政務(wù)服務(wù)流程再造：荔灣經(jīng)驗(yàn)

張志超

摘要：黨的十八大以來，中央繼續(xù)強(qiáng)調(diào)深化行政體制改革，特別是強(qiáng)調(diào)政府職能轉(zhuǎn)變，提供優(yōu)質(zhì)政府公共服務(wù)，提高政府的服務(wù)質(zhì)量與服務(wù)效率。這已成為政府行政體制改革的重點(diǎn)。本文以廣州市荔灣區(qū)政府政務(wù)服務(wù)改革實(shí)踐為例，以服務(wù)型政府理論與新公共管理理論為理論基礎(chǔ)，從服務(wù)型政府視角出發(fā)，利用實(shí)地走訪、個(gè)案訪談和文獻(xiàn)研究等方法，對(duì)荔灣區(qū)政務(wù)服務(wù)流程再造的現(xiàn)狀、問題與困境進(jìn)行了初步研究，探析了其“一個(gè)窗口辦所有事”等新型政務(wù)服務(wù)做法，總結(jié)了其在政務(wù)服務(wù)中群眾滿意、效能提升的成功經(jīng)驗(yàn)。

關(guān)鍵詞：政務(wù)服務(wù) 服務(wù)型政府 流程再造

一 研究背景和意義

（一）研究背景簡(jiǎn)介

黨的十八大以來，中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展發(fā)生了巨大的變化，形成了經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的“新常態(tài)”。隨著經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型升級(jí)、人民群眾生產(chǎn)生活方式的轉(zhuǎn)變，政府部門為更好地履行公共管理職能，迫切需要調(diào)整自身工作機(jī)構(gòu)、清理相關(guān)工作職能、優(yōu)化辦事工作流程。由此，從中央到地方的各級(jí)政府部門，一方面，大刀闊斧地進(jìn)行了行政審批（許可）事項(xiàng)的清理、轉(zhuǎn)移和下放，甚至取消了部分行政審批（許可）事項(xiàng)和非行政審批事項(xiàng)，建設(shè)服務(wù)型政府。比如，在極大地簡(jiǎn)化企業(yè)設(shè)立程序、提升政府政務(wù)服務(wù)質(zhì)量的各類舉措中，比較有代表性的是“三證合一”和“一照一碼”（“三證合一”，就是將企業(yè)依次申請(qǐng)的工商營(yíng)業(yè)執(zhí)照、組織機(jī)構(gòu)代碼證和稅務(wù)登記證三證合為一證，提高市場(chǎng)準(zhǔn)入效率；“一照一碼”則是在此基礎(chǔ)上更進(jìn)一步，通過“一口受理、并聯(lián)審批、信息共享、結(jié)果互認(rèn)”，實(shí)現(xiàn)由一個(gè)部門核發(fā)加載統(tǒng)一社會(huì)信用代碼的營(yíng)業(yè)執(zhí)照）；另一方面，各地通過廣泛、深入開展群眾路線教育實(shí)踐和“兩學(xué)一做”活動(dòng)，政風(fēng)、行風(fēng)得到極大改善，政府窗口服務(wù)部門的“庸、懶、散、奢”和“門難進(jìn)、臉難看、事難辦”現(xiàn)象也極大改觀，群眾對(duì)政府部門的滿意度也有所提升。

2014年2月26日，荔灣區(qū)委、區(qū)政府召開全區(qū)政務(wù)服務(wù)改革動(dòng)員大會(huì)，啟動(dòng)該區(qū)政務(wù)審批服務(wù)改革；同年4月，印發(fā)《荔灣區(qū)政務(wù)改革“三集中、三到位”實(shí)施方案》，以創(chuàng)建最佳辦事環(huán)境為導(dǎo)向，實(shí)施政務(wù)改革“三集中、三到位”（三集中：即部門行政審批職能向一個(gè)科室集中；承擔(dān)審批職能的科室向政務(wù)服務(wù)中心集中；行政審批事項(xiàng)向電子政務(wù)平臺(tái)集中。三到位：即行政審批事項(xiàng)進(jìn)駐政務(wù)服務(wù)大廳到位；行政審批授權(quán)承擔(dān)審批的科室到位；電子監(jiān)察到位）,力促行政審批提速增效，推行“工程類、經(jīng)營(yíng)類、公民類”三大類區(qū)街分類綜合受理模式（即前臺(tái)統(tǒng)一綜合受理、后臺(tái)分類審批、統(tǒng)一窗口出件的受理模式，以下簡(jiǎn)稱“綜合受理”），明確荔灣區(qū)政務(wù)服務(wù)中心、審批部門、街道政務(wù)服務(wù)中心的分工，營(yíng)造高效優(yōu)質(zhì)的政務(wù)服務(wù)環(huán)境，樹立良好的荔灣政務(wù)服務(wù)品牌。

