理論篇

第一章 城區老工業區的內涵與演進

一 城區老工業區的界定與內涵

城區老工業區一般形成于各個國家和地區的工業化過程中，如世界著名的德國魯爾工業區、美國銹帶工業區、法國洛林老工業區、瑞士蘇黎世西部老工業區和我國的東北老工業基地、上海市楊浦老工業區等。

對于城區老工業區的概念界定，國外研究者一般認為，城區老工業區多指在工業化時期為開發煤炭及其他資源而在城市建設用地上形成的工業企業聚集區，區內一般集中布置工業企業及其他勞動就業場所并連帶公共服務設施和衛生防護隔離帶等，功能較為完整、設備相對齊全且具有一定的發展規模。但隨著經濟社會發展加快，這些城區工業區難以順應發展環境的新變化，而逐漸呈現老化、僵化的發展態勢（雅諾什·科爾奈，2005）。

我國城區工業區一般分布在城市地理條件較為優越的地段，主要為不同生產規模的工業企業因生產協作需要或為了共享城市基礎設施及其他配套設備而形成的工業聚集區，從這個視角看，城區工業區是城鎮化與工業化在城市生產空間的耦合產物，既能夠為加快工業化發展提供高效的空間載體，又可以為推進城鎮化發展提供強大的內生動力（佟玉權等，2012）。

作為位于工業化與城市化交叉路口的歷史活體，城區老工業區通常是相對于新規劃建設的城區工業區而言的，如一些新建的高新技術產業園區、文化創意園區等，也就是說，城區工業區的新與舊多是按照建設時間的先后而約定俗成的。從城區老工業區的發展過程看，我國的城區老工業區的歷史可追溯至新中國成立之后。當時為貫徹國家走工業化道路的戰略部署，借助蘇聯援建的156項重點項目，由國家主導、地方實施、蘇聯提供技術支持而建設起來的一批工業集中區，這些工業集中區多為重化工業集中區，在當時為國家與地方的經濟發展及基礎設施建設做出了巨大貢獻。隨著工業化和城市化進程加快，這些區域逐漸發展成為包括工業廠區、住宅區在內的集中連片式的產業居住聚集地，同時配有相對完備的能夠滿足該區域居民衣、食、住、用、行等生產、生活需要的基本服務（孫韶樺，2014）。

然而，隨著國家經濟社會發展步伐加快，城區老工業區不再能夠適應國家和地方發展環境的變化和要求，昔日的發展方式和體制機制難以在新時期繼續釋放經濟活力，學界對城區老工業區的界定也逐漸由單純根據時間先后劃分轉變為根據發展狀況優劣進行評價。洪增林等（2013）認為，城區老工業區是指在工業化發展進程中曾對城市經濟發展產生重要影響，但隨著城市化進程加快而不得不面臨物質性老化、功能性和結構性衰退等問題困擾的工業集聚區。其他有關我國城區老工業區的內涵界定如表1－1所示。在本書中，主要采用國務院辦公廳關于推進城區老工業區搬遷改造的指導意見中的界定，即城區老工業區是指依托“一五”“二五”和“三線”建設時期國家重點工業項目形成的、工業企業較為集中的城市特定區域。它們為我國建立獨立完整的工業體系、為老工業城市的形成發展做出了突出貢獻，目前仍是當地經濟社會發展的重要支撐。

有研究者對城區老工業區的類型進行劃分，這對于進一步理解城區老工業區的內涵具有重要作用。洪增林等（2013）提出，根據產業類型可將城區老工業區劃分為四類，分別是制造業型老工業區、資源型老工業區、離散型老工業區和綜合型老工業區。根據工業區位和企業規模又可將城區老工業區劃分為四類，分別為由工業城鎮和超大規模企業構成的城市工業帶、由城市工業片區和大型企業廠區構成的城市中心區工業地段、由城市舊碼頭工業區和倉儲區構成的城市濱水區工業地段和由若干中小型企業構成的城市零散工業段。陸軍（2011）提出，城市老工業區按照主導產業可分為重化工型老工業區和輕工業型老工業區；按照區位選址可分為城市中心型老工業區和城市外圍型老工業區。黃銀燕（2007）提出，按照城區老工業區的發展規模，可將其分成兩類：一類是跨區域性的大型傳統工業區集中地；另一類是城市內部老工業企業集聚區。李穎（2006）則以武漢老工業區的發展狀況為例，提出城區老工業區應依據其產業內容分成如下三類：一是以大型工業企業為主的具有同一部門特征的工業區，如冶金和金屬加工、化學和石油化學、各類機械制造業等；二是以生產聯系較強的不同工業部門企業及相關運輸、倉儲、市政、服務等企業組成的工業區，如輕工業和食品工業、市政企業和建筑工業、汽車工業基地和運輸業等；三是依托大型工業企業的工程技術和科學研究中心組成的集聚區，一般是順應當時發展要求和技術進步而建立的，它不僅對工業生產部門的發展起到輔助作用，而且還使得城區老工業區的內涵更為擴大并復雜化了。

二 城區老工業區的特征

全球范圍內的城區老工業區在發展過程中形成了較為相似的特征：經濟增長緩慢甚至停滯不前；工業體系相對完備、第二產業發達；傳統產業比重大、產業結構單一；資源枯竭、環境污染嚴重；失業率高、社會問題嚴重等（陸軍，2011）。本書根據對現有文獻的研究整理，將城區老工業區的特征作如下闡述。

