第一節(jié) 西部陽光發(fā)起前的外部環(huán)境

制度學(xué)派認(rèn)為影響組織和組織形態(tài)的生存和發(fā)展的因素包括“管制、準(zhǔn)則和文化”等外部環(huán)境。而西部陽光創(chuàng)建之前的環(huán)境因素不僅包括來自其自身周圍的“管制、準(zhǔn)則和文化”，即社會經(jīng)濟(jì)和宏觀政策、行業(yè)群落環(huán)境，還包括其未來目標(biāo)群體的生存環(huán)境，在此逐一分析它們對創(chuàng)建西部陽光的影響。

一 西部陽光發(fā)起之前的社會經(jīng)濟(jì)和宏觀政策環(huán)境

20世紀(jì)80年代以來，中國的經(jīng)濟(jì)和社會結(jié)構(gòu)發(fā)生了重大變化。多元經(jīng)濟(jì)成分并存的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)逐漸取代了單一的經(jīng)濟(jì)體制，私營經(jīng)濟(jì)部門不斷擴(kuò)大，政府逐漸減少對經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的管制，民間開始擁有大量的自由流動資源和自由活動空間。經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的變化帶動了社會結(jié)構(gòu)、政策和制度的變化，并使得它們相互之間的影響更加深入、互動更加頻繁，進(jìn)而使得社會整體加速變化更加明顯。有學(xué)者把這一時(shí)期稱為中國的“第二次轉(zhuǎn)型”（第一次轉(zhuǎn)型是1978年至20世紀(jì)末的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期）。

同世界其他國家的社會轉(zhuǎn)型不同的是，中國的社會轉(zhuǎn)型在很大程度上是政府“有控制的社會轉(zhuǎn)型”，即“運(yùn)用國家和政府的權(quán)威，有目的、有計(jì)劃、分階段地實(shí)施經(jīng)濟(jì)體制與政治體制改革”。政府早期的經(jīng)濟(jì)政策和針對東南沿海城市的優(yōu)惠措施有效地促進(jìn)了該地區(qū)的發(fā)展，卻拉大了地區(qū)間的貧富差距，中東西部區(qū)域發(fā)展不平衡問題在這一時(shí)期更為凸顯。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1999年東部或發(fā)達(dá)城市，如上海、北京等發(fā)達(dá)高收入地區(qū)人均GDP分別為15516美元和9996美元，而西部有些地區(qū)的人均GDP收入僅為1247美元，形成了“一個(gè)中國，四個(gè)世界”的新格局。在此背景下，我國政府從2000年起，加強(qiáng)了對中西部地區(qū)的關(guān)注，制定了“西部大開發(fā)”戰(zhàn)略，增加了對農(nóng)村地區(qū)的關(guān)注和投入，特別是加大了對農(nóng)村地區(qū)的資源傾斜力度。2003年，朱镕基總理首次將“三農(nóng)”問題寫入政府工作報(bào)告，并“堅(jiān)持把解決‘三農(nóng)’問題放在突出位置”。

二 目標(biāo)群體的生存環(huán)境及其狀況與發(fā)起西部陽光的關(guān)系

（一）目標(biāo)群體的社會經(jīng)濟(jì)和宏觀政策環(huán)境與發(fā)起西部陽光的關(guān)系

接受西部農(nóng)村教育服務(wù)的受眾是即將誕生的西部陽光的目標(biāo)群體，為了分析其對西部陽光創(chuàng)建的影響，這里首先分析它的生存環(huán)境，包括社會經(jīng)濟(jì)和宏觀政策環(huán)境。

2003～2008年，隨著“西部大開發(fā)戰(zhàn)略”的實(shí)施，西部地區(qū)生產(chǎn)總值增加了近1.6倍、財(cái)政收入增長了近2倍、城鄉(xiāng)居民儲蓄增加了超過1倍、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的增長超過2倍，但是這些數(shù)據(jù)均低于全國平均水平。值得注意的是，對數(shù)據(jù)增長的貢獻(xiàn)主要來自城市，農(nóng)村的貧困依然非常嚴(yán)重。有學(xué)者認(rèn)為，以“西部大開發(fā)戰(zhàn)略”名義實(shí)施的“西氣東輸”“西電東送”等五大工程實(shí)際上解決的是東中部能源問題。西部大開發(fā)的政策支持體系并未有效刺激西部經(jīng)濟(jì)加速發(fā)展的政策環(huán)境，西部豐富的資源能源并未給西部帶來富裕，反而帶來環(huán)境污染和貧困。

