1 緒論

1.1 研究背景

黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）指出“財政是國家治理的基礎和重要支柱”，從而明確了財政在促進國家治理體系和治理能力現代化中的重要地位及作用，進一步提升了財政新定位。在這一新的歷史時期，基于新形勢對中國財政進行全方位的深入把握十分必要。結合實際來看，債務風險、財政政策和財政體制是中國財政的三個需重點關注的方面，直接關系國家治理體系的完善和治理能力的提高。

中國與其他國家有很大不同，中國政府的構成非常復雜，且擁有大量政府資產。中國政府特別是中國政府資產對國民經濟的影響大小和方式等都與其他國家有很大差別，因此中國的債務風險狀況、財政政策實施和財政體制運行都有獨特之處。具體而言，第一，2008年金融危機以來，中國政府實施了多項措施并取得了顯著成效，但大規模公共投資等措施也擴大了中國政府的債務風險。與其他國家不同的是，中國政府擁有規模龐大的政府資產，抗衡債務危機的能力相應也更強。第二，大量政府資產的存在使得中國政府實施財政政策的財力基礎與西方國家等其他國家相比有較大不同，因而財政政策的運作方式自然也有所差異。第三，1994年的分稅制改革及之后的若干次調整，使政府間財政關系得到很大完善，但仍有許多應進一步改進之處，特別是與政府資產有關的方面。可見，債務風險、財政政策和財政體制三者，與中國政府的資產和負債都有非常密切且獨特的聯系。

從有效應對債務風險的角度看，近年來，地方政府債務審計報告等權威的地方債資料接連公布，中國地方政府負債規模與過去相比呈現較大幅度的增加，引發了社會各界對地方債風險的擔憂。特別是自2011年底開始，很多國外研究機構和投資銀行，借中國地方政府融資平臺債務問題浮出水面且經濟增長率有所下滑之機，接力式地唱衰中國；少數國際評級機構甚至據此調降了中國的主權信用級別（李揚等，2013，“前言”第1頁），將中國的債務風險問題進一步推至風口浪尖。但是，國內的多數擔憂建立在僅考慮地方政府負債的基礎上，并沒有看到問題的全部；國外片面強調地方債規模和對增長速度的故意“唱衰”更是缺乏說服力。因為政府負債只是問題的一部分而非全部，債務風險也并非只與政府負債有關。要全面分析債務風險，除了考慮政府負債外，還應當研究政府資產。中國政府資產的規模龐大，意味著政府掌控的可用于抵御債務風險的資源也十分龐大，因而對債務風險問題的衡量決不能僅從政府負債角度一概而論。

從準確把握財政政策的角度看，關鍵在于中國政府財力基礎的特殊性。從現實來看，中國政府事實上持有大量資產，其中許多資產如土地等已經、正在且將來仍會為它提供大量的收入，也就是說，政府資產已經構成政府財力基礎的重要組成部分，因此中國政府的財力基礎與政府資產有密切的聯系。基于此，政府在制定政策、編制預算的時候，不能忽略財力基礎的這一特殊性。過去在考慮政府財力的時候，往往只關注財政收入，而很少考慮政府資產，特別是能提供大量財力的政府資產，這不利于科學決策和全局統籌。

從體制改革的角度來看，同樣有值得深思之處。1994年實施的分稅制財政管理體制改革，對中央和地方政府間財政關系做出重大調整，之后政府間財政關系得到了若干次改進和完善。但無論是分稅制改革還是其后的優化調整，在中央和地方財力分配框架中，對財力的劃分始終集中于稅收，很少考慮礦產資源、土地、國有經濟等能提供大量財力的政府資產。也就是說，大量的政府可支配財力游離于財力分配框架之外。在當前中國財政體制等體制機制正面臨或正經歷深化改革的大背景下，對政府資產，尤其是中央與地方間政府資產的劃分等方面給予更多關注，很有必要。