（一）產業結構單一，生產技術落后

依照國家戰略部署和地方經濟發展要求而建立的城區老工業區，曾經取得了豐碩的發展成果，一度成為推動當地經濟增長的重要引擎。然而，在經歷這一繁盛的發展階段過后，由于國家經濟布局調整和技術不斷進步，舊體制下積累的矛盾開始凸顯，城區老工業區的資源、生產等優勢逐漸弱化，經濟地位和生產力明顯下降。世界各國的大部分城區老工業區發展步調減緩，相繼呈現產業結構單一化、生產技術落后于當前形勢等特征。

1．區內產業結構不合理

長期以來，城區老工業區的產業布局高度集中在采掘工業、原材料工業等領域，區內以資源依賴性強、能耗高、污染大的重工業居主導地位，新興產業發展不夠，服務業發展緩慢，產業結構較為單一，直接導致了轉型發展后續乏力，嚴重限制了城區老工業區的可持續發展（李一曲，2013）。這時，區內發展較好的企業受制于用地成本而遷至城市郊區，而區內大部分效益較差的企業由于長期受困于陳舊體制，加之資金和技術的限制，瀕臨破產或倒閉的邊緣。整個城區老工業區由于這種低增長和低效率的主導產業的長期存在而呈現衰敗景象。

2．區內生產技術落后

城區老工業區主要依靠傳統重工業驅動發展，生產設備陳舊，生產技術落后，區內工業建筑、環境、設施條件老化明顯，原有的裝卸設施、車站碼頭等難以滿足新的使用要求，逐漸失去以往的區位和投資優勢。加之生產所依賴的工業資源開采難度加大，致使城區老工業區的生產規模越來越小，產值越來越低，創新能力越來越差，轉型發展受到嚴重制約。

3．區內生產成本高昂

隨著城市化與工業化進程加快，迫于土地高地租、低收益的級差壓力以及對城市生態環境的污染破壞，城區老工業區不得不外遷到城市郊區或者其他工業較為密集的地域。在這種發展形勢下，即便區內的工業建筑、設施及生產狀況相對完好，城區老工業區仍舊面臨改變土地使用性質的發展需要，為城市商業、金融等現代服務業的發展騰出空間（高妍，2012）。蔡海燕（2007）提到：一方面，城區老工業區的傳統產業部門已經臨近或者進入衰退期，資源儲量日趨緊張，資源開發形勢嚴峻，包括原料運費在內的營運成本基本超過城區老工業區能夠承受的極限，必然導致其喪失區域競爭優勢，出現發展規模和速度的倒退；另一方面，城區老工業區的生產技術更新滯緩，產品技術含量低、性能差、附加值小，產品的市場競爭力已經難與新興工業區相提并論，必然對城區老工業區帶來巨大沖擊。

4．區內經營管理方式落后

一般來講，城區老工業區內產業部門多為依賴資源開采和原材料加工的重化工業類型，比如軍工、石化、電力等傳統工業，這些企業經營管理方式落后，結構性矛盾不斷加深，應對外界環境變化的彈性相對較差，缺乏抗風險能力。因此，一旦出現國家政策調整、金融危機或者其他發展形勢變化，企業經濟效益必然受損嚴重（李一曲，2013）。

（二）區內失業率居高不下，再就業壓力巨大

伴隨世界范圍內經濟社會及生產技術不斷進步，各國的產業結構調整加快，傳統工業部門逐漸由勞動密集型向資本、技術密集型產業轉變，各地城區老工業區原有的傳統產業，比如制造業、采掘業等，均在不同程度上出現生產萎縮、產業衰退的問題，導致區內就業容量下降，失業率居高不下，再就業壓力加劇。

1．失業人口增加

進入衰退期的城區老工業區一般產業結構單一，生產技術落后，隨著市場競爭日趨激烈，區內一些不具競爭優勢的小企業效益下滑，面臨破產倒閉的風險，大企業也通過采取精減人員等方式縮減開支，從而造成城區老工業區的大量勞動力下崗或失業（王棟，2009）。此外，隨著城市化和工業化發展加快，大批農村剩余勞動力相繼涌入城市期望成為產業工人，而城區老工業區往往難以提供足夠的就業崗位，這也在一定程度上造成了區內失業率的居高不下。

2．再就業壓力巨大

田瑩（2012）在研究中指出，隨著區內產業結構調整趨緩，企業面臨破產倒閉的現象增多，第二產業發展進入了難以短期逆轉的衰退期，就業容量越來越小，勞動力長期處于供過于求的狀態，致使城區老工業區的就業與再就業壓力巨大。特別是傳統工業部門的企業工人技能一般較為單一，失業后往往較難實現再就業，從而形成了區內就業、失業與再就業困難的惡性循環。由此還帶來了與就業和失業保障相關的養老保險、醫療保險、失業保險等問題，加之政府財政不足，最低生活保障制度貫徹落實得不夠，反過來進一步加大了就業壓力。

3．就業培訓缺乏

隨著城區老工業區內經濟衰退、產業發展滯緩、企業倒閉形勢加劇，大量擁有較高素質的人才選擇外遷至經濟發達地區，帶走了城區老工業區轉型所需的技術和人力資本。城市老工業區惡劣的生態環境、就業壓力和社會治安等問題進一步加劇了區內人口遷移和勞動力流失，致使城區老工業區本就不穩固的人才基礎受到了持續削弱。更為重要的是，城區老工業區的財政和教育資源往往極為匱乏，致力于就業與再就業培訓的師資力量更是不足，區內人才培養難以跟上經濟發展和技術更新的腳步，導致城區老工業區缺少轉型發展所必需的后備力量。換言之，處于產業衰退期的城區老工業區不僅缺乏對外來人才的吸引力，也難以留住本地技術人才，更不具備培養后備人才的資源和環境，這極大地加快了城區老工業區的衰退。

