1.2 研究的必要性

1.2.1 客觀現實方面：中國當前尚無真正意義上的政府資產負債表

一般的，政府資產負債表屬于政府財務會計體系的范疇，是財務報表中最重要的一個部分，其本質作用在于全面、完整、準確地反映政府的資產負債狀況，從而盡可能為使用者提供足夠質量和數量的相關信息。

當前，中國還未完全建立政府財務會計制度體系。在2012年之前，中國長期實行由《財政總預算會計制度》（財預字〔1997〕287號發布）、《行政單位會計制度》（財預字〔1998〕49號發布）、《事業單位會計制度》（財預字〔1997〕288號發布）和《事業單位會計準則（試行）》（財預字〔1997〕286號發布）構成的預算會計制度（以下合稱“舊預算會計制度”）。許多已有研究指出，這種預算會計制度存在諸多缺陷，特別是對資產和負債狀況的反映很不全面。

趙建勇（1999）認為，在舊預算會計制度下政府資產負債表未包括實物資產，并且三方面（總預算、行政單位、事業單位）產生的資產負債表沒有合并，政府的資產負債表與政府所屬非營利組織的資產負債表不混合編制。因此，在舊預算會計制度下的資產負債表沒有完整地反映政府的整個財務狀況。

陸建橋（2004）認為，舊預算會計制度沒有充分反映出政府部門以及行政事業單位的資產負債狀況，主要表現在四個方面：一是許多存貨沒有被確認為資產，也沒有被反映在資產負債表中；二是按照舊預算會計制度的規定，所有固定資產都不計提折舊，從而資產虛增；三是對權益性對外投資的處理存在缺陷，導致大量對外投資沒有被作為政府資產確認，并致使凈資產虛減；四是許多已經發生但并未支付，而是需要在以后時期支付的現時義務應當被確認為負債，卻未得到確認。

張國生（2006）也指出了舊預算會計制度下資產負債表的缺陷：一是對資產和負債的確認和披露頗不完整；二是靜態報表的內容與收入支出表有許多重復，虛增了資產總額；三是對許多負債，比如或有負債、政府承諾的事項等都未確認，也未披露。

李建發等（2006）認為，舊預算會計制度下政府財務狀況的披露不充分，一是由于不提折舊也未進行資產重估等，固定資產發生了嚴重的價值背離；二是由于政府債務沒有得到充分反映，特別是社會保障等隱性債務；三是由于國有企業的產權、收益權等信息未得到反映；四是由于匯總合并方式不合適，遺漏許多信息。

余應敏、王曼虹（2010）從財政透明度的視角指出舊預算會計制度下政府資產負債表的缺陷。一是存貨沒有被包含在資產中，從而未在資產負債表中得到反映；二是總預算會計未涉及許多隱性債務；三是許多固定資產的確認、計量等存在缺陷，沒有反映真實情況；四是缺少被明確界定的政府股權信息。

由上述已有研究可知，舊預算會計制度下的政府資產負債表存在諸多缺陷，無法全面反映政府資產負債狀況，不能滿足使用者的需要。2012年開始，中國對舊預算會計制度進行了一系列調整和更新，陸續出臺并實施了一整套新的預算會計和財務制度（以下合稱“新預算會計制度”）。包括2012年實施的《事業單位財務規則》（財政部令2012年第68號），2013年實施的《事業單位會計制度》（財會〔2012〕22號發布）、《行政單位財務規則》（財政部令2012年第71號）、《事業單位會計準則》（財政部令2012年第72號），2014年實施的《行政單位會計制度》（財庫〔2013〕218號發布）以及2016年實施的《財政總預算會計制度》（財庫〔2015〕192號）等。其中，《事業單位會計制度》、《行政單位會計制度》、《事業單位會計準則》、《事業單位財務規則》和《財政總預算會計制度》是對既有相應制度文件進行修訂后得到的，《行政單位財務規則》則是新制定實施的。也就是說，2012年以來，舊預算會計制度下的相關會計制度都得到了最新的調整。

