通過試點獲得的收益類似于“壟斷租金”，只有獲得制度創新進入權的地方才能擁有這種“壟斷租金”，只要中央的制度進入壁壘沒有撤銷，租金就不會消失。因此，在中央選擇試點地區時，地方政府通常以正式渠道（如會議、匯報、文件等）或非正式渠道（如游說、找關系、走后門等）選擇性地爭取對本地有利的改革或是延遲對本地不利的改革。以對本地的改革為例，地方政府總是千方百計爭取中央的優惠政策，力圖將需求變為實際的制度供給，而獲得制度創新的進入權。沒有獲得進入權的地方有時則通過“變通”的方式“創造性地執行中央政策”，在盡量不與上級文件相沖突的情況下重新解釋或將上級文件改頭換面，使其符合本地實際的制度需求，從而變相地獲得制度創新的進入權?；蛘咴跊]有獲得相關改革權限的情況下，暗中進行地方性制度創新，等制度創新收效后再向上級反映情況以獲得制度創新的認可權，使其具有合法性。例如在經濟改革初期，地方政府對私營企業的扶持主要通過一些“違規操作”，給私營企業戴“紅帽子”，即讓私營企業上交管理費，掛靠集體企業，尋找享受貸款、土地使用權、出口配額、稅收等與集體、國有企業平等的待遇，以規避國家對私營企業的限制政策帶來的壁壘。當然，中央對于地方政府這種“變通”的制度創新并非沒有察覺，只是為避免草率的打壓影響地方改革的積極性給改革帶來整體的負面效果，在可容忍的范圍內通常采取觀望的態度。倘若制度創新效果良好，則通過正式的方式對其進行認可并公開推廣；若是收益甚微或可能造成負面效應則給予及時叫停。例如，1983年黨中央對部分出現雇工大戶和私營企業的地方并沒有直接進行打壓或鼓勵，而是采取“不宜提倡，不要公開宣傳，也不要急于取締”的態度，正是這種“觀望”態度給予了民營企業迅速成長的空間，避免了其被扼殺于搖籃的命運。正是這種中央與地方的不斷博弈，才帶來了改革的不斷深入推進。

（三）部門之間的改革決策和執行博弈

已有研究從利益、話語、權力三個方面討論了政府部門討價還價的三種策略。一是利益計算。李侃如指出改革決策和執行過程是各個政府部門相互交涉、相互談判、相互妥協的反復的過程。他進一步提出政府部門“討價還價的鐵律”：各個地區和各個部門都會夸大自己的成本，淡化自己的收益；與此同時，他們也會夸大別的地區或部門的收益，淡化別的地區或部門的成本。二是從話語上占領政治的高地。政府部門在追求部門利益的過程中，在話語上通常將問題上升到政治層面的高度，占據強勢的政治話語，并放大政治的影響力來追求本部門的利益，由此出現“泛政治化”，具體表現形式為泛政治化的利益訴求話語與泛政治化的利益謀求行動。三是擴權行為。為了爭奪權力，各個政府部門可能會利用改革的機會爭奪地盤，引起地盤戰。地盤戰是指各個政府部門在長期的行政過程中發展成部門利益，甚至是部門意識，隨著改革涉及的利益的重新調整和再分配，政府部門會想方設法保護自身的權益，部門之間一旦發生矛盾，沖突就在所難免。爭奪地盤顯示出政府部門之間的沖突可能不僅是一種利益沖突，而且是一種價值沖突。

假定改革的推進部門為A，配合部門為B。推進部門與配合部門之間的關系分為制度化的關系和非制度化的關系。制度化的關系主要是各部門職責范圍內的正常工作關系，非制度化的關系主要指兩個政府部門間的人情、交情和依賴程度。非制度化的關系主要有三類：A和B之間有交情，交情越深，非制度性關系越強；二是兩個部門之間沒有交情；三是非制度性關系為負，例如如果上級領導和B部門的交情超過了和A部門的交情，且上級領導支持配合執法部門不支持主要執法部門的話，那么此時就出現負的非制度關系，改革推進部門處于博弈的不利地位。當然除了兩部門之間的關系，B部門是否愿意配合A部門的改革，還取決于改革本身能否給B部門帶來更大的利益。

這樣在改革推進過程中，部門之間的博弈關系至少有六種情形：正向的非制度關系與正向的利益關系、正向的非制度關系與負向的利益關系、無非制度關系與正向的利益關系、無非制度關系與負向的利益關系、負向的非制度關系與正向的利益關系、負向的非制度關系與負向的利益關系。那么在這六種情形下的博弈結果如表1所示。