（三）資源枯竭趨勢明顯，環境污染問題增多

城區老工業區內的大多數企業屬于傳統工業類型，一般依托于區內豐富的自然資源。傳統工業企業普遍以“高開采、高生產、高消費、高排放”的生產模式進行運轉，這種以犧牲環境為代價的產業發展和經濟增長方式必然造成城區老工業區及其周邊地區的資源枯竭趨勢明顯，生產、生活環境日趨惡化。

1．生態系統脆弱

李一曲（2013）認為，城區老工業區依托地緣和資源優勢發展相關產業和擴大企業生產，長期以來對周邊地區的資源超量開采，對周邊山體和植被造成了嚴重破壞，不僅形成了大批塌陷區和采空區，而且對國家交通等基礎設施的安全也造成威脅。另外，由于資源開采打破了地下水平衡，造成了地下水斷流，加上地表植被遭到大面積的破壞，土壤附著力降低，水土流失嚴重，土地資源遭到極大浪費。也就是說，由于傳統工業部門對礦產、資源的過度開采，進一步加重了城區老工業區及其周邊地區生態系統的脆弱性。

2．環境污染嚴重

隨著城市化與工業化發展進程加快，傳統工業部門產能落后，能源消耗居高不下，工業企業普遍存在工業污染物排放超標的問題。特別是采掘業、鋼鐵產業、熱電等重工業企業，其生產鏈的每個環節都有大量的廢水、廢氣、廢料等污染物產生，又缺少治理環境污染的相關技術，導致城區老工業區在生產過程中大量排放有害工業污染物，不僅嚴重污染了城市大氣、河流及地下水資源，而且對城區老工業區居民的身體健康也帶來了嚴重威脅，與此同時，區內工廠所產生的噪聲污染更是擾亂了居民的正常生活，加上環保投入不足，難以及時有效地對區內環境進行改善，導致城區老工業區的發展境況進一步落后于城市其他地區（徐燕，2007）。倘若區內傳統工業企業有能力對工業“三廢”進行處理后再排放，那么將能夠有效緩解城區老工業區及其周邊生態環境的污染問題。然而為了追求經濟利益最大化，區內大多數企業往往不愿對污染物進行限量排放或對其進行技術處理，從而使城區老工業區的環境持續惡化。（周禮司，2015）

（四）基礎設施建設不足，社會問題不容樂觀

一般來講，城區老工業區在城市片區建設中往往自成體系，采取相對獨立的管理模式，基礎設施及相關配套服務也多由自身規劃和承擔。當區內產業發展進入衰退期、大量企業面臨破產倒閉的境況時，城區老工業區很難以將有限的資源用于基礎設施與公共服務的完善（高妍，2012）。這種現狀與企業經營不善、大量人員失業待業綜合在一起，加重了一些城區老工業區的社會問題。

1．基礎設施建設不足

城區老工業區在建設初期往往缺少長遠規劃，一般只是配合傳統工業企業集聚而建，因而在發展初期就存在地下管網和電網配置不合理等隱患。隨著城區老工業區的發展繁盛并逐漸走向衰敗，基礎設施老化問題日益嚴重，加上區內人口增長、建筑密集，基礎設施超負荷運行，區內基礎設施建設嚴重不足，承載能力與區內產業規模及城市空間不相協調（李一曲，2013）。對此，周禮司（2015）做出闡釋，新中國成立初期，政府主張進行大規模工業建設，大多數城區老工業區均于計劃時間內提前建設完成，因而基礎設施建設先天性地具有設計不足或不健全等特征。隨著國內經濟狀況、技術水平、人口規模等方面的變化，當初的基礎設施早已不適應當前階段城區老工業區的發展要求，雖然后期經過多次的改擴建和更新完善，但是由于主要的工業基礎設施和市政設施都深埋地下，加上城區老工業區的功能空間和土地利用現狀混亂，導致基礎設施的落后狀況很難徹底改變。

2．公共服務較不完善

由于在建設初期缺乏科學的戰略部署和發展規劃，導致隨著城區老工業區經濟發展及產業結構的變化，公共服務呈現布局混亂且功能欠缺的不良境況，比如醫療衛生條件差、生活設施不配套、公共服務水平低、民生保障能力弱等，民生需求矛盾突出。

3．社會治安不容樂觀

高妍（2012）在研究中指出，長期以來，城區老工業區作為城市片區中經濟相對落后的地區，產業發展衰退，企業經營不善，工廠不斷外遷，大量傳統工業企業為實現扭虧為盈，而被迫選擇實行減員增效、下崗分流。這一系列措施的實行，雖對傳統工業企業“瘦身”起到了一定作用，但也造成了大量企業員工的下崗待業。這些下崗職工文化水平普遍不高，能夠重新進入人才市場并被快速錄用的比例很低。也就是說，減員增效并未有效形成良性發展的勢頭，反而產生了大量社會閑散人員，加深了社會矛盾，也極大地影響了社會安定。

三 城區老工業區的形成與演進

作為城市發展長河中的重要符號和標志，在工業化、城市化和現代化三者互動交織緊密耦合的潮流中，城區老工業區本體的角色扮演、規模結構、主導產業、核心功能及對城市乃至區域的積極作用和歷史貢獻均呈現出一個動態的時空轉換演化過程（陸軍，2011）。