新預算會計制度雖然較舊預算會計制度有了不小的改進，彌補了它的一些不足，但依然屬于預算會計的范疇，仍然難以克服后者在反映政府財務狀況方面的內在缺陷。正如《國務院關于批轉財政部權責發生制政府綜合財務報告制度改革方案的通知》（國發〔2014〕63號）指出的那樣，預算會計制度下的決算報告制度“無法科學、全面、準確反映政府資產負債和成本費用，不利于強化政府資產管理、降低行政成本、提升運行效率、有效防范財政風險，難以滿足建立現代財政制度、促進財政長期可持續發展和推進國家治理現代化的要求”。因此，新預算會計制度的實行，并沒有從根本上解決預算會計制度對政府財務狀況，尤其是資產負債狀況反映能力薄弱的問題。

除了預算會計制度外，中國從2010年起開始實施“權責發生制政府綜合財務報告”試編工作。應該說，這是中國政府財務會計領域的很好的改革嘗試，但從具體的試編規則看，依然存在許多缺陷和需要進一步改進的地方。尤其是與政府資產和政府負債相關的試編規則，存在定義不清、概念模糊、原則不明等諸多問題，從而在很大程度上限制了試編政府綜合財務報告反映政府資產負債狀況的效果。

綜上所述，中國目前還沒有真正意義上的政府資產負債表，這就意味著缺乏現實渠道來獲取全面的政府資產負債相關信息，甚至就連政府本身也不確切明了自己所持有資產和所承擔負債的狀況。這對于考察債務風險、把握財政政策優化、促進財政體制改革的深化等是尤其不利的。

1.2.2 理論研究方面：缺乏對中國政府資產負債表全面、深入、系統的研究

前文已經闡明了中國政府資產和政府負債對于中國政府應對債務風險、實施財政政策和深化財政體制改革的重要性。目前，中國政府資產和負債的范疇、規模和存在領域，及其在國民經濟中的地位和影響等都不是很明晰，需要進一步研究。同時，從政府會計的角度看，政府資產和政府負債是密切聯系、不可分割的兩個范疇，是同一個問題的兩個方面。無論是單獨分析政府資產還是單獨分析政府負債，都很難研究全面和透徹。因此，必須將二者置于共同框架之下同時考察，才能得到比較準確的結論。自然地，這樣的共同框架就是政府資產負債表。

但是，從當前理論界的研究和社會的普遍認識來看，政府負債得到了高度重視，但政府資產、政府資產負債表尚未得到足夠的關注。無論是學界還是政府，對于政府資產和政府資產負債表的認識都還不夠到位，存在若干誤區。長期以來，一些重要的基本問題如政府資產與負債的定義、內涵，尤其是政府資產的定義、內涵等，大多數已有研究未深入分析過，導致這些重要問題模糊不清、似是而非。近年來，相較于政府資產負債表，學界對與之聯系密切但本質上不同的另一范疇，即國家資產負債表的關注更大，研究也更深入。但已有關于國家資產負債表的研究，同樣都未深入分析這些重要問題。可見，考察債務風險、財政政策和財政體制的理論基礎并不牢固，具有內在缺陷，有不少需要進一步完善的地方，面臨著相當大的困難和挑戰。在此背景下，必須結合中國的現實性和特殊性進行相應的深化和拓展，對中國政府資產、政府負債和政府資產負債表開展鋪墊性、前瞻性的深入研究。

1.2.3 國家資產負債表和政府資產負債表辨析

自2008年國際金融危機以來，國內學者逐漸加大了對國家資產負債表的研究力度。特別是由曹遠征、馬駿和李揚分別牽頭的三個研究團隊，各自從不同的側重角度對國家（主權）資產負債表進行了研究，極大地拓展了中國國家資產負債表的研究深度和廣度，將中國國家資產負債表的相關研究推到了一個新的高度，取得了迄今最具代表性的研究成果。三個團隊后來又在不同程度上深化和拓展了各自的研究。其他一些研究機構、團隊也陸續參與到對國家資產負債表的相關研究之中。

在這一過程中，社會各界包括學界產生了一些關于國家資產負債表和政府資產負債表的較具普遍性的誤解：有的認為國家和政府是一回事，從而國家資產負債表就是政府資產負債表；有的認為從部門上看，國家由包括廣義政府部門在內的多個部門組成，因而國家資產負債表包含政府資產負債表，廣義政府部門資產負債表可以替代或者等同于政府資產負債表；還有的雖然不認為國家資產負債表等同于政府資產負債表，也不認為國家資產負債表包含政府資產負債表，但是認為已有的國家資產負債表研究十分深入，相關結論已經可以滿足所有需要，不需要再專門對政府資產負債表進行研究。對此，本書認為，有必要對國家資產負債表和政府資產負債表進行相應的辨析。

