前言

田俠博士跟隨我做了兩年時間的博士后研究，于2013年順利出站。《黨領導立法實證研究——以北京市人大及其常委會為例》一書，是田俠博士在其博士后出站報告基礎上進一步修改、充實和不斷完善而形成的。對于政治學背景出身的田俠博士而言，完成黨領導立法這個題目是頗具挑戰性和難度的艱巨任務。主要是因為，在學科領域這個選題不僅是一個法學問題（尤其是一個法理學、憲法學和立法學的問題），而且是一個政治學問題（尤其是一個政治哲學和法政治學的問題），在方法論上這個選題還是一個需要熟練掌握社會學實證研究等方法才能勝任的問題。田俠博士能夠克服方方面面的困難，如期順利完成這項研究，實屬不易。

中國共產黨領導立法，是我們黨在革命、建設和改革長期實踐中得出的一條基本經驗。從實踐過程來看，中國共產黨在1949年以前是一個領導新民主主義革命的“革命黨”，槍桿子里面出政權、武裝斗爭、推翻舊制度、砸爛舊的國家機器、否定舊法統、奪取國家政權……所有這些，都是中國共產黨作為“革命黨”的中心任務和主要特征。在井岡山斗爭、抗日根據地和解放區政權建設過程中，中國共產黨曾經領導了革命法制建設和有關立法工作，例如1928年頒布的《井岡山土地法》,1929年頒布的《興國土地法》,1931年頒布的《中華蘇維埃共和國憲法大綱》、《中華蘇維埃共和國選舉細則》、《中華蘇維埃共和國土地法》,1934年頒布的《中華蘇維埃共和國懲治反革命條例》，抗日戰爭時期頒布的《陜甘寧邊區施政綱領》、《山東省調解委員會暫行組織條例》、《晉察冀邊區選舉條例》、《晉冀魯豫邊區參議會選舉條例》、《晉綏邊區參議會選舉條例》、《陜甘寧邊區各級參議會選舉條例》、《晉察冀邊區行政村調解工作條例》、《晉西北鄉村調解暫行辦法》、《陜甘寧邊區民刑事案件調解條例》等，解放戰爭時期頒布的《陜甘寧邊區憲法原則》、《中國土地法大綱》、《華北人民政府施政方針》等。盡管中國共產黨領導了革命根據地的若干立法工作，但在新民主主義革命時期，黨領導立法仍是從屬于并且服務于武裝革命斗爭這個中心工作的。

1949年中華人民共和國成立以后，中國共產黨從革命黨開始轉變為執政黨。通過法制立國、建國，大規模開展立法工作奠定人民共和國新政權的法制基礎，這成為中國共產黨領導執政的重要任務。新中國成立初期，由于從上到下重視法制建設，加強立法工作，制定了1954年憲法和一批法律法規，頒布了眾多的法令命令，中央和地方層面的立法取得了明顯成效。據統計，1950—1953年，中央立法共435件，年均立法109件。地方立法雖無全面的詳細統計數字，但從浙江、內蒙古以及上海的立法情況卻可見一斑。浙江1950—1953年，共制定暫行法令條例和單行法規653件，年均立法163件；內蒙古1950—1954年，制定各種條例和規范性文件368件，年均立法73.5件；上海1950—1954年9月，制定暫行法令條例和單行法規799件，年均立法159件。但是，1957年以后，由于“左”的錯誤思想作祟和“以階級斗爭為綱”的錯誤路線等錯綜復雜的原因，法制被忽視，立法工作被冷落，“法律這個東西只能作為辦事的參考，實際靠人”。發展到“文化大革命”時期，“和尚打傘無法無天”，徹底砸爛公檢法，踐踏民主、破壞法制，立法工作也遭到嚴重破壞和完全中止。

1978年改革開放以后，黨的十一屆三中全會提出，為了發展社會主義民主，必須健全社會主義法制，切實做到有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究。共產黨明確提出，從現在起，應當把立法工作擺到全國人大及其常委會的重要議程上來。鄧小平在《解放思想，實事求是，團結一致向前看》中指出：“現在的問題是法律很不完備，很多法律還沒有制定出來……所以，應該集中力量制定刑法、民法、訴訟法和其他各種必要的法律，例如工廠法、人民公社法、森林法、草原法、環境保護法、勞動法、外國人投資法等等，經過一定的民主程序討論通過……做到有法可依……國家和企業、企業和企業、企業和個人等等之間的關系，也要用法律的形式來確定；它們之間的矛盾，也有不少要通過法律來解決。現在立法的工作量很大，人力很不夠，因此法律條文開始可以粗一點，逐步完善。有的法規地方可以先試搞，然后經過總結提高，制定全國通行的法律。修改補充法律，成熟一條就修改補充一條，不要等待 ‘成套設備’。總之，有比沒有好，快搞比慢搞好。”新時期執政黨領導下的大規模立法開始了。