（一）國外城區老工業區的形成與演進

從全球范圍看，回顧城區老工業區的形成演進需要追溯至工業革命時期。自工業革命以來，西方許多國家的農業經濟部門退居后位，工業化成為地區經濟增長的主引擎，尤其礦業、原材料采掘、制造業等粗放型重工業更是成為這些國家和地區的支柱型產業。傳統工業作為西方各國經濟發展的重要動力，一直引領發達國家和地區持續處于蓬勃發展階段。與此同時，工業革命在各國的迅速發展促進了城市化進程的不斷加快，城市空間結構隨之發生調整和改變。工業區占城市用地的比重日趨增加，特別是在城市主城區的周邊地區、礦產資源富饒地區、鐵路與公路沿線地區、河流與海港沿邊地區，依附于這些地區便捷的交通條件、開闊的生產空間、豐富的自然資源，傳統工業企業大量聚集并不斷擴張生產用地。與之配套的交通、物流、倉儲、市政設施等方面的用地面積也不斷擴大，城區工業區雛形初現，并逐漸演變成為城市空間的主體組成部分，甚至在很大程度上決定了城市經濟社會發展的規模和走向（陽建強和羅超，2011）。

然而，20世紀50年代以后，世界經濟格局、能源儲備、信息技術、交通運輸方式等外部條件均發生劇烈變化，西方主要國家的工業經濟發展從漲勢迅猛的成長期逐漸向平穩發展的成熟期過渡，以知識經濟和全球化為特征的世界發展新格局逐步形成，取代了以機械制造、產品加工業為主導的粗放型經濟發展模式，各國城市發展普遍進入后工業化時代。在此發展背景下，西方發達國家和地區的經濟結構經歷較大規模調整，制造業等傳統工業部門開始從城市主體功能區分離出來，知識密集型行業發展成為城市經濟的主導產業，科技、金融、貿易、信息和文化領域中的新興產業日漸興起，逐步替代制造業、倉儲業、運輸業等傳統工業部門，發揮了城市經濟社會的主要職能。全球性的信息技術飛速發展以及生產技術的迭代更新，對于西方發達國家和地區的城區老工業區的影響極為重大，葛永軍等（2013）指出，全球發達經濟體的城區老工業區在新興產業發展、信息技術革新加快的競爭形勢下，紛紛遭遇發展的瓶頸期，大部分城市的城區老工業區由成熟期進入衰退期。區內工業企業因資源依賴性強、生產技術落后，面臨生產動力不足和效益持續降低的發展境況。一些企業選擇將生產基地由中心城區遷往城市周邊的欠發達地區，還有一些工廠選擇轉產發展，但大部分企業都掙扎在停產倒閉的邊緣，致使城市主城區騰退出大量廢棄的工業用地無人續用。另外，區內企業生產經營不善還引發了大量工人下崗問題，嚴重影響了城區老工業區乃至城市社會整體的安定與和諧。陽建強和羅超（2011）也在其研究中提出，這一發展形勢導致那些以傳統工業為主導的城市呈現出不同程度的結構性衰退，工業用地閑置和廢棄問題日益嚴重，“逆工業化”現象頻現。比如，英國的伯明翰和曼徹斯特、德國的魯爾區和漢堡、美國的底特律和費城以及法國東北部等一些傳統工業中心，都在當時以相近的衰退速度面臨解體的風險。

全球性的經濟結構調整和信息技術革新使得西方很多國家和地區的傳統工業都遭受了沉重的打擊。蔡海燕（2007）指出，城區老工業區由萌芽、成長、成熟到衰退的全過程帶有強烈的諷刺意味，這些傳統工業區所在的國家和地區幾乎都是工業革命時期的先行者和主力軍，在工業革命中分享到最多的發展收益，也為國家和地區的經濟增長做出了重要貢獻，而今卻不得不在一片衰敗中讓位于其他新興產業。在這個過程中，那些以煤礦、鋼鐵、重型機械、造船等高耗能產業為經濟動力源泉的地區經歷的衰退尤為嚴重。同樣的問題也隨之擴展到東歐和亞洲一些發展中國家，這些地區的城區老工業在發展的初始階段均受惠于西方傳統工業的產業轉移，后來由于傳統工業衰退潮涌起，這些企業自身的體制機制和結構性矛盾不斷加深，致使它們也相繼步入生產和經營的瓶頸期，至此城區老工業區的僵化和衰落已經成為后工業化時代普遍存在于世界主要國家和地區的共性問題。

為應對這一發展頹勢，包括美國、歐洲主要國家、日本在內的老牌發達國家和地區紛紛制定調整產業結構、轉變經濟增長方式的戰略，更新生產技術，推動信息化與產業融合發展，加緊淘汰高能耗且對環境造成危害的產業模式，推動工業結構優化升級，積極培育戰略性新興產業，倡導引進低碳環保型、高科技型企業，探索出了一條技術進步與生態保護兼顧的可持續發展道路。很多發達國家和地區的城市還致力于將城中工業用地進行整舊翻新，將一些廢棄工廠和環境惡劣的工業用地重新利用起來，進行大規模的重建。經過長期不懈的努力，一些城區老工業區完成了產業結構轉型并在一定程度上實現了經濟復興，有些甚至重新回到世界經濟發展中心的位置上。另外，政府也在這個過程中投入資金大力幫助解決就業安置問題，在一定程度上使城區老工業區重獲新生。通過加快產業結構調整、技術體系革新、政府規劃引導等措施，國際上一些著名的城區老工業區已經實現轉型升級，其他城區老工業區的發展狀況也都在不同程度上有所改善，這些發展個案和轉型經驗均為我國城區老工業區的更新改造及城市經濟社會獲得新的發展提供了重要的啟示。

