序

自20世紀七八十年代起，大學權力及其相關問題成為學術界和社會各界關注的重要議題之一。這與特定時代背景下大學的社會合法性等因素影響有關。由于大學治理傳統和大學權力運行的具體社會文化背景不同，對有關大學權力及權力運行相關問題研究的具體認識和關注點也會有所不同。早期有關大學權力的代表作，如約翰·范德格拉夫的《學術權力——七國高等教育管理體制比較》、伯頓·克拉克的《高等教育系統——學術組織的跨國研究》等，主要從權力結構和決策模式等維度，以“權力—利益”為分析框架，對大學權力問題進行了研究。鮑德里奇和伯恩鮑姆同樣以利益和決策結構為核心要素，從組織文化視角對大學權力運行模式進行了系統研究。

自20世紀90年代以來，從治理的視角研究大學權力相關問題成為一種時尚。“治理”的實質是尋求大學決策權力分配及其利益的平衡關系，這涉及權力制約問題。從大學內部決策主體、決策結構及決策功能而言，大學的決策主要有基于個人知識和專業權威的學術決策、基于科層結構和服從關系的行政決策，以及具備以上兩方面特質的綜合決策三種決策模式。在建設有中國特色的現代大學制度背景下，訴求依法治教、依法治校和依法執教，根本上是訴求大學內部決策主體的專業化、決策程序的規范化、決策基礎的民主化和決策結果的科學化。這需要學校內部各類權力圍繞學校的核心價值和根本目的相互協調、彼此配合，以此構建既有合理制約，又能積極配合的權力關系體系和大學善治格局。

就我國大學內部治理結構而言，公辦大學實行黨委領導下的校長負責制，學校黨委代表的主要是學校決策權，實行集體決策、民主集中、分工負責的權力運行原則；校長作為學校法人代表，主要通過校長辦公會行使決策執行權力；學術委員會和教職工代表大會則主要代表了學校的審議咨詢和民主管理與監督權利。以上權力構成了學校內部“決策權—執行權—監督權”相互協調和積極配合的權力關系結構體系。但是從學校內部權力的實際操作考察發現，學校的實際決策系統仍存在亟待改進和完善的空間，如學校黨委會和校長辦公會決策主體構成重疊的現象；權力的兼職和多重身份使學校的分權制約模式有向議行合一決策模式蛻變的趨勢；學校決策過程中基于個人經驗決策的現象仍然比較多見，等等。由于以上原因，大學權力的不規范操作，甚至腐敗現象也時有發生。這是大學內部權力制約相關問題成為關注熱點的主要原因。

權力制約機制是權力制約關系處理的技術手段和措施，是權力制約關系得以妥當處理的具體方式方法。機制的構建需要以一定的體制和制度為基礎，前者涉及組織的結構和功能及相應的權責配置，后者涉及的主要是行為規范。但是，權力制約機制這一概念在實際操作中并不容易把握，學術界有關大學權力制約機制的系統研究也并不多見。因此，開展有關這一議題的研究，提供決策咨詢，顯得十分迫切。本書筆者正是在這一背景下，對大學內部權力制約機制的構建、完善，進行了探索性研究。筆者以“大學內部權力制約機制”為核心概念，以“縱—橫—變”為分析框架，以“(權力) 主體— (權力) 關系— (權力制約) 機制”為思維邏輯，從三個層面對提出的問題進行了探索性回答。

第一，關于大學權力制約機制是什么。本書從歷史視角，對自中世紀大學和我國現代大學以來的內部權力構成、結構關系、制約機制類型等進行了發掘和研究。對于“是什么”的問題實際上并不好回答，其要么基于大樣本的數據調查，要么基于翔實的歷史史料考察。面對時間跨度大、內容不好把握的歷史史料，本書筆者通過將案例研究和歷史研究方法相融合的方式，對特定時期的典型案例學校進行深入分析，較好地處理了關于“是什么”的問題。這實際上也是一種學術研究的轉換能力，即將抽象的概念研究轉變為具體可操作的實例研究，有利于對問題的界定和解釋。