1.2.3.1 國家資產負債表與政府資產負債表的區別：易被混淆的兩個概念

國家資產負債表與政府資產負債表是本質上相互不同的兩個概念。但是，中國是以社會主義公有制為主體的國家，且實行過計劃經濟體制，導致“國家”和“政府”這兩個詞在中國很容易被認為是非常相近甚至內涵相同的概念。例如，“國家實施宏觀調控”和“政府實施宏觀調控”這兩個表述在許多人看來就是可以互換的等價的表述，他們認為這兩個表述中的“國家”和“政府”具有一致的內涵。類似的例子還有許多。應該說，在中國的現實生活中，不論是作為名詞還是作為形容詞，在許多場合、許多情景中，“國家”和“政府”都是“被認為可以通用”的。不僅如此，在許多場合、許多情景中，包括這兩個詞的語句或詞組也是“被認為可以通用”的，如前例“國家”或“政府”的宏觀調控。這種兩個詞“被認為可以通用”的情況，尤其是包括這兩個詞的語句或詞組“被認為可以通用”的情況一旦被不恰當地擴大甚至濫用，就容易引起概念上的混淆甚至曲解，國家資產負債表和政府資產負債表就是一個典型的例子。因為“國家”和“政府”這兩個詞在許多情況下“被認為可以通用”，所以包含這兩個詞的“國家資產負債表”和“政府資產負債表”兩個概念往往被混為一談。值得一提的是，還有一對相關的概念“國家所有”和“政府所有”，同樣因為含有“國家”和“政府”這兩個詞而容易被混淆。這對概念與本書的分析也有重要的關系，這里有必要先指出，詳細情況于后文闡述。

由于國家資產負債表和政府資產負債表容易被混淆，因此需要先厘清二者的區別。第一，兩者的所屬范疇和主體范疇不同。國家資產負債表又稱國民資產負債表，即“National Balance Sheet”，是國民賬戶體系（System of National Accounts, SNA，也翻譯作“國民經濟核算體系”）中的重要內容，其概念、框架、核算等應遵循國民經濟核算體系的相關規定，可以認為主要屬于宏觀統計的范疇。政府資產負債表即“Government Balance Sheet”，是政府會計領域的重要內容，其概念、框架、核算等應遵循政府會計的相關規定，可以認為主要屬于微觀會計的范疇。國家資產負債表的主體范疇是整個國家，不僅包括政府，還包括公司和住戶等主體。政府資產負債表的主體范疇主要限于政府，雖然一部分在國家資產負債表下屬于公司、住戶或非營利機構的主體，應當歸入政府的范疇，但總體上看，政府資產負債表主體的范疇遠遠小于國家資產負債表主體的范疇。

第二，兩者適用的規則不同。國家資產負債表具有國際上較為普遍認可的權威的適用規則，即由聯合國等國際組織編寫的《國民賬戶體系》，最新的版本是《國民賬戶體系2008》（以下簡稱“SNA2008”）。政府資產負債表一般不采用《國民賬戶體系》作為適用規則，也不具有國際上較為普遍認可的權威的適用規則。各個國家采取的政府會計準則等會計相關制度不盡相同；有的國家甚至中央和地方也實施不同的會計相關制度，如美國聯邦政府實施的會計準則與州和地方政府實施的會計準則就不一樣，兩套會計準則甚至由兩個不同的機構制定。雖然也存在由國際組織編寫的、希望能夠實現國際通行的會計準則，即國際會計師聯合會（International Federation of Accountants, IFAC）下設的獨立的準則制定機構國際公共部門會計準則理事會（International Public Sector Accounting Standards Board, IPSASB）制定的國際公共部門會計準則（International Public Sector Accounting Standards，以下簡稱“IPSAS”），但這套準則的影響力、普適性和推廣程度都遠遠不及國民賬戶體系。只有部分國家認可IPSAS，一些國家如美國完全不采用IPSAS。認可IPSAS的國家對于IPSAS的采用程度和采用方式也有很大不同。因而，從國際上看，政府資產負債表并沒有統一的適用規則。