（二）政務(wù)服務(wù)流程再造必要性的進(jìn)一步解讀

首先，政務(wù)服務(wù)流程再造是貫徹十八大精神，落實(shí)黨中央國(guó)務(wù)院《關(guān)于深化政務(wù)公開加強(qiáng)政務(wù)服務(wù)的意見》等政策文件、建設(shè)服務(wù)型發(fā)展型政府、滿足經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要。黨的十八大報(bào)告指出：“要按照建立中國(guó)特色社會(huì)主義行政體制目標(biāo)，深入推進(jìn)政企分開、政資分開、政事分開、政社分開，建設(shè)職能科學(xué)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、廉政高效、人民滿意的服務(wù)型政府”;黨的十八屆三中全會(huì)在《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中提出：“科學(xué)的宏觀調(diào)控，有效的政府治理，是發(fā)揮社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制優(yōu)勢(shì)的內(nèi)在要求。必須切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能，深化行政體制改革，創(chuàng)新行政管理方式，增強(qiáng)政府公信力和執(zhí)行力，建設(shè)法治政府和服務(wù)型政府。”黨的十八屆五中全會(huì)指出：“構(gòu)建發(fā)展新體制，加快形成有利于創(chuàng)新發(fā)展的市場(chǎng)環(huán)境、產(chǎn)權(quán)制度、投融資體制、分配制度、人才培養(yǎng)引進(jìn)使用機(jī)制，深化行政管理體制改革，進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，持續(xù)推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)，提高政府效能。”“增加公共服務(wù)供給，從解決人民最關(guān)心最直接最現(xiàn)實(shí)的利益問題入手，提高公共服務(wù)共建能力和共享水平。”所以，為適應(yīng)國(guó)內(nèi)外形勢(shì)發(fā)生的深刻變化，從推動(dòng)落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀、促進(jìn)和諧社會(huì)建設(shè)和落實(shí)全面建設(shè)小康社會(huì)戰(zhàn)略的大局出發(fā)，從實(shí)現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好最廣大人民的根本利益出發(fā)，中國(guó)政府必須要進(jìn)一步推動(dòng)政務(wù)服務(wù)流程再造。

改革開放以來，中國(guó)已經(jīng)先后進(jìn)行了七次行政管理體制改革。1983年，進(jìn)行了第一次行政管理體制改革，打破了領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)終身制；1988年的第二次行政管理體制改革，提出定職能、定機(jī)構(gòu)、定編制的“三定”改革方略；1993年進(jìn)行的第三次行政管理體制改革，主要是調(diào)整了宏觀管理部門和專業(yè)管理部門之間的關(guān)系；1998年進(jìn)行的第四次行政管理體制改革，主要是壓縮編制，減少公職人員；2003年進(jìn)行的第五次行政管理體制改革，主要是簡(jiǎn)政放權(quán)和下放行政審批權(quán)力，激活經(jīng)濟(jì)發(fā)展動(dòng)力；2008年的第六次行政管理體制改革，主要是實(shí)行大部制改革；2013年第七次行政管理體制改革，主要是要向建設(shè)服務(wù)型政府、廉潔型政府、法治型政府、務(wù)實(shí)型政府的方向上推進(jìn)。

其次，傳統(tǒng)的政務(wù)服務(wù)流程不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要，這促使中國(guó)政府推動(dòng)政務(wù)服務(wù)流程再造工作。傳統(tǒng)的政務(wù)服務(wù)流程具有各個(gè)部門各自獨(dú)立審批、辦事人員需要跑多個(gè)部門、辦事流程和等待時(shí)間長(zhǎng)等弊端，而且傳統(tǒng)的政務(wù)服務(wù)基本都是靠辦事人員以紙質(zhì)化材料手工處理，基本不適應(yīng)中國(guó)現(xiàn)階段經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要。廣州市政協(xié)常委曹志偉發(fā)表過一個(gè)“人在證途”的圖表，以超過3000萬人需要辦的證為計(jì)算門檻，辦這103個(gè)證件，需要經(jīng)過近60個(gè)單位部門，蓋100多個(gè)公章，交28項(xiàng)辦證費(fèi)。時(shí)任廣州主要領(lǐng)導(dǎo)看后感慨地說：“人不一定能活到100歲，卻要辦100多個(gè)證！”

最后，中國(guó)的政務(wù)服務(wù)流程再造工作隨著近幾輪行政管理體制改革工作的推進(jìn)在不斷深入，但還需要破解一些難題。一是亟待加快推進(jìn)轉(zhuǎn)變政府職能。政務(wù)服務(wù)流程再造工作需要政府進(jìn)一步轉(zhuǎn)變職能，厘清權(quán)責(zé)關(guān)系，打破固有的利益格局，將職能轉(zhuǎn)變工作做到該下放的下放，該移交的移交，該集中的集中，進(jìn)一步細(xì)化、優(yōu)化工作流程；二是理順人、財(cái)、物的關(guān)系。隨著政府職能的轉(zhuǎn)變，“事轉(zhuǎn)人不走”的情況時(shí)有發(fā)生，出現(xiàn)人在新單位上班，編制或隸屬關(guān)系還在原單位，導(dǎo)致新單位對(duì)人員的管理有時(shí)會(huì)落實(shí)不下去。這就需要根據(jù)干部管理權(quán)限，建立人隨事走的機(jī)制，理順人員關(guān)系，推動(dòng)政務(wù)流程再造工作順利開展。