（二）國內城區老工業區的形成與演進

我國城區老工業區的形成與發展可追溯至新中國成立時期。在新中國成立以前，我國工業發展受到歷史因素、所處發展階段等多方面因素的影響，工業基礎十分薄弱，全國整體的工業形勢處于發展低谷。陽建強和羅超（2011）提出，當時的工業發展在不同地區之間的分布情況也不均衡，全國70%以上的工業部門分布在東北地區及沿海地帶，廣大的中西部地區和邊疆少數民族地區幾乎沒有傳統工業。

為了改變這種落后的發展現狀，盡快帶領新中國走向繁榮富強，新中國成立初期，全國上下以蘇聯模式為藍本，依托蘇聯156項重點援助工程，制定了以首都、省會城市、資源型城市為主，優先發展重工業和國防工業的國家性戰略。大規模的工業化建設得以啟動，帶動了一部分城市較早地進入工業化發展階段，徹底改變了這些城市以往的空間布局和城市內涵，成為新型的工業中心城市。在20世紀50～80年代的30年間，有40余座城市經過快速工業化建設而發展成為國家重點建設的工業中心，推進了我國傳統工業步入良性發展軌道。可以說，從新中國成立時期投產到改革開放初期，工業化始終作為我國城市的支柱產業，為國家經濟增長做出了巨大貢獻。大型工業企業及與其生產經營配套的中小企業在城市中心或城市周邊地區不斷集聚，用地面積不斷擴大，逐漸形成工業集中區，并發展成為城市主城區的重要組成部分，開始承載城市重要職能。作為國家經濟的支柱產業，國家在計劃經濟時期提供了大量政策和優惠條件，斥巨資進行建設，所以大多數工業企業得到優先快速發展。與這些企業聯系緊密的配套服務企業也隨之發展起來，我國城區老工業區由此進入高速發展階段（孫韶樺，2014）。

改革開放以后，我國逐步推行市場經濟體制改革，經濟發展邁入新的階段。經濟戰略部署有所調整，開始由均衡式發展向差異化發展轉變，由封閉型經濟的開放型經濟發展，沿海地區成為國家推動經濟發展的新方向，大量的財力、物力和人力重點投入到沿海地區。在這種背景下，涌現出了諸如長三角、珠三角等一批經濟開放、技術進步的新型工業區，吸引了國內外大量的資源涌入，較高的交通便捷程度還帶動了當地物流運輸業快速發展。

從這一時期開始，城市經濟開發區、高新技術開發區等新建的城市功能區逐步取代城區老工業區，開始在城市經濟社會中發揮重要功能。朱寬樊（2014）指出，在這一過程中，與經濟發達地區的現代工業和新興工業區相比，我國老工業基地的城區老工業區所獲的政策性和資金性扶持有所減少，制造業、倉儲業等行業地位逐漸下降，加上資源枯竭趨勢明顯以及高素質人才流失，城區老工業區的發展后續乏力，呈現結構性衰退態勢。同時，由于級差地租及環境污染等問題，城區老工業區在經濟發展與生態環境協調發展這一訴求上也表現出極大的難以調和性。此外，由于城區老工業區的發展年代較久，很多工業建筑、基礎設施、市政設施等已經處在老化階段，功能性衰退的趨勢難以逆轉。可見，由于復雜的歷史原因、社會經濟因素以及特有的城市產業發展歷程，我國的“逆工業化”現象也開始顯現。雖然較之西方國家而言出現得相對晚些，但從總體發展脈絡來看，基本符合城區老工業區由萌芽到衰退的形成與演進過程。

2000年以來，我國東南沿海地區呈現高速發展的勢頭，全國經濟發展的地區性差異越來越大。位于老工業基地的許多城區老工業區由于技改緩慢、資源短缺、改革滯后以及機制僵化，逐漸失去了國家經濟發展的主導地位，產品市場競爭優勢也隨之消失殆盡，大部分傳統工業企業出現經濟效益嚴重下滑、工業用地大量閑置、失業率居高不下、居民生活環境持續惡化等問題，不僅對城市經濟發展起到負面作用，也在一定程度上危害到當地社會安定。對此，我國政府從各地區發展的實際情況出發，同時順應全球經濟格局的重大轉變及工業化、城市化的發展進程，決定將產業結構調整作為推動各地經濟協調發展的戰略重點，從政策上明確引導老工業基地產業轉型升級、集約利用工業用地、外移產能不足的傳統工業企業，同時還在國有大型工業企業進行股份制改革，提高了市場競爭意識，增強了抗風險的能力。這一系列促進性政策在一定程度上推動了城區老工業區企業積極探索轉型發展之路，但城區老工業區自身發展動力缺失、造血能力不足的頑疾依舊未能得到有效治理。因此，更新改造城區老工業區成為我國很多城市亟須解決的一道難題。