可以說，改革開放頭30年，黨領導我國法制建設的重點是立法工作，目的是要解決無法可依的問題，目標是要形成中國特色社會主義法律體系。經過30多年的努力，到2011年3月全國人大常委會委員長吳邦國終于向全世界宣告：“新中國成立以來特別是改革開放30多年來，在中國共產黨的正確領導下，經過各方面堅持不懈的共同努力，我國立法工作取得了舉世矚目的巨大成就……一個立足中國國情和實際、適應改革開放和社會主義現代化建設需要、集中體現黨和人民意志的，以憲法為統帥，以憲法相關法、民法、商法等多個法律部門的法律為主干，由法律、行政法規、地方性法規等多個層次的法律規范構成的中國特色社會主義法律體系已經形成，國家經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設以及生態文明建設的各個方面實現有法可依，黨的十五大提出到2010年形成中國特色社會主義法律體系的立法工作目標如期完成。”黨領導人民形成了中國特色社會主義法律體系后，我國法治建設開始由以立法為中心逐步轉變為以憲法法律實施為重點。十八大以后，黨領導人民翻開了全面推進依法治國、建設中國特色社會主義法制體系、建設社會主義法制國家的歷史新篇章。

從理論邏輯來看，黨領導立法是中國共產黨從革命黨全面轉變為執政黨的重要任務，是黨堅持依法治國和依法執政的必然要求。黨的十六大將依法執政明確規定為黨的領導的重要內容，把它確定為新的歷史條件下馬克思主義政黨執政的基本方式。黨堅持依法執政，必須領導立法、保證執法、帶頭守法。加強黨對立法工作的領導，就是要通過法定程序把黨的主張與人民意志統一起來并使其成為國家意志，從制度上、法律上保證黨的路線方針政策的貫徹實施，使這種制度和法律不因領導人的改變而改變，不因領導人看法和注意力的改變而改變。黨制定的大政方針，提出的立法建議，確定的路線方針政策，需要通過國家立法機關的法定程序，才能夠成為國家意志，成為全社會一體遵行的行為規范。黨的十八屆四中全會進一步提出：“必須堅持黨領導立法、保證執法、支持司法、帶頭守法，把依法治國基本方略同依法執政基本方式統一起來，把黨總攬全局、協調各方同人大、政府、政協、審判機關、檢察機關依法依章程履行職能、開展工作統一起來，把黨領導人民制定和實施憲法法律同黨堅持在憲法法律范圍內的活動統一起來，善于使黨的主張通過法定程序成為國家意志，善于使黨組織推薦的人選通過法定程序成為國家政權機關的領導人員，善于通過國家政權機關實施黨對國家和社會的領導，善于運用民主集中制原則維護中央權威、維護全黨全國團結統一。”黨領導立法的要求得到進一步的細化和具體化，成為歷史新起點上全面推進立法工作、不斷完善中國特色社會主義法律體系，必須始終堅持的一項政治規矩和立法原則。

正是在我國立法的這種歷史與現實相交匯、理論與實踐相統一的大背景下，在全面推進依法治國、加快建設法制中國的大戰略下，田俠博士深入細致地研究了“中國共產黨領導立法——以北京市人大及其常委會為例”的若干重大理論與實踐問題，其選題和內容的理論意義與實踐價值當是不言而喻的。