西部廣大農(nóng)村地區(qū)是西部大開發(fā)中的難點(diǎn)，如何有效減緩西部農(nóng)村貧困成了決策者和學(xué)者不斷思考的問題。在針對減緩西部農(nóng)村貧困問題的方式上，政府采取了鼓勵(lì)靈活創(chuàng)新發(fā)展的方式。在西部貧困地區(qū)農(nóng)村，各級政府積極開展了同國際機(jī)構(gòu)合作扶貧模式的探索，其中包括改善基礎(chǔ)設(shè)施、提供公共服務(wù)、治理環(huán)境、開發(fā)有機(jī)農(nóng)業(yè)等。例如由世界銀行和中國政府共同實(shí)施的西南、秦巴山區(qū)扶貧世界銀行貸款項(xiàng)目在2004年年底圓滿完成。該項(xiàng)目覆蓋廣西、貴州、云南、四川、陜西、寧夏6省（區(qū)）的61個(gè)國家貧困縣，基本解決了580萬貧困人口的溫飽問題。學(xué)習(xí)和借鑒國際先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，同國際組織共同推出的各種行之有效的扶貧模式，推動了中國扶貧開發(fā)機(jī)制的創(chuàng)新。地方政府也積極引進(jìn)外資項(xiàng)目，除了引進(jìn)世界銀行的扶貧款項(xiàng)，截至2004年5月，甘肅省同外國政府、聯(lián)合國有關(guān)機(jī)構(gòu)、亞洲開發(fā)銀行、日本協(xié)力銀行和非政府組織簽訂的減貧項(xiàng)目超過100個(gè)，金額近17億美元，項(xiàng)目涉及農(nóng)林、水利、文教、衛(wèi)生、工業(yè)、交通、通信、電力、環(huán)保等眾多行業(yè)。

2001年，國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》，官方稱為“布局調(diào)整”，俗稱“撤點(diǎn)并校”。為了“因地制宜調(diào)整農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校布局”，“優(yōu)化教育資源配置”，“農(nóng)村小學(xué)和教學(xué)點(diǎn)要在方便學(xué)生就近入學(xué)的前提下適當(dāng)合并”，雖然《決定》指出“在交通不便的地區(qū)仍需保留必要的教學(xué)點(diǎn)，防止因布局調(diào)整造成學(xué)生輟學(xué)”，但是，這些政策到了地方實(shí)施的過程中有了很大的變化。地方過分強(qiáng)調(diào)“優(yōu)化教育資源配置”，而“忽略”了孩子們上學(xué)的實(shí)際困難。很多學(xué)者論證了“撤點(diǎn)并校”的結(jié)果是更多農(nóng)村孩子“上學(xué)難、上學(xué)貴、上學(xué)遠(yuǎn)”，發(fā)起人的考察也證實(shí)了這一點(diǎn)，并且發(fā)現(xiàn)“撤點(diǎn)并校”在西部是一個(gè)相當(dāng)普遍的現(xiàn)象。

由此，宏觀政策調(diào)整后中國社會實(shí)現(xiàn)了整體轉(zhuǎn)型，整個(gè)社會發(fā)展加速，社會化進(jìn)程加快，加之微觀政策（有關(guān)“三農(nóng)”的政策、教育的政策等）的切入。這一系列政策是政府開始職能轉(zhuǎn)變、大幅放權(quán)的結(jié)果，在社會領(lǐng)域政府放權(quán)后，其先前承載的直接管理或經(jīng)營的職能勢必需要有新的“組織”來承接，俞可平等學(xué)者稱之為民間組織發(fā)展制度環(huán)境要素的作用。這也印證了斯科特和戴維斯所言的制度是有生成作用的。就個(gè)體而言，西部陽光創(chuàng)建的政策環(huán)境已經(jīng)具備。