如今，隨著我國工業化與城市化進程加快，土地供需矛盾日益凸顯，城市空間不斷向周邊地區拓展，城區老工業區由于大多處在城區中心地帶，城市土地的開發置換給城區老工業區的搬遷改造帶來了新的契機。經濟、管理、文化等領域的各界人士對城市老工業區更新改造提出了切實可行的規劃方案，經過諸多方面的合力作用，城區老工業區的更新改造被各地方政府提上重要議事日程（陽建強、羅超，2011）。目前，我國的城區老工業區更新改造已有成功案例，比如，北京的798工廠改造、沈陽的鐵西工業區改造、上海的楊浦工業區改造、武漢的舊城工業區改造等，這些更新改造的實踐在一定程度上實現了城區老工業區的產業結構轉型，有效緩解了城區用地壓力，改善了城區環境質量，對城市經濟社會發展重新發揮出推動作用，其改造經驗和方法應該向其他城市做進一步推廣。

四 吉林省城區老工業區的歷史演進

（一）吉林省城區老工業區的發展過程

作為東北老工業基地的重要組成部分，吉林省的城區老工業區在推動全省經濟社會快速發展的過程中曾發揮了重要作用，并且使得一些傳統工業企業所在的城市邊緣區逐漸發展成為城市的主城區和核心區。然而，隨著國家調整經濟戰略部署，城市化與工業化發展進程加快，加上新興科技日新月異，吉林省城區老工業區由于自身體制機制與結構性矛盾加深，普遍出現發展內生動力不足的問題，逐漸呈現疲態而步入衰退階段。同時，城市發展戰略又未能適時做出相應調整，致使這些地區的發展情況明顯落后于其他同類城市甚至城中其他地區，城區老工業區所承載的經濟和社會功能也隨之減弱。與國內外城區老工業區的形成與演進過程相似，吉林省的城區老工業區也經歷了成長、成熟和衰退階段，如今加快更新改造、實現經濟復興的發展訴求強烈。

吉林省的城區老工業區主要是在“一五”“二五”和“三線”時期建成的。新中國成立以后，國家投入大量資源優先發展國防工業和重工業，一大批城市快速發展成為當時的工業中心，城中集聚分布的傳統工業企業也隨之發展形成工業區。吉林省城區老工業區也是在這一歷史背景下形成的。陳才和佟寶全（2004）指出，“一五”期間，在蘇聯對東北援建的57項重大工程中，有11項在吉林省部署完成，這些新建項目涉及鋼鐵、化工、機械、采煤、電力等產業。在“二五”期間，建成投產的有吉林鐵合金廠、吉林染料廠、吉林電石廠、吉林電極廠、長春第一汽車廠、遼源中央立井、通化礦區灣溝豎井、豐滿水電站、吉林熱電站和吉林電纜廠。此外，國家還在吉林省安排了一批重大工程項目，涉及能源基地建設、石油化工及黑色與有色金屬產業。這些傳統工業部門的建成及重大項目建設極大地推動了新中國經濟發展，也催生了吉林省城區老工業區。伴隨城市化進程加快以及城市工業用地的不斷擴大，這些城區老工業區逐漸發展成為城市中心地域，區內生產經營狀況穩定，綜合承載能力漸強，交通道路建設有所完善，區內企業職工住宅區等一系列配套設施相繼建設，形成了生產與生活良性互動的發展格局。與此同時，城區老工業區與周邊地區的經濟聯系也日趨緊密，要素資源流動的集聚與擴散效應開始顯現，區域競爭優勢明顯，在當時對吉林省城市經濟社會的迅速發展起到了重要的引領和帶動作用。

改革開放以后，作為東北老工業基地重要組成部分的吉林省城區老工業區遭遇發展瓶頸，生產線老化嚴重，技術革新滯緩，區內環境日益惡化，加上國家戰略調整及自身體制機制的局限，未能及時做好轉型準備，導致全省大部分城區老工業區發展進入停滯階段。在這期間，城區老工業區內土地矛盾突出、基礎設施老化、工業污染加重的發展趨勢難以遏制，從多方面對區內企業的擴能提質和轉型發展造成約束，城區老工業區由此步入衰退階段。根據國家確立的標準，目前，吉林省擁有11個城區老工業區，主要分布在7個城市，分別是長春市鐵北老工業區、吉林市哈達灣老工業區、四平市鐵東老工業區、遼源市遼河兩岸老工業區、遼源市西安老工業區、通化市江東老工業區、白山市江南老工業區、江源老工業區、臨江老工業區、白城市鐵東老工業區和洮南老工業區，共占地面積約89平方千米，其中工業用地約40平方千米，占總面積的45%，共有工業企業752戶，其中規模以上工業企業237戶（劉文波、何勇，2015）。

隨著國家提出一系列振興東北老工業基地的戰略部署，這些政策性扶持為吉林省一些城區老工業區的更新改造帶來了新的契機。長春市鐵北老工業區深入貫徹國家及全省的工作部署，圍繞體制機制創新，以加快調整產業結構為主線，整合資源要素，促進企業集聚，完善城市基礎設施。同時加速國有企業改制、改組、改造，推動區內主導產業逐漸向第三產業轉變，土地利用日益集約化，工業企業外移，公共服務設施較以往有了極大改善，城區老工業區與周邊及其他地區的經濟交流和貿易聯系明顯加強，城區整體競爭力有所回升。吉林市哈達灣老工業區計劃用約8年時間將原有工業企業全部遷出，騰空區域建成以生態居住、高端服務為主的現代化新城區，從而實現企業再生、產業重構、功能再造、環境重塑、改善民生、帶動新區的發展目標。在以政府為主導、公司為主體、市場化運作的工作方針指引下，堅持“統一規劃、滾動開發”的推進區域改造原則，吉林市哈達灣老工業區整合多方資源，加快產業結構調整和搬遷改造進程，區內的晨鳴紙業已完成環保遷建，冀東水泥、中鋼吉炭和吉林鐵合金等企業的搬遷工作也都取得了實質性進展，現代服務業集中區的基礎設施建設也在穩步實施。在新時期的城市更新改造與轉型發展中，上述城區老工業區已經付諸行動，積累了豐富的經驗，在全省未來的城市發展部署及城市化與工業化的進程中，必將起到引領作用。