二 廣州市荔灣區(qū)政務(wù)服務(wù)流程再造的內(nèi)容與困境

（一）廣州市荔灣區(qū)政務(wù)服務(wù)流程再造的內(nèi)容

1．廣州市荔灣區(qū)政務(wù)服務(wù)流程再造的步驟和方法

（1）形成了有效的組織架構(gòu)。政務(wù)流程再造，首要的環(huán)節(jié)就是建設(shè)有效的組織架構(gòu)。2014年4月，荔灣區(qū)成立了以區(qū)委書記為組長(zhǎng)的政務(wù)改革“三集中、三到位”工作領(lǐng)導(dǎo)小組，成員包括32個(gè)職能部門和22條街道的主要負(fù)責(zé)同志。各個(gè)部門以及街道的主要負(fù)責(zé)人，必須全力配合有關(guān)工作，圍繞企業(yè)和民眾的需求提供良好的服務(wù)，為此，該領(lǐng)導(dǎo)小組制定了嚴(yán)格的監(jiān)管措施、督查辦法和標(biāo)準(zhǔn)化的考評(píng)考核體系，對(duì)工作推進(jìn)不力、成效不明顯，工作中推諉扯皮、不作為、亂作為、慢作為的部門，要求紀(jì)委監(jiān)察機(jī)關(guān)依法依規(guī)進(jìn)行責(zé)任追究。這些舉措有力推動(dòng)了該區(qū)的政務(wù)服務(wù)流程再造工作，有利于打破等級(jí)森嚴(yán)、下級(jí)對(duì)上級(jí)絕對(duì)服從的一種權(quán)威，有利于建立一種扁平化、靈活多變和增加各部門之間協(xié)調(diào)性的新的工作流程。

（2）政務(wù)服務(wù)借助互聯(lián)網(wǎng)+，提升服務(wù)質(zhì)量?；ヂ?lián)網(wǎng)+、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等現(xiàn)代化的科技手段，對(duì)于各類服務(wù)的質(zhì)量提升都可以提供非常大的幫助，能夠有效地配合現(xiàn)代化的改革，把業(yè)務(wù)流程信息化，對(duì)各個(gè)部門進(jìn)行實(shí)時(shí)有效的監(jiān)督。荔灣區(qū)的政務(wù)服務(wù)流程再造運(yùn)用了“互聯(lián)網(wǎng)+”和“云端大數(shù)據(jù)”技術(shù)，突破了傳統(tǒng)政務(wù)服務(wù)受時(shí)間、空間局限的缺點(diǎn)，努力做到融合、融匯、便利、便捷，最終通過服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)下沉到街道、社區(qū)，實(shí)現(xiàn)了群眾在家門口可以辦理大部分政務(wù)事項(xiàng)的目標(biāo)。如圖1所示：通過大數(shù)據(jù)，政務(wù)服務(wù)工作由原來的多個(gè)窗口辦理，縮減為可以單個(gè)窗口辦理；原本多科室聯(lián)合審批的項(xiàng)目和業(yè)務(wù)，可以集中到一個(gè)科室進(jìn)行辦理；原來需要在窗口現(xiàn)場(chǎng)辦理的業(yè)務(wù)和審批項(xiàng)目，現(xiàn)在可以在任一電腦前申請(qǐng)和辦理，不用再來回奔波；原來的專線獨(dú)享的模式也變更為現(xiàn)在的分線共享模式；原來局域網(wǎng)的一網(wǎng)平臺(tái)，變?yōu)楝F(xiàn)在可以和手機(jī)、電腦互聯(lián)互通。

（3）構(gòu)建立體政務(wù)服務(wù)體系。立體政務(wù)服務(wù)體系主要借鑒于當(dāng)今互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)在企業(yè)中的應(yīng)用與發(fā)展。當(dāng)前，電子商務(wù)的發(fā)展主要有兩種發(fā)展形態(tài)：線下和線上。線上主要包括有線客戶端，線下主要通過無線客戶端，主要以手機(jī)為主。荔灣區(qū)在線下通過建立區(qū)、街道、社區(qū)三級(jí)政務(wù)服務(wù)中心，在線上通過開發(fā)政務(wù)服務(wù)網(wǎng)上辦事系統(tǒng)、政務(wù)服務(wù)APP，初步建立了辦事線上線下相結(jié)合、在線離線互補(bǔ)充的政務(wù)服務(wù)系統(tǒng)，極大方便了辦事群眾，提高了政務(wù)服務(wù)的質(zhì)量和效率。行政效率是衡量一個(gè)國(guó)家行政機(jī)關(guān)和行政人員行政管理活動(dòng)的重要標(biāo)準(zhǔn)（王陽(yáng)，2015）。因此，行政效率的提升就是政務(wù)服務(wù)體系的目的和歸宿，通過消除政府管理與服務(wù)之間的空白點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)政府運(yùn)行的協(xié)調(diào)性，進(jìn)而提高政務(wù)流程的速度、效率和準(zhǔn)確性（何振、魏瓊，2005）。

2．廣州市荔灣區(qū)政務(wù)服務(wù)流程再造的成效

（1）堅(jiān)持統(tǒng)籌設(shè)計(jì)，明確了政務(wù)服務(wù)流程再造的目標(biāo)和任務(wù)。行政審批工作不是一座“孤島”，在政務(wù)服務(wù)流程再造的過程中需要把改革創(chuàng)新與貫徹中央、省、市的要求緊密結(jié)合起來，這不僅涉及傳統(tǒng)行政體系，還涉及各部門方方面面的工作，直接影響著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的大局。荔灣區(qū)在政務(wù)流程再造的改革中，將政務(wù)服務(wù)改革納入該區(qū)全面深化改革的總體規(guī)劃中，圍繞深化改革的總思路、總目標(biāo)，既站在全區(qū)未來發(fā)展的全局性戰(zhàn)略高度上進(jìn)行統(tǒng)籌謀劃，又準(zhǔn)確把握中央、省、市有關(guān)行政審批制度改革要求，充分考慮與省、市政務(wù)服務(wù)改革做好對(duì)接的基礎(chǔ)上進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)，確保改革方向不偏、力度不減，起到促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的助推器作用。