第三，兩者的定義、框架等的統一性不同。國家資產負債表具有統一的確定的定義。按照SNA2008，“資產負債表是在某一特定試點編制的、記錄一個機構單位或一組機構單位所擁有的資產價值和承擔的負債價值的報表”（聯合國等編、中國國家統計局國民經濟核算司等譯，2012，第296頁），國家資產負債表就是一個經濟體（一般是國家）的資產負債表。并且，在國民賬戶體系這個統一的體系下，國家資產負債表的框架、資產負債類別乃至具體的資產負債項目都是基本一致的。政府資產負債表目前尚未有統一的確定的定義，雖然不同政府會計相關制度下政府資產負債表的內涵大體上沒有根本性的差異，但也并沒有形成統一定義。而不同政府會計相關制度下的政府資產負債表框架，主要是政府資產負債的類別、項目等則有非常大的差異。進一步的，國家資產負債表的定義與政府資產負債表的內涵并不完全相同，至少作為國家的經濟體與政府就是不同的范疇；國家資產負債表的框架與政府資產負債表的框架也不一樣，國家資產負債表對資產負債類別的劃分以及國家資產負債表中的資產負債項目，與政府資產負債表對資產負債類別的劃分以及政府資產負債表中的資產負債項目都有不同。

1.2.3.2 國家資產負債表與政府資產負債表的聯系：相互交叉、互為補充

除了上述區別外，國家資產負債表與政府資產負債表之間還具有十分密切的聯系。第一，國家資產負債表與政府資產負債表在主體、內容、資產負債表項目等方面存在交叉。特別是在主體方面，國家資產負債表的主體范疇包含政府資產負債表的所有主體范疇，即所有政府資產負債表的主體事實上都在國家資產負債表主體的范疇之中。在國民賬戶體系下，有所謂的一般政府部門（General Government Sector，也翻譯作“廣義政府部門”），它由幾種常住機構單位組成：一是所有的中央、省級或地方政府單位；二是所有政府單位控制的非市場非營利機構，即所謂非市場NPI；三是社會保障基金，無論該基金是作為機構單位還是作為中央、省級或地方政府的一部分。該部門不包括公營公司，即使當政府單位持有此類公司全部所有者權益時也是如此；該部門也不包括政府單位擁有或控制的準公司。但是，一般政府部門包括政府單位持有的、不屬于準公司的非法人企業，因為它們仍是政府單位不可分割的一部分（聯合國等編、中國國家統計局國民經濟核算司等譯，2012，第91頁）。可見，國家資產負債表中，一般政府部門的主體范疇，涵蓋了大多數政府主體，政府資產負債表的主體應當有很大一部分是包含在一般政府部門中的。至于政府資產負債表主體中不包括在一般政府部門中的主體，也依然會被涵蓋在國家資產負債表下其他部門的主體范疇中。類似的，在內容和資產負債項目方面，國家資產負債表與政府資產負債表也存在許多交叉。

第二，國家資產負債表與政府資產負債表的基礎具有內在一致性。前文已述，國家資產負債表可以認為主要屬于宏觀統計的范疇，政府資產負債表則可以認為主要屬于微觀會計的范疇，因此，宏觀統計與微觀會計之間的關系也適用于這二者。事實上，宏觀統計數據的微觀基礎主要是會計數據，包括企業會計數據和政府會計數據，所以國家資產負債表與政府資產負債表的數據來源具有內在一致性，甚至政府資產負債表的許多數據就是國家資產負債表數據的基礎來源，只是在反映到國家資產負債表的過程中經過了統計所要求的調整。

第三，國家資產負債表與政府資產負債表互為補充。二者從不同側重點和范疇實現了對主體的資產負債等狀況的記錄和披露。國家資產負債表注重的是整個經濟體的資產負債狀況，而非單單關注政府，因此國家資產負債表的特點是全面、寬泛，較少依據某個部門或某些機構單位的特征進行調整；國家資產負債表所反映的內容也主要體現出普適性原則，其中各個部門資產負債的分類和項目都是統一的。這樣，國家資產負債表在對政府資產負債狀況的反映方面，一定程度上就顯得不夠深入和詳細。而政府資產負債表則相反，它只關注政府，注重的是政府的資產負債狀況，因此對政府資產負債狀況的反映，比國家資產負債表更加深入且細致。基于國家資產負債表反映的內容，可以獲得政府主體資產負債的宏觀統計數據，及其在經濟總體中的相對狀況，而基于政府資產負債表反映的內容，則可以獲得政府資產負債的微觀會計數據，以及國家資產負債表沒有反映出的其他信息。