（二）吉林省城區老工業區的發展問題

目前，吉林省城區老工業區發展停滯不前，與老工業基地城市整體處于發展瓶頸期緊密相關。隨著國家深化經濟體制改革、調整經濟發展戰略以及全球性的信息技術迅猛發展，東北老工業基地體制機制和結構性問題不斷凸顯，城區老工業區在墨守成規與故步自封中失去了技術改造和拓展市場的有利時機，不僅往日的輝煌不再，而且與沿海地區城市發展的差距越來越大。在由成熟期向衰退期發展的過程中，產業結構調整、生態環境污染、工業遺產保護、城市空間重構等方面存在的問題較為明顯。

1．產業結構調整問題

陸軍（2011）認為，城區老工業區的出現本身就是城市產業生命周期動態演化和主導產業興衰交替的歷史結果，因此，城區老工業區面臨的問題之一就是接續產業發展和產業結構的轉型問題。吉林省原有的城區老工業區以第二產業為主導，并且局限于資源開采與初加工，產業結構單一、資源依賴性強、科技含量低、抗市場風險能力弱，這種依賴資源開發而建立的低端產業鏈格局最終導致城區老工業區陷入“低端鎖定效應”（田瑩，2012）。多年的計劃經濟體制和政策性扶持還使得老工業區與政府之間形成了傳統的、縱向的和封閉的關系：依賴政府調控多，市場化程度不高，逐漸失掉了促動革新的市場條件，主觀上缺乏改革創新的發展意愿。此外，劉穎（2012）還指出，老工業區企業的內部改革也難以有效推進：一方面，產業結構單一，企業生產技術落后，產品缺乏競爭優勢，產品滯銷帶來企業效益下滑，沒有充足資金用于技術更新和設備改造；另一方面，國有經濟比重過大、產權關系模糊、經營機制不靈活、體制改革遲緩，短期內難以具備更新發展的能力，不可避免地在激烈的市場競爭中敗下陣來。

2．生態環境污染問題

在吉林省城區老工業區的形成與演進過程中，大部分傳統工業企業選擇以經濟效益為首位開展生產經營活動，在很大程度上忽視了粗放型發展模式帶來了嚴重的環境后果。一方面，老工業區面臨資源枯竭的嚴峻形勢。對礦產、有色金屬等資源依賴性很強，以往依托地緣和資源的比較優勢，城區老工業區開展大規模的工業生產。但是這種對資源的高度依賴不可避免地帶來難以逆轉的資源消耗，造成對自然資源的無限需求和有限供應之間的矛盾加深。傳統粗放型的資源開采模式還加速了資源消耗過程，比如，植被、地表水、地下水在對資源的過度開采中遭到了極大的破壞，資源開采所產生的大量矸石、垃圾等的無序堆放更造成了土地不良占用及地表生態破壞（田瑩，2012）。另一方面，環境污染日益嚴重。與其他省份城區老工業區的發展歷史相似，在優先發展重工業的早期，生產經營主體往往環境保護意識淡薄。隨后粗放型工業發展模式形成的累積效應逐漸顯現，特別是處于衰退期的城區老工業區，其生態環境的惡化程度與城區居民的環境需求之間矛盾不斷加深，導致環境污染問題在城區老工業區的搬遷改造中成為備受矚目的問題。比如，更新改造前的吉林市哈達灣老工業區存在嚴重的大氣污染、工業廢水污染、重金屬污染等問題，雖經過多項措施綜合整治，但仍難以在短期內予以根除（劉穎，2012）。可見，資源環境與生態保護的嚴峻形勢制約了吉林省城區老工業區的轉型升級。

3．工業遺產保護問題

隨著老工業區步入衰退期，城市的空間布局和城市功能隨之發生轉變，區內傳統工業企業開始向城市周邊地區遷移，城區老工業區用地日漸廢棄。由于管理者的觀念較為落后，過分注重經濟效益，缺乏對城市文脈和工業文明等文化因素的通盤考慮，導致城區老工業區在轉型發展和搬遷改造過程中經歷衰退并尋求更新出路的最初階段，實行了鏟平重建的“一刀切”處置方式，使得不少具有歷史價值和文物保護價值的建筑遺址被夷為平地（范溶棲，2013）。與其他類型的文化遺產保護工作類似，工業遺產保護也需要相關部門協調配合和社會組織的積極參與，但吉林省目前對城區老工業區的工業遺產保護機制尚未完全建立，從認定標準、普查、評價、編制規劃、籌措資金、制訂實施計劃等方面均未有明確的工作機制（許東風，2012）。這種狀況導致盡管人們已經看到保護工業遺產的重要性，但無法具體落實。雖然傳統工業發展模式經歷升級迭代，但是這一段工業發展歷史仍然是東北老工業基地發展過程中最為輝煌繁榮的時期，很多具有歷史意義的工業舊址和遺產成為這段輝煌時期的重要見證。因此，在對城區老工業區進行更新改造的過程中，工業遺產保護必須成為政府認真對待和著力解決的重點問題。