黨如何在新形勢下領導立法，領導好立法，創制出中國特色的良法體系，對執政黨、立法機關和全體人民而言，都是新的挑戰和考驗。尤其是如何將執政黨的路線方針政策法律化，上升為國家意志，是執政黨依憲執政和依法執政，不斷提高執政能力的新考驗。執政黨的路線方針政策通過人大依照法定程序轉化為國家的政策和法律，再通過依法治國等途徑和方式來實現執政黨的領導和執政。這是我們黨依憲執政和依法執政的重要憲制安排和內容。在人民代表大會制度中，黨把它所代表的最廣大人民的整體意志匯集起來，把其所代表的最廣大人民的根本利益表達出來，轉化為國家意志，制定為法律法規，通過依法治國、依法執政等途徑和方式，實現黨的執政職能。這個過程，既是黨聯系人民群眾、匯集民意、表達民意的過程，也是黨進行民主決策、實現其領導和執政的過程。然而，我們黨1949年執政以后的相當長時間內還不善于將自己的路線方針政策主張通過法定立法程序上升為體現人民意志和國家意志的法律，不善于通過執行法律、適用法律等方式去貫徹自己的政治主張，不善于依憲執政和依法執政；相反，習慣于發布黨內文件，要求各級黨政機關直接向全體公民傳達、貫徹黨的各種會議決議、決定、指示。黨的文件對黨內全體成員當然具有普遍的紀律約束力，而對該政黨以外的成員并不自然地產生約束力或強制力。“應當說，要求沒有參加某個政黨的社會成員去遵守該政黨的決定、指示，無論如何也說不通其中的道理。如果提出如此要求，表明這個政黨的黨外成員和黨內成員沒有任何區別，或者這個政黨在潛意識中將所有的社會成員都泛化地認為是本黨的成員。”但是作為執政的中國共產黨，必須在全國貫徹黨經過一定程序形成的有關經濟、政治、文化、社會、軍事、外交等方面的大政方針、主張和決定。這就要求我們黨必須學會并善于把自己的主張和決定提交國家立法機關，通過立法程序上升為國家法律。1978年改革開放以來，我們黨在進行社會主義現代化建設、民主法制建設的同時，開始探索和改革執政的方式方法。比如，黨的十四大明確提出中國經濟體制改革的目標是建立社會主義市場經濟體制，這是黨在領導全國人民進行經濟改革過程中作出的重大決策。為了保證這一決策在中國社會的貫徹實施，中共中央于1993年2月14日向七屆全國人大常委會提出了關于修改憲法部分內容的建議，建議將建立社會主義市場經濟體制以憲法的形式確定下來。七屆人大常委會第三十次會議討論了這一建議，并通過了憲法修正案，提交八屆全國人民代表大會第一次會議審議。1993年3月29日，八屆全國人民代表大會第一次會議通過了憲法修正案，使社會主義市場經濟體制成為憲法確認的人民共同意志即法律。1997年9月，黨召開了第十五次全國代表大會，大會通過的政治報告提出依法治國，建設社會主義法治國家的治國方略。為了使這一治國方略體現的法治原則成為指導國家政權機關活動的原則，黨于1999年1月22日向第九屆全國人大常委會提出關于修改憲法部分內容的建議。第九屆全國人大常委會第七次會議經過認真討論，接受了這個建議，并依憲法規定的修憲程序，九屆全國人大常委會向九屆全國人大第二次會議提出了憲法修正案草案，并以絕對多數票通過了這一修正案，使依法治國成為舉國上下必須遵守的普遍原則。尤其是黨于2014年10月通過了《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，對新時期中國法制建設作出了全面戰略部署。習近平總書記在講到這個《決定》出臺的背景時說：2013年黨的十八屆三中全會后，中央即著手研究和考慮黨的十八屆四中全會的議題。黨的十八大提出了全面建成小康社會的奮斗目標，黨的十八屆三中全會對全面深化改革作出了頂層設計，實現這個奮斗目標，落實這個頂層設計，需要從法制上提供可靠保障。黨的十八大以來，黨中央高度重視依法治國，強調落實依法治國基本方略，加快建設社會主義法治國家，必須全面推進科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法的進程，強調堅持黨的領導，更加注重改進黨的領導方式和執政方式；依法治國，首先是依憲治國；依法執政，關鍵是依憲執政；新形勢下，我們黨要履行好執政興國的重大職責，必須依據黨章從嚴治黨、依據憲法治國理政；黨領導人民制定憲法和法律，黨領導人民執行憲法和法律，黨自身必須在憲法和法律范圍內活動，真正做到黨領導立法、保證執法、帶頭守法。全面推進依法治國是關系我們黨執政興國、關系人民幸福安康、關系黨和國家長治久安的重大戰略問題，是完善和發展中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化的重要方面。我們要實現黨的十八大和十八屆三中全會作出的一系列戰略部署，全面建成小康社會、實現中華民族偉大復興的中國夢，全面深化改革、完善和發展中國特色社會主義制度，就必須在全面推進依法治國上作出總體部署、采取切實措施、邁出堅實步伐。

本書從學理上著力梳理了政黨、執政黨與立法的關系，從源頭上探尋了中國共產黨領導立法的歷史發展，從實踐上具體剖析了黨領導北京立法的基本狀況，從個案上深入分析了黨領導北京《中關村科技園區條例》的具體立法案例，從宏觀上認真總結了黨領導北京立法的典型模式，從前瞻性上研究了黨領導北京立法的發展趨勢和未來要研究解決的重點難點問題，其中對許多問題的研究分析是頗有創見或者創新價值的。

黨領導立法是從革命黨轉變為執政黨的一項新任務，研究黨領導立法問題則是一項需要長期投入關注的課題。希望田俠博士能夠在本書出版的基礎上，持之以恒，再接再厲，長期跟蹤并不斷深入研究黨領導立法的問題，努力在這個領域取得更多更有分量的研究成果。

李林

2015年11月18日