1.2.3.3 國家資產負債表不能替代政府資產負債表

前文已論述，國家資產負債表的主體范疇包含政府資產負債表主體的范疇，那么國家資產負債表下的政府部門資產負債表，是否可以等同或替代政府資產負債表呢？

答案是不能。最重要的理由是國家資產負債表下的政府部門資產負債表，并未全面反映政府的資產負債狀況。負債最為典型，SNA2008原文提到“SNA認為沒有非金融負債，因此負債一詞僅指金融負債”（聯合國等編、中國國家統計局國民經濟核算司等譯，2012，第48頁），并提到“一般而言，SNA包括（合法）負債和推定負債，但不包括或有負債。標準化擔保是個例外??”（聯合國等編、中國國家統計局國民經濟核算司等譯，2012，第49頁）。也就是說，在整個國民賬戶體系中，或有負債是應當被排除在外的（除了標準化擔保外），因而在國家資產負債表中或有負債自然是被排除在外的。然而，或有負債是政府負債的重要組成部分已經基本上是學界的一個共識，并且現實中政府的確有大量或有負債，這在中國地方政府負債中體現得尤其明顯。因此，國家資產負債表對政府負債狀況的反映是不全面的。

資產方面也有類似問題。國家資產負債表是按照部門劃分的，對于一國內部來講，就是有非金融公司、金融公司、一般政府部門、住戶以及為住戶服務的非營利機構五個部門。SNA2008原文提到：“每個常住機構單位都要歸屬于五個機構部門中的某一個且唯一一個部門”（聯合國等編、中國國家統計局國民經濟核算司等譯，2012，第72頁）。按照這個邏輯，可以合理地推論出，在國家資產負債表中，每一個常住機構單位的資產負債，也都應隨這些單位歸屬于五個機構部門中的某一個且唯一一個部門。顯然，基于此，對國有企業的國有凈資產的處理就面臨兩難抉擇：按照機構部門的分類，國有企業的國有凈資產應該歸屬于公司部門的資產，不屬于一般政府部門的資產；但是從國有資產的范疇看，這顯然又應當是政府資產。這樣，在國家資產負債表的框架下考慮政府資產的問題時，對國有企業的國有凈資產的處理很容易造成政府資產的遺漏，從而難以全面反映政府資產狀況。

另一理由是，已有關于國家資產負債表的研究，也并非完全依照國家資產負債表的框架和規則來進行，有的研究甚至突破了一般政府部門資產負債表的界限，這從一個側面說明了國家資產負債表無法替代政府資產負債表，特別是在涉及中國政府資產負債的時候。以李揚團隊的研究為例，他們在研究和評估中國主權債務風險時，并沒有直接基于一般政府部門資產負債表進行分析，而是基于國家資產負債表的框架，重新構建了所謂主權資產負債表進行分析，而主權資產的主體范疇隨他們研究的持續而不斷變化，依次為：政府（中央與地方）、國有或國有控股金融機構（包括央行）、非金融國有企業（李揚等，2012a）；中央政府、地方政府、國有非金融企業、中央銀行以及國有金融企業（李揚等，2013，第23頁）；中央政府、地方政府、國有非金融企業、行政事業單位、中央銀行以及國有金融企業（李揚等，2015，第209頁）。顯然，這三個主體中任何一個主體的范疇，都超過了一般政府部門的框架。

1.2.3.4 已有國家資產負債表研究存在需要改進和完善之處

國家資產負債表（National Balance Sheet，也稱國民資產負債表）并不是新生事物，但長期以來國民資產負債表方法（即Balance Sheet Approach, BSA）僅作為一種統計方法進入人們視野（李揚等，2012a）。直到20世紀末，隨著亞洲金融危機等一系列貨幣危機出現了許多新的特征，很多國外學者才開始重視從國家資產負債表的角度，運用BSA等方法來研究危機（劉錫良、劉曉輝，2010）。比較典型的研究主要有Allen等（2002）、Gray等（2006）、Haim和Levy（2007）等。2008年全球金融海嘯爆發以來，應用BSA和國家部門資產負債表數據展開的研究已經形成重要流派（李揚等，2012a）。