（2）以問題為導(dǎo)向，建立了政務(wù)服務(wù)的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。荔灣區(qū)政務(wù)服務(wù)工作的主要內(nèi)容是為社會(huì)群（團(tuán)）體、企事業(yè)單位以及群眾個(gè)人辦理相關(guān)業(yè)務(wù)。如圖2所示，政務(wù)服務(wù)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)主要分為四個(gè)維度：面對(duì)群眾，要堅(jiān)持效率和公開的標(biāo)準(zhǔn)；面對(duì)企業(yè)，要堅(jiān)持簡(jiǎn)潔和高效的標(biāo)準(zhǔn)；面對(duì)上級(jí)，要堅(jiān)持規(guī)范和專線的標(biāo)準(zhǔn)；面對(duì)媒體，要奉行廉潔和透明的標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)于群眾和企業(yè)，政務(wù)服務(wù)要做到效率第一。

（3）改革政務(wù)服務(wù)窗口，提高政務(wù)服務(wù)效率。政務(wù)服務(wù)，是一種公共服務(wù)，是以服務(wù)人民群眾為宗旨的。在改革前，政務(wù)服務(wù)存在“門難進(jìn)、臉難看、話難聽、事難辦”的“四難”情況。為了破除政務(wù)服務(wù)的“四難”情況，荔灣區(qū)的政務(wù)服務(wù)流程再造重點(diǎn)也在于服務(wù)窗口的改革。如表1所示，原來的政務(wù)服務(wù)窗口設(shè)置以部門為依據(jù)，全區(qū)27個(gè)政府部門中進(jìn)駐區(qū)政務(wù)服務(wù)中心的19個(gè)部門劃分為53個(gè)窗口，而且這種窗口比較分散，辦一項(xiàng)業(yè)務(wù)需要跑好幾個(gè)窗口，使得辦事人員來回奔波，不堪重負(fù)；改革后，政務(wù)服務(wù)窗口的設(shè)置以業(yè)務(wù)為單位，一共設(shè)置了9個(gè)統(tǒng)一受理窗，2個(gè)出件窗。再看現(xiàn)代化的設(shè)備利用，改革前，沒有使用現(xiàn)代化的自助設(shè)備來方便辦事群眾；改革后，辦事群眾可以通過“市民之窗”自助終端辦理一些常見業(yè)務(wù)。從業(yè)務(wù)受理上看，原先一個(gè)窗口僅可以辦理單一業(yè)務(wù)；改革后，一個(gè)受理窗口可以受理977項(xiàng)業(yè)務(wù)，大大方便了辦事群眾。從工作人員的使用上看，原來坐窗的辦事人員都是外聘的“臨時(shí)工”；改革后，坐窗人員全部為正式在編人員。后臺(tái)審批也從多科（室）審批轉(zhuǎn)變成了一科（室）審批。

（4）推行政務(wù)信息系統(tǒng)平臺(tái)共享，方便群眾實(shí)時(shí)掌握辦事進(jìn)程。傳統(tǒng)的政務(wù)服務(wù)系統(tǒng)，很多信息是處于保密狀態(tài)，若需要查看，需辦理一定的手續(xù)。如表2所示，在改革前，政務(wù)流程中業(yè)務(wù)系統(tǒng)有57套，且屬于各自封閉保密的狀態(tài)；改革后，業(yè)務(wù)系統(tǒng)共享資源，建立了公開運(yùn)行的統(tǒng)一系統(tǒng)受理平臺(tái)。共享情況，也從內(nèi)部交流與共享，變?yōu)樵诟鱾€(gè)平臺(tái)共享信息，并且公開運(yùn)行。信息的共享有力推動(dòng)了便民服務(wù)舉措的深化，事項(xiàng)在線查詢、網(wǎng)絡(luò)預(yù)約辦事、所辦事項(xiàng)進(jìn)度查詢、服務(wù)短信推送、服務(wù)質(zhì)量反饋等信息化措施層出不窮，極大豐富了辦事人員的體驗(yàn)，有力提高了行政服務(wù)的效率。

（5）構(gòu)建標(biāo)準(zhǔn)化清單，簡(jiǎn)化群眾辦事手續(xù)及要求。清單，是呈現(xiàn)辦事程序及手續(xù)的資料。清單的意思是否明確，是否完全，是否標(biāo)準(zhǔn)，直接關(guān)系著辦理業(yè)務(wù)人員的效率水平。如表3所示，改革前，清單屬于政府辦公單位的一種半公開的文件，只在內(nèi)部或者只能在本地方的辦公地點(diǎn)使用，不可外傳，因此，來此辦事的人，很多時(shí)候不知道要帶什么材料，造成顧客來回奔波。荔灣區(qū)的政務(wù)服務(wù)流程再造，改變清單在公開時(shí)不規(guī)范、不清晰、造成當(dāng)事人不解的情形，向標(biāo)準(zhǔn)化的方向發(fā)展，并在網(wǎng)站、微信及時(shí)更新清單的要件、樣表、流程，使得在辦事過程中，盡量讓辦理業(yè)務(wù)的人少折騰。