4．城市空間重構問題

城區老工業區的形成與演進過程始終伴隨著城市空間布局和功能設置的重構與更替。在城區老工業區的成長與成熟時期，圍繞資源開采、運輸、初加工等生產環節，具有不同生產規模和技術聯系的傳統工業企業大量集聚，逐漸形成了發展繁榮的城區工業區，同時與居民日常生活相關的公共服務和基礎設施也適當分布在了工業區的附近位置，形成了傳統工業發展主導下的城市空間和功能布局。但隨著城市經濟結構調整加快，城區老工業區普遍呈現發展頹勢，在城市產業發展、市政設施建設、公共服務供給、生態環境保護等方面存在諸多問題。具體地講，一是老工業區普遍占據城市主城區，在其沒落廢置之后必然造成對城市主體空間發展障礙；二是城區老工業區的基礎設施陳舊，供水、供暖、供氣等市政設施也存在嚴重的老化問題；三是區內學校、醫院、活動中心等公共機構及運動場地、生活性街道等公共空間均由傳統工業大廠主導興辦，伴隨老工業企業的衰落，這些公共服務場所也面臨難以為繼的困境；四是老工業區在長期發展中采取的是粗放型發展模式，對城市環境造成了嚴重破壞，與城市經濟、社會、環境和諧共贏的可持續發展訴求相矛盾（李博韜，2013）。在這樣的發展形勢下，城區老工業區逐漸喪失了對資本、人力、物資、信息等資源的吸引能力，依托城區老工業區形成的城市空間也逐漸成為城市有序發展的阻礙，迫使吉林省大部分城市面臨重構城市空間布局的問題。

五 小結

隨著西方發達國家和地區紛紛開啟再工業化之路，現代新興經濟體發起的同質化競爭壓力不斷加大，加之經濟全球化與信息化沖擊加劇，引發我國大部分工業中心城市紛紛加快產業結構調整、城市空間重構、生產經營方式革新，許多傳統工業城市的經濟結構和工業體系均發生了根本性轉變，帶動城市經濟、社會、環境以及城市居民的生產和生活方式也隨之呈現深刻變化。在這一過程中，那些原本生機勃勃的傳統工業廠房和車間逐漸陷入發展困境，成為承載城市傳統產業衰退和環境污染的廢棄空間，如何實現這些城區老工業區的復興成為很多傳統工業城市亟待解決的發展問題，也由此產生了對其拆毀與利用之間的激烈博弈（董良等，2009）。

吉林省城區老工業區主要建成于“一五”“二五”和“三線”時期，為推動國家經濟社會發展做出了重大貢獻。隨著世界范圍內經濟形勢巨變、產業結構深層次調整以及生產經營方式更新換代，再加上我國實行市場體制改革與差異化經濟發展戰略，吉林省城區老工業區長期積累的深層次體制機制矛盾和生產經營問題日漸突出。產業結構單一、產能過剩明顯、自主創新能力不強、工業遺產保護力度不夠、生態保護壓力加大，這些都嚴重制約了城區老工業區的更新改造與轉型升級，在一定程度上導致了全省經濟結構調整與產業結構轉型仍然處在爬坡過坎的關鍵階段。

從城市發展規劃的總體趨勢看，在城區老工業區所占據的主城區實施“退二進三”“優二興三”已經成為適應城市產業結構調整的必然要求。雖然吉林省城市在當前階段尚不具備第三產業發展的絕對優勢，但將城市中心地帶讓位于當前極具發展前景的新興產業，促進其發展壯大，將不能承擔城市中心地區高額地租的工業企業遷至地價更便宜的地區，實現產業置換，已經是城市經濟發展客觀規律的趨勢所向（徐燕，2007）。另外，以節約利用資源、更新生產技術和設備、改善城市生態環境、加強工業遺產保護等為手段，科學部署和改造這些耗費大量資源并對居民及后代的生存環境造成嚴重威脅的城區老工業區，也是推動城市經濟發展、優化城市空間布局、促進社會進步的必然要求，不僅能夠滿足城市當前發展需求，而且有助于促進城市經濟、社會、環境的和諧發展，這也是全球各國所倡導的可持續發展的重要內容。因此，面對城區老工業區的發展歷史，認清吉林省城區老工業區的現存問題，合理推進城區老工業區的搬遷改造，必須成為吉林省各地政府著力解決的重點問題。

需要注意的是，由于目前在城區老工業區更新改造過程中措施不當引發的城市問題日漸增多，這不僅沒有對城區老工業區的轉型升級起到積極影響，反而有礙于城市經濟社會的進一步發展規劃。因此，吉林省政府相關部門對于各地城區老工業區的更新改造應進行科學引導與管理控制，將城區老工業區的發展目標與城市總體發展目標結合起來，由對經濟的過分關注轉向對城區經濟、社會、文化進行綜合規劃的更新改造；由對城區老工業區“一刀切”式地推倒重建轉向分階段、小規模的漸進式改善；由大量清理老舊居住區轉向更廣范圍的城市舊區環境的綜合整治；由單純依靠國家撥款轉向建立國家、地方、企業、金融等多渠道、多層次的投資體系（羅麗霞，2013）。綜上所述，吉林省各地要在當前發展現實的基礎上，學習和借鑒其他省份和地區城區老工業區更新改造的先進經驗，探索明確、積極、有效的運行機制和調控機制，加快推進城區老工業區的搬遷改造工作，充分調動社會各界共同參與，賦予城區老工業區新的更加多元的現實價值。