國內的代表性研究為由曹遠征、馬駿和李揚分別牽頭的三個研究團隊的研究。曹遠征等（2012）、馬駿等（2012a）和李揚等（2012a、2012b）是這三個團隊最初發表的研究成果。在這幾份最初成果中，三個團隊分別獨立地完成了對中國國家資產負債表和中國主權資產負債表的討論。比較而言，曹遠征等（2012）和馬駿等（2012b）更加遵從國家資產負債表的分析框架；而李揚團隊事實上已經意識到了中國政府資產負債的特殊性，因而李揚等（2012a、2012b）將分析集中于主權資產負債表，不完全拘泥于國家資產負債表的框架。曹遠征等（2012）的側重點在于分析國家資產負債表框架下各部門的負債和風險轉移；馬駿等（2012b）更加全面地估算了中國國家資產負債表的規模，并從多個方面對債務可持續性進行了分析；李揚等（2012a、2012b）則重點討論了主權資產負債表的框架、規模，并以此為基礎分析了中國主權資產負債表的風險情況。

馬駿等（2012b）、李揚等（2013、2015）則是這兩個團隊的后續最終成果和持續跟蹤研究成果。馬駿等（2012b）是馬駿團隊在之前研究基礎上通過調整補充形成的最終成果。在最終成果中，他們完善了對國家資產負債表的估算，比如增添了對國有企業資產負債表的單獨估算，反映了他們對中國政府資產負債情況具有特殊性的現實情況的考慮；補充了多個專題，從而更加全面地反映了政府債務的可持續性和中國國家資產負債表的實際運用潛力。李揚等（2013、2015）是李揚團隊的持續跟蹤研究成果。在這兩份跟蹤研究成果中，李揚團隊一方面完善了對國家資產負債表的估算，從而將分析框架從最初成果中的單獨的主權資產負債表分析框架擴大到整個國家資產負債表的大框架，拓展了分析的廣度和深度；另一方面分別確定一個關注點，圍繞該關注點組織若干相關專題進行深入討論，從多個方面深化了國家資產負債表研究。

上述三個團隊的研究，尤其是對政府債務風險、政府債務可持續性等重大問題的分析取得了許多重要成果。總的來看，目前對中國國家資產負債表本身的研究已經取得了很大進展，但仍然存在進一步深化和改進的廣闊研究空間。

但是，對與債務風險、政府債務可持續性分析相關的一些重要的基本問題如政府資產的定義、內涵等，幾乎均未進行深入考察和充分論證，以及給出清晰的界定，因而在一定程度上缺乏堅實的基礎，容易引發爭議，削弱了相關研究結論的說服力。在最初成果中，李揚等（2012a）對主權資產概念的論述較簡略，將主權資產和主權負債僅僅表述為：“主權資產負債表中的主權資產是指政府擁有或控制的資產，包括其它可動用的資源；主權負債是政府的直接負債以及隱性擔保所產生的或有負債。”這就是一個相對模糊的界定，對主權資產的定義中所謂“擁有或控制”特別是“控制”是指什么，沒有進一步詳細說明；對主權負債的定義則更像是一個分類，只是說明了主權負債所包含的項目（當然這也是一種界定），但實際上并沒有清楚地定義什么是負債，并未進一步解釋其中的相關概念。而曹遠征等（2012）、馬駿等（2012a）對于政府資產和政府負債都沒有給出定義，只是說明了一下具體的資產項目和負債項目，也未闡述將對應資產作為政府資產考慮的理由。在最終成果和持續跟蹤研究成果中，馬駿等（2012b）和李揚等（2013、2015）也都沒有對相關概念的定義、范疇和內涵等做進一步的深入討論。此外，如果從政府資產負債表的角度看，已有研究對一些政府資產負債的處理方式、核算方法和數據選擇也還有可以改進的地方。總之，這些研究在政府資產的定義、內涵等重要的基本問題上并未達成一致，也很少進行深入的討論，客觀上要求從相關方面進一步展開系統性論證、深化和完善相關研究。