（6）“一窗通辦”，效果顯著。荔灣區(qū)首創(chuàng)的“統(tǒng)一收件、分類審批、統(tǒng)一出件”的“一窗式”政務(wù)服務(wù)模式，將原來的53個(gè)窗口壓減為9個(gè)統(tǒng)一收件窗口和2個(gè)統(tǒng)一出件窗口，實(shí)現(xiàn)一個(gè)窗口可辦977項(xiàng)業(yè)務(wù)，同時(shí)實(shí)現(xiàn)行政審批事務(wù)24小時(shí)通辦。打破了審批事項(xiàng)由各部門領(lǐng)導(dǎo)層層簽審、政務(wù)服務(wù)辦事窗口按部門“擺攤設(shè)窗”等傳統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)“前臺(tái)收件、后臺(tái)辦件、統(tǒng)一出件”，從而消除了傳統(tǒng)窗口職能單一、種類繁多、承辦事項(xiàng)和部門名稱無法一一對(duì)應(yīng)的弊端，實(shí)現(xiàn)了從“依機(jī)構(gòu)設(shè)窗”到“依事項(xiàng)設(shè)窗”的轉(zhuǎn)變，提高了辦事效率；實(shí)現(xiàn)了“進(jìn)一個(gè)門，辦所有事”，使政務(wù)服務(wù)“標(biāo)準(zhǔn)化”和“高效化”。該項(xiàng)改革實(shí)施后，辦事效率提升了兩倍，平均每項(xiàng)業(yè)務(wù)辦理時(shí)間縮減約2/3。自2014年4月實(shí)施綜合受理模式后，平均每月受理業(yè)務(wù)量超過1000項(xiàng)，比改革前增長(zhǎng)1.6倍，每月外區(qū)、外地轉(zhuǎn)來新辦企業(yè)量為改革前的8.5倍。真正改變了以往群眾辦事“多點(diǎn)跑證、多處往返”的煩瑣局面。

（二）廣州市荔灣區(qū)政務(wù)服務(wù)流程再造的困境

1．廣州市荔灣區(qū)政務(wù)服務(wù)流程再造的經(jīng)驗(yàn)分析

（1）提高了政府服務(wù)的工作效率。荔灣區(qū)政務(wù)流程再造，創(chuàng)辦出一種新的政務(wù)服務(wù)模式，即“前臺(tái)綜合受理、后臺(tái)集中審批、前臺(tái)統(tǒng)一出件”；改變?cè)瓉磙k事群眾需要面對(duì)政務(wù)服務(wù)中心眾多的窗口為集中的11個(gè)窗口；改變一個(gè)窗口只能辦理一種業(yè)務(wù)為一個(gè)窗口可綜合受理多項(xiàng)業(yè)務(wù)；服務(wù)群眾的辦事人員也由合同制聘請(qǐng)的臨時(shí)工改為具有正式編制的工作人員；成本縮減為原來的1/3。通過改革，將19個(gè)部門的53個(gè)窗口，集中為11個(gè)窗口，有效提升了政務(wù)服務(wù)效率，有效遏制了有可能出現(xiàn)的腐敗現(xiàn)象。

（2）提升了辦事群眾的滿意度。提高群眾的滿意度，是荔灣區(qū)政務(wù)流程再造的核心宗旨。荔灣區(qū)在推進(jìn)政務(wù)服務(wù)改革的過程中，反復(fù)比對(duì)新加坡，以及我國(guó)香港、天津、上海、深圳自貿(mào)區(qū)政務(wù)服務(wù)模式，復(fù)制海門市聯(lián)合勘察驗(yàn)收模式和南海自助終端模式，結(jié)合荔灣區(qū)實(shí)際調(diào)整優(yōu)化，形成了全面深化改革為契機(jī)，融合推進(jìn)“一窗式”政務(wù)服務(wù)、“一網(wǎng)格”服務(wù)監(jiān)管、“一隊(duì)伍”綜合執(zhí)法、“三位一體”的改革創(chuàng)新工作，推進(jìn)城區(qū)品質(zhì)化精細(xì)化管理，努力讓市民生活和企業(yè)投資更加便利化。通過表4，可看出自政務(wù)服務(wù)中心實(shí)行政務(wù)流程再造后，業(yè)務(wù)量呈上升趨勢(shì)，僅2015年8月，一個(gè)月的業(yè)務(wù)受理量便是過去受理量的近兩倍。荔灣區(qū)改革措施運(yùn)行一年多來，各項(xiàng)業(yè)務(wù)平穩(wěn)開展，政務(wù)服務(wù)運(yùn)轉(zhuǎn)正常，取得顯著成效，群眾滿意評(píng)價(jià)達(dá)100%，達(dá)到預(yù)期目的。