（二）目標(biāo)群體的生存狀況與發(fā)起西部陽光的關(guān)系

在改革開放的前30年里經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的變化對東部沿海地區(qū)的影響顯而易見，而對地域廣袤的西部地區(qū)的影響效果卻不同，再加上中國西部大部分地區(qū)自然條件惡劣，人口較稀少等條件的制約，使得西部地區(qū)成了全國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的負(fù)能量。中央政府意識到了西部發(fā)展滯后對整個(gè)中國發(fā)展的影響，為此2000年1月國務(wù)院專門成立了西部地區(qū)開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組，由時(shí)任國務(wù)院總理朱镕基、副總理溫家寶分別擔(dān)任組長和副組長，自此中國“西部大開發(fā)”被提升為國家戰(zhàn)略，“發(fā)展的科技教育”也明確被列入了這一戰(zhàn)略之內(nèi)。戰(zhàn)略中的西部地區(qū)包括內(nèi)蒙古、陜西、寧夏、甘肅、新疆、青海、西藏、重慶、四川、貴州、云南、廣西11個(gè)省（區(qū)、直轄市）。

西部教育發(fā)展滯后問題不容忽視。它是西部農(nóng)村地區(qū)長期落后的根源之一，也是西部地區(qū)較為嚴(yán)重的社會問題之一。據(jù)2003年《中國統(tǒng)計(jì)年鑒》，甘肅省15歲以上文盲半文盲人數(shù)占總?cè)丝诘?/5，女孩的失學(xué)比例近1/3。落后的教育水平嚴(yán)重制約了勞動力素質(zhì)和勞動效率的提高，進(jìn)而限制了人們生活水平的提高，致使該地區(qū)長期貧困，“貧困”和“文盲”在西部地區(qū)長時(shí)間地惡性循環(huán)。截至2002年年底，西部依然有372個(gè)縣尚未普及九年義務(wù)教育（占全國總數(shù)的86%），60多個(gè)縣還未普及小學(xué)教育。同時(shí)，隨著中國城市，特別是東部沿海城市的飛速發(fā)展，吸引了越來越多的農(nóng)村勞動力進(jìn)城務(wù)工，在城市里他們被稱為“農(nóng)民工”。特別是隨著2003年《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》的廢除，農(nóng)民工的數(shù)量逐年增加。人口的流動性為社會的發(fā)展帶來了活力和直接的經(jīng)濟(jì)效益，但由于戶籍政策的限制、城市高昂的生活成本、子女入學(xué)資質(zhì)的束縛等因素，“離土不離鄉(xiāng)”成了中國農(nóng)民工特有的現(xiàn)象。被留在“鄉(xiāng)土”的留守兒童也越來越多，因?yàn)槿狈Ω改傅亩酱俸凸芙蹋@些孩子的教育問題為本來就非常嚴(yán)峻的教育問題增加了新的困難。

資金短缺是制約西部農(nóng)村教育發(fā)展的主要原因。據(jù)有關(guān)學(xué)者的調(diào)查，實(shí)施義務(wù)教育以來至2002年，農(nóng)村義務(wù)教育資金投入，78%由鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)擔(dān)，9%左右由縣財(cái)政負(fù)擔(dān)，11%由省負(fù)擔(dān)，中央財(cái)政負(fù)擔(dān)不足2%。通常情況是經(jīng)濟(jì)困難的地方政府無力保證教育的投入，這樣部分教育成本就轉(zhuǎn)嫁到學(xué)生身上，對于很多本來就貧困的農(nóng)民家庭來說，讓孩子“輟學(xué)”是他們“理性”的選擇。