第二，關于大學權力制約機制運行現狀如何。本書筆者參加由我牽頭的《大學治理結構中權力制約機制和權力監控機制研究》課題組，對國內60余所高校基于制度的權力制約機制建設等情況作了面上調查統計。通過統計分析和實地調查訪談，提出了一些新的觀點和認識，如調查發現制度設計意義上并不存在大學兩個“一把手”問題，但是，在大學權力實際運行中卻普遍存在兩個“一把手”協作與配合問題；黨委權力設計的集體性和權力實際運行中的個體性引致的組織利益與個人利益的矛盾問題；大學治理結構設計上的分權制約模式和權力主體兼職現象引致的行政和泛行政化問題，以及由此導致的高校決策權力的相對集中和決策中“議行合一”問題等。這些發現都是完善大學內部治理結構和權力制約機制的關鍵環節，具有一定的參考價值。

第三，關于大學權力制約機制如何完善。本書筆者結合歷史研究和現狀調查，從四個方面提出了完善的建議和意見，其中有些建議和觀點反映了大學內部權力運行和制約機制的普遍特征。如提出的學校內部黨、政、學、社各類權力差異決策、優勢互補的權力運行格局，既是世界一流大學權力運行的共同特征，也符合我國公辦高校內部權力運行的體制機制設計的理性訴求。黨的十八大報告等都明確提出“健全權力運行制約和監督體系，堅持用制度管權、管事、管人，保障人民的知情權、參與權、表達權、監督權，確保決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調，按照法定權限和程序行使權力，堅持科學決策、民主決策、依法決策，健全決策機制和程序，發揮思想庫作用，建立健全決策問責和糾錯制度。……推進權力運行公開化、規范化，……讓人民監督權力，讓權力在陽光下運行”，表明了黨建立健全權力科學規范運行體系的決心。大學作為利益相關者組織，不僅體現了國家辦學的意志，也代表著社會廣泛群體和組織機構的利益。訴求對大學的共同治理是當代大學治理結構完善的普遍趨勢。因此，完善黨委領導下的校長負責制，探尋大學權力制約的機制是治理時代大學面臨的新命題。

由于筆者多年從事該課題研究，進行了廣泛深入的艱苦探究，本書具有一定的創新性和理論深度。盡管權力制約是政治學意義上的一個古老命題，但是關于大學組織內部權力制約問題的系統全面研究還不太多見。這源于關于大學權力的界定本身就是一個復雜的問題。英美學者傾向于將大學權力主要界定為學術權力或泛學術權力；歐洲學者則將大學權力看作大學自治行政權力，如德國；我國學者將大學權力主要分為行政權力和學術權力二元權力結構。實際上，無論哪一種界定，都是相對的，因為我們很難將現代大學的重要決策歸為要么是純粹的學術問題，要么是純粹的行政管理問題。正如布魯貝克在其著作《高等教育哲學》中提出的，決策的意義太過重要，就如戰爭的意義太過重大不能完全交給將軍決定一樣，大學的決策問題也不能完全交給教授。現代大學里的每一次重大決策都涉及廣泛群體的利益。尋求對權力的合理分配和決策程序的科學規范顯得尤為重要而艱難。本書筆者從制度制約權力機制、權力制約權力機制、社會權利制約權力機制和文化制約權力機制四個層面提出了完善大學內部權力制約機制的意見和建議，具有一定的實踐價值。但由于筆者本人身份的局限性，有些觀點難免存在一定的理想性和片面性，需要進一步的探索、完善。

本書內容屬于教育經濟與管理學科領域的一個新的研究成果，其研究的思路和分析框架為進一步研究大學權力制約等議題提供了新的空間和思路。本書可供從事高校管理研究的學者和學生，以及高校領導者、教師和管理人員閱讀和參考。

劉獻君

2015年8月