2．廣州市荔灣區(qū)政務(wù)服務(wù)流程再造的困境分析

（1）部門利益格局沒有徹底破除。政務(wù)流程再造強(qiáng)調(diào)要打破原有分工理論的束縛，注重整體流程最優(yōu)的系統(tǒng)思想。政務(wù)流程再造直接針對(duì)的就是被割裂得支離破碎的政務(wù)流程，其目的就是要重建完整和高效率的新流程。（高靜學(xué)，2009）政務(wù)服務(wù)流程再造意味著權(quán)利和責(zé)任的再次分配，政府組織形態(tài)的變動(dòng)。傳統(tǒng)的政務(wù)服務(wù)審批往往容易滋生貪污腐敗的行為，它主要有四種形式：第一，領(lǐng)導(dǎo)干部通過批條子影響項(xiàng)目審批工作正常進(jìn)行；第二，馬拉松式蓋章帶來尋租空間；第三，領(lǐng)導(dǎo)“一言堂”導(dǎo)致行政審批權(quán)力失控；第四，工作人員利欲熏心收受賄賂。正是因?yàn)閷徟鷻?quán)力與項(xiàng)目成功審批與否呈現(xiàn)正相關(guān)關(guān)系，在審批過程中公職人員為了追求不合法的個(gè)人利益或者部門利益也會(huì)帶來審批尋租行為。因此，荔灣區(qū)政務(wù)服務(wù)流程再造，提出把業(yè)務(wù)、審批項(xiàng)目等放在網(wǎng)上進(jìn)行預(yù)訂、查閱，并在政務(wù)服務(wù)中心開設(shè)了“市民之窗”無線客戶端，使得部門和單位的權(quán)力進(jìn)一步下放。這樣的改革，必然會(huì)觸動(dòng)一部分人的利益。同時(shí)，政務(wù)服務(wù)再造，要求各部門和各單位協(xié)同合作，把各部門的權(quán)利集中，要求信息共享、公開，大力裁汰閑置的資源和崗位。一些人往往害怕自己的崗位會(huì)丟失而產(chǎn)生抵觸心理，信息的公開、共享也會(huì)造成一部分政務(wù)人員的既得利益的喪失。因此，各個(gè)部門對(duì)于改革的抵觸，便成為政務(wù)流程再造的最大阻力。

（2）人員隸屬關(guān)系沒有完全理順。政務(wù)服務(wù)流程再造之前，荔灣區(qū)政務(wù)服務(wù)中心有19個(gè)部門的53個(gè)窗口，其工作人員有的是區(qū)政務(wù)服務(wù)中心統(tǒng)一招錄的編制內(nèi)人員，實(shí)行統(tǒng)一管理和培訓(xùn)，規(guī)范化的對(duì)外服務(wù)；有的是由進(jìn)駐單位派駐于區(qū)政務(wù)服務(wù)中心，并且委托該中心進(jìn)行日常管理；有的是單位內(nèi)部實(shí)行輪班制，由不同人員輪流到區(qū)政務(wù)服務(wù)中心值班，日常管理參考區(qū)政務(wù)服務(wù)中心的制度，以本單位管理為主；還有的單位完全不派人到區(qū)政務(wù)服務(wù)中心值班，發(fā)生業(yè)務(wù)僅通過視頻系統(tǒng)遠(yuǎn)程處理。大部分單位窗口前的辦事人員是招聘的臨時(shí)工或勞務(wù)派遣人員。由于臨時(shí)工和勞務(wù)派遣工缺乏相應(yīng)的培訓(xùn)及有效的管理。因此，辦事人員對(duì)待客戶往往缺乏相應(yīng)的耐心和良好的服務(wù)態(tài)度。為了改變此種現(xiàn)象，政務(wù)服務(wù)中心便取消了臨時(shí)工駐窗口的用工形式，改為事業(yè)單位擁有編制的正式工或者從一些單位和部門抽調(diào)一部分“正式工”來工作。雖然這些“正式工”進(jìn)駐到區(qū)政務(wù)服務(wù)中心，并落實(shí)政務(wù)服務(wù)流程再造具體事務(wù)，但人員的隸屬關(guān)系并沒有改變，人員日常的管理和年度考評(píng)有時(shí)會(huì)有脫節(jié)。人在政府服務(wù)中心上班，但人事權(quán)，考核權(quán)等還在原來的部門或單位。

（3）納入本輪流程再造的單位未窮盡。荔灣區(qū)政務(wù)服務(wù)流程再造工作，是區(qū)委區(qū)政府主導(dǎo)，區(qū)政務(wù)管理辦公室（區(qū)政務(wù)服務(wù)中心）具體承辦，通過“三集中”（即部門行政審批職能向一個(gè)科室集中；承擔(dān)審批職能的科室向政務(wù)服務(wù)中心集中；行政審批事項(xiàng)向電子政務(wù)平臺(tái)集中）、“三到位”（即行政審批事項(xiàng)進(jìn)駐政務(wù)服務(wù)大廳到位；行政審批授權(quán)承擔(dān)審批的科室到位；電子監(jiān)察到位），也就是“三集中，三到位”的方式，初步完成了“集中”和“到位”的要求。但截至目前，由于職能轉(zhuǎn)變工作還在推進(jìn)落實(shí)中，所以全區(qū)27個(gè)政府部門中，只有19個(gè)部門進(jìn)駐區(qū)政務(wù)服務(wù)中心，一些業(yè)務(wù)相對(duì)專業(yè)、有針對(duì)性的窗口部門并未入駐區(qū)政務(wù)服務(wù)中心，未納入此次政務(wù)服務(wù)流程再造。