西部農(nóng)村教育出路的問題引發(fā)了社會各界的廣泛關(guān)注，長期以來以升學(xué)為唯一目標(biāo)趨向的教育模式為西部農(nóng)村地區(qū)帶來了很大困擾，“城鄉(xiāng)分割、對立矛盾的二元體制”依然困擾著西部農(nóng)村教育。另有論者認(rèn)為這是由于長期以來在人們心中形成的“城市-鄉(xiāng)村”“先進(jìn)-落后”的二元對立的模式教育誤區(qū)。農(nóng)村的獨(dú)特性和鄉(xiāng)村文化在教育體系中沒有任何體現(xiàn)，在農(nóng)民心中形成了“讀書無用”“讀書是為了離開家鄉(xiāng)”“讀書是被迫完成政府的任務(wù)”等觀點(diǎn)，進(jìn)而輟學(xué)之風(fēng)難止。有些學(xué)者也在不斷發(fā)問：鄉(xiāng)村文化對鄉(xiāng)村教育的影響與作用如何？鄉(xiāng)村教育對鄉(xiāng)村文化建設(shè)的意義究竟何在？鄉(xiāng)村教育究竟意欲何為？顯然，西部農(nóng)村教育還有很長的路要走，要走出一條適合區(qū)域發(fā)展需要、能為農(nóng)村孩子上學(xué)帶來動力、適合孩子自身成長和發(fā)展的路，不但需要包括政府人員、專家學(xué)者、西部農(nóng)村教師和家長及其他社會成員共同探討，還需要引入新的機(jī)制，使西部農(nóng)村教育能夠有創(chuàng)新、有突破。另外，大量的西部地區(qū)農(nóng)村“留守兒童”為原本就非常脆弱的教育雪上加霜。由于缺乏系統(tǒng)規(guī)范的學(xué)術(shù)研究數(shù)據(jù)，無法從整體上告訴人們?nèi)珖羰貎和@個(gè)群體的基本情況。段成榮和周福林運(yùn)用2000年人口普查的數(shù)據(jù)推算當(dāng)時(shí)農(nóng)村留守兒童達(dá)2290萬人，占農(nóng)村適齡兒童的20%。隨著農(nóng)村進(jìn)城務(wù)工人口的快速增加，未發(fā)現(xiàn)詳細(xì)記錄全國留守兒童狀況的數(shù)據(jù)。但是，問題的嚴(yán)重性足以引起政府和社會的重視，2004年5月31日，教育部專門召開了研究留守兒童問題的“中國農(nóng)村留守兒童問題研究”座談會，并啟動了“中國農(nóng)村留守兒童問題研究”專項(xiàng)課題，主要為了了解農(nóng)村留守兒童學(xué)習(xí)、生活狀況，以及留守兒童占適齡兒童的比例。通過抽樣調(diào)查甘肅省兩個(gè)縣的留守兒童情況，研究發(fā)現(xiàn)留守兒童的比例占近40%，這是一個(gè)龐大的群體。有些學(xué)者發(fā)現(xiàn)農(nóng)村留守兒童存在監(jiān)護(hù)人對留守兒童學(xué)習(xí)介入過少導(dǎo)致的嚴(yán)重的教育問題，最終直接影響著孩子們的身心健康，也就是影響著西部地區(qū)的未來。

日益凸顯的西部農(nóng)村教育社會問題本身即為“需求”因素，自然對解決這些社會問題提出了“供給”的要求，這就是西部陽光創(chuàng)建的根本因素。前面部分對政策的分析顯示，政府顯示出了把社會問題交由社會解決的意愿。因此，西部農(nóng)村教育巨大“需求”的出現(xiàn)是西部陽光產(chǎn)生的必要條件。

三 中國非營利組織行業(yè)的組織群落環(huán)境

哈南和弗里曼（Hannan and Freernan）研究的組織種群環(huán)境認(rèn)為種群是“由一個(gè)特定邊界的、具有共同形式的所有組織構(gòu)成的集合”。穆爾（Moore）認(rèn)為組織生態(tài)系統(tǒng)是由組織的共同體與環(huán)境相互作用而形成的系統(tǒng)，由組織的利益相關(guān)者組成。截至2003年，改革開放已經(jīng)進(jìn)行25年，其間經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會變遷、政治改革、法律制度的完善為中國非營利組織發(fā)展創(chuàng)造了環(huán)境。有學(xué)者認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)、政治改革和政府職能轉(zhuǎn)變使得經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域和社會領(lǐng)域留有廣闊的管理和服務(wù)真空，這種真空對非營利組織產(chǎn)生了強(qiáng)烈的需求。同時(shí)，中國政府也展示了通過非營利組織參與國際事務(wù)的意愿和熱情，標(biāo)志性事件就是1995年在北京召開的第四屆聯(lián)合國世界婦女大會。它使國人對非營利組織的認(rèn)識和發(fā)展有了新的起點(diǎn)。中國的非營利組織發(fā)展雖然起步較晚，但已經(jīng)形成初具規(guī)模的生態(tài)群落。