（4）督辦工作缺乏力度。一般政務(wù)服務(wù)中，督辦工作容易出現(xiàn)以下問題（馬燊，2005）：對(duì)督辦工作的認(rèn)識(shí)不足，服務(wù)性不高；督辦工作注重實(shí)效不夠，存在形式主義；督辦的嚴(yán)肅性不夠；督辦時(shí)效差；忽視理論研究等問題。為了避免以上問題，荔灣區(qū)政府服務(wù)中心在政務(wù)服務(wù)流程再造工作中，設(shè)計(jì)了一套較好的政務(wù)服務(wù)流程，提供了一個(gè)全新的政務(wù)服務(wù)平臺(tái)。但由于政府職能改革還在繼續(xù)，所以在督辦某些工作中，還存在力度不足、鞭策乏力等情況。一是在思想層面上，領(lǐng)導(dǎo)很重視政務(wù)服務(wù)流程改造工作，能夠充分放權(quán)讓下屬去干，而沒有考慮督辦工作的必要性。二是沒有充分考慮到監(jiān)督督辦的重要性，缺少檢查督辦的隊(duì)伍和組織機(jī)構(gòu)。同時(shí)，由于沒有專業(yè)的督辦人才，使得督辦工作處于一種遲滯狀態(tài)。三是一些制度和規(guī)定還未完全健全并落實(shí)到位，所以荔灣區(qū)政務(wù)服務(wù)中心在督促一些部門辦理政務(wù)事務(wù)時(shí)，除了函件、傳真、電話、短信提醒、催辦之外，還沒有找到其他更加直接和有效的督辦方式。

三 廣州市荔灣區(qū)政務(wù)服務(wù)流程再造優(yōu)化路徑

（一）重視制度建設(shè)以規(guī)范政務(wù)服務(wù)管理

制度（或建制），又稱為規(guī)則或規(guī)章，泛指以規(guī)則或運(yùn)行模式，規(guī)范個(gè)體行動(dòng)的一種社會(huì)關(guān)系結(jié)構(gòu)秩序。制度，其存在帶有理性建構(gòu)的含意，其運(yùn)行彰顯著一個(gè)社會(huì)的秩序，其規(guī)則蘊(yùn)含著社會(huì)的價(jià)值，它規(guī)范影響人們的行為。（李曉南，2012）合理、規(guī)范的制度有助于保證良好的秩序，促進(jìn)高效程序、行為的延續(xù)與固定化，提高政府服務(wù)的規(guī)范化、法治化水平，保障政府向服務(wù)型的順利轉(zhuǎn)型。十八大以來，國(guó)家對(duì)各項(xiàng)制度建設(shè)更加重視，習(xí)近平同志多次談到“講規(guī)矩”，強(qiáng)調(diào)制度建設(shè)。進(jìn)一步完善政務(wù)服務(wù)流程，推動(dòng)政務(wù)流程再造，需要規(guī)范政務(wù)服務(wù)管理，需要統(tǒng)籌兼顧，需要運(yùn)用好新技術(shù)、新設(shè)備，需要不斷開拓出新思路，而這一切，都要靠制度引領(lǐng)、保障和約束。所以，重視制度建設(shè)是規(guī)范政務(wù)服務(wù)管理的重要方面。廣州市荔灣區(qū)繼續(xù)擴(kuò)大政府服務(wù)流程再造的現(xiàn)有成果，進(jìn)一步深化政府服務(wù)流程再造，提高政府服務(wù)水平，規(guī)范政府服務(wù)管理，需要對(duì)政府服務(wù)制度及相應(yīng)的配套制度進(jìn)行深度建設(shè)，確保政府服務(wù)流程有制度的引領(lǐng)、保障與約束。

（二）堅(jiān)持服務(wù)群眾導(dǎo)向以提升政務(wù)服務(wù)效率

人民群眾是國(guó)家的主人，全心全意為人民服務(wù)是黨和政府的宗旨。2012年11月15日，習(xí)近平同志談道：“人民群眾對(duì)美好生活的向往，就是我們的奮斗目標(biāo)?！苯刂聊壳?，我國(guó)所進(jìn)行的七次行政體制改革的終極目標(biāo)，也就是為了更好地服務(wù)群眾，真正做到“為人民服務(wù)”。經(jīng)過幾十年的快速發(fā)展，人民群眾的需求更加多樣，對(duì)政府服務(wù)的效率與水平提出更高的要求，對(duì)于政府服務(wù)方式、服務(wù)流程進(jìn)行深化變革與再造的需求也更加迫切。為此，荔灣區(qū)政務(wù)服務(wù)流程再造工作將進(jìn)一步把互聯(lián)網(wǎng)、客戶端技術(shù)與云數(shù)據(jù)庫(kù)結(jié)合起來，打通不同部門間的數(shù)據(jù)傳輸壁壘，提高不同部門間的協(xié)同、配合力度，對(duì)事關(guān)群眾切身利益的政務(wù)事項(xiàng)加大督辦力度，提供更多的政務(wù)服務(wù)項(xiàng)目，設(shè)立更多的自助服務(wù)終端機(jī)，開發(fā)政務(wù)服務(wù)手機(jī)APP，進(jìn)一步把政務(wù)服務(wù)送到群眾的家門口、手機(jī)上，讓群眾真正體驗(yàn)到“服務(wù)到家”的便利性，提升群眾對(duì)政務(wù)服務(wù)流程再造的認(rèn)識(shí)，改善群眾對(duì)政府工作的印象。

（三）深化政務(wù)服務(wù)管理以創(chuàng)新政務(wù)服務(wù)方式

科學(xué)技術(shù)是第一生產(chǎn)力，科學(xué)技術(shù)的進(jìn)步與發(fā)展是提升效益、提高效率、降低成本的有效手段。伴隨每一次技術(shù)革新或產(chǎn)業(yè)改革的浪潮，都會(huì)由新的技術(shù)催生新的生產(chǎn)力與生產(chǎn)關(guān)系。（呂志清，2015）現(xiàn)代互聯(lián)網(wǎng)等技術(shù)也催生了與工業(yè)時(shí)代完全不同的人際網(wǎng)絡(luò)新關(guān)系、產(chǎn)業(yè)新能力、政務(wù)新定位，個(gè)人、企業(yè)、政務(wù)這三個(gè)經(jīng)典三角形產(chǎn)生了新的生態(tài)模式與發(fā)展機(jī)遇。（阿里研究院，2015）廣州市荔灣區(qū)政府在進(jìn)一步深化政務(wù)服務(wù)流程再造，提高政務(wù)服務(wù)水平的過程之中，針對(duì)荔灣區(qū)政務(wù)服務(wù)流程再造中出現(xiàn)的合同制工作人員多、涉及部門和單位多、行政審批事項(xiàng)復(fù)雜等情況，一是深化健全相關(guān)制度的工作，推動(dòng)建立“標(biāo)準(zhǔn)”“規(guī)范”——要通過建立相關(guān)的工作制度，強(qiáng)化所有工作人員在提供政務(wù)服務(wù)的過程中，采用標(biāo)準(zhǔn)化的語(yǔ)言、流程和操作，達(dá)到規(guī)范化的服務(wù)；要通過建立健全相關(guān)的工作制度，使得各個(gè)單位和部門的協(xié)同效率大幅提高，政務(wù)事項(xiàng)辦理效率大幅提升。二是加強(qiáng)量化考核工作，凸顯行政效能的提升。通過智能考勤設(shè)備、計(jì)件考核獎(jiǎng)勵(lì)、評(píng)先評(píng)優(yōu)活動(dòng)、末位懲戒機(jī)制等手段，調(diào)動(dòng)工作人員積極性，凸顯政務(wù)服務(wù)流程再造的成效，提升行政效能。三是保持創(chuàng)新意識(shí)，加大運(yùn)用現(xiàn)代信息技術(shù)手段的力度。如數(shù)據(jù)庫(kù)（云數(shù)據(jù)）、互聯(lián)網(wǎng)+、APP客戶端、自助服務(wù)設(shè)備、網(wǎng)上辦事平臺(tái)等手段，不斷提高政務(wù)服務(wù)的便利性，不斷創(chuàng)新管理理念，深化管理思路，細(xì)化管理手段，推動(dòng)政務(wù)服務(wù)方式持續(xù)創(chuàng)新、政務(wù)服務(wù)流程再造持續(xù)完善。

（四）堅(jiān)持服務(wù)型政府建設(shè)以加快推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變

黨的十八大報(bào)告指出：“深入推進(jìn)政企分開、政資分開、政事分開、政社分開，建設(shè)職能科學(xué)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、廉潔高效、人民滿意的服務(wù)型政府?！?img alt="《深化改革加快建立中國(guó)特色社會(huì)主義行政體制》，新華網(wǎng)，http://news.xinhuanet.com/politics/2013-01/02/c_114225690_2.htm?prolongation=1, 2013年1月2日。" class="qqreader-footnote" src="https://epubservercos.yuewen.com/6E9B31/11064909503480706/epubprivate/OEBPS/Images/note.png?sign=1751546842-WBmMEV8sX8bDX7pSGJVLTIBgaaNBQpAG-0-c0371aff1767886d21282fbe3f3d8a64">可見，服務(wù)型政府的建設(shè)工作已經(jīng)被納入國(guó)家戰(zhàn)略?？茖W(xué)的標(biāo)準(zhǔn)能夠引導(dǎo)各級(jí)政府在公民本位、社會(huì)本位理念指導(dǎo)下，在整個(gè)社會(huì)民主秩序的框架下，通過法定程序，按照公民意志，建設(shè)以為公民服務(wù)為宗旨、滿足社會(huì)公共需求、提供充足優(yōu)質(zhì)公共產(chǎn)品與服務(wù)、承擔(dān)服務(wù)責(zé)任的現(xiàn)代政府，并將工作的重點(diǎn)放在貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展上。（張立榮、冷向明，2009）荔灣區(qū)的政務(wù)服務(wù)流程再造，是新一輪政務(wù)流程再造工作的試點(diǎn)和有益嘗試，在此項(xiàng)工作順利推進(jìn)并取得群眾積極評(píng)價(jià)后，荔灣區(qū)行政審批事項(xiàng)、行政許可事項(xiàng)和非行政許可事項(xiàng)的清理、分類工作也已經(jīng)主動(dòng)展開，一定程度上已經(jīng)推動(dòng)了政府職能轉(zhuǎn)變工作。荔灣區(qū)政府政務(wù)服務(wù)流程再造的再優(yōu)化，明確了新型服務(wù)型政府建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，以標(biāo)準(zhǔn)確立相關(guān)目標(biāo)，進(jìn)而推進(jìn)政府服務(wù)職能的全面轉(zhuǎn)變，防止服務(wù)流程優(yōu)化過程之中的失誤或遺漏，從而實(shí)現(xiàn)政務(wù)服務(wù)水平的提升，加快推進(jìn)新型服務(wù)型政府的建設(shè)，真正服務(wù)于廣大人民群眾，提升政府在人民群眾中的形象。

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責(zé)任編輯：李小軍