非營利組織的發(fā)展及其日益擴(kuò)展的影響，是中國社會轉(zhuǎn)型的一個(gè)極為顯著的特征。1998年，民政部下屬的“社會團(tuán)體管理局”更名為“民間組織管理局”，民間組織一詞從此作為非營利組織的官方用語開始被正式使用。同年，新的《社會團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》發(fā)布，《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》出臺，同當(dāng)時(shí)的《基金會管理辦法》和《外國商會管理暫行規(guī)定》等相關(guān)法規(guī)形成了較為完善的有關(guān)非營利組織的法律措施，雖然這些法規(guī)仍然存在諸多缺陷和不足，但更多非營利組織在法律上有了生存空間；1999年中國歷史上第一個(gè)有關(guān)非營利組織的專門法案《公益事業(yè)捐贈法》的出臺使捐贈業(yè)務(wù)有了法律依據(jù)，為非營利組織的有序發(fā)展提供了法律保障。

這一時(shí)期非營利組織得到了空前的發(fā)展，整個(gè)中國社會對非營利組織越來越重視。例如從1998年各相關(guān)法律的陸續(xù)出臺到2002年底，短短不到4年的時(shí)間，全國有超過11萬家民辦非企業(yè)單位在民政部門登記注冊；2003年起民政部首次將“基金會”單獨(dú)列為民間組織統(tǒng)計(jì)的一個(gè)指標(biāo)（此前包含于“社會團(tuán)體”之內(nèi)），數(shù)量為954家。值得注意的是，除了民政部的官方統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)外，還存在許多無法統(tǒng)計(jì)到但數(shù)量龐大的、未注冊登記的非營利組織（統(tǒng)稱為“未注冊草根組織”）。在夾縫中生長的它們極大地推動了“中國民間力量的生長，彌補(bǔ)了政府、市場以及事業(yè)單位和自上而下民間組織的不足”，逐步形成了適合自身開展活動的公共空間，也取得了社會公信度，通過不斷努力和取得成績，它們成功地贏得了“社會合法性”。然而，由于當(dāng)時(shí)非營利組織若注冊為獨(dú)立法人機(jī)構(gòu)，需要“業(yè)務(wù)主管單位”和“行政主管單位”雙重審批，而且在同一地區(qū)不允許有兩個(gè)以上同一性質(zhì)的組織，對于廣大的草根非營利組織來說，這一法律門檻很難跨越，它們也就很難取得政治、行政和法律方面的合法性。

社會需求促進(jìn)了中國非營利組織的迅速發(fā)展，由于存在數(shù)量龐大卻未注冊的草根組織，或以工商之名注冊，行公益之實(shí)的非營利組織，在這樣的前提下，作為一個(gè)整體，中國非營利組織的各種數(shù)據(jù)多為碎片、非常模糊。為了掌握更多有關(guān)中國非營利組織及其服務(wù)的情況，2000年清華大學(xué)NGO研究所在全國范圍內(nèi)選定了1萬家非營利組織進(jìn)行問卷調(diào)查，然而，回收率僅為15.65%，這些非營利組織的服務(wù)領(lǐng)域包括：社會服務(wù)，調(diào)查、研究，行業(yè)協(xié)會、學(xué)會，文化、藝術(shù)，法律咨詢與服務(wù)，政策咨詢和扶貧等。該調(diào)查過程中發(fā)現(xiàn)非營利組織參與農(nóng)村教育發(fā)展的情況非常有限。雖然由于樣本量不足，這一調(diào)查的科學(xué)性受到質(zhì)疑，但是在一定程度上說明了非營利組織活動領(lǐng)域較為集中，社會需求迫切，但公共物品供給不足或缺位，“政策上又相對允許或鼓勵(lì)發(fā)展的領(lǐng)域”。

總之，宏觀政策的改變客觀上雖然鼓勵(lì)了非營利組織發(fā)展，這也就是中國非營利組織能夠在短期內(nèi)迅速發(fā)展的原因，但是微觀政策依然約束著非營利組織的發(fā)展，不但尚未出臺鼓勵(lì)性的政策法規(guī)，而且時(shí)存的政策法規(guī)多偏約束性。