導論 新型城市化：使命與內涵

“城市”，這一現代人主要的聚居空間，在其最初的時候其意蘊更多的是由“城”與“市”機械組成——“城”即用城墻圍起以自衛的地域，“市”即進行交易的集市場所。可以看出，最初的“城市”形態是較為原始、簡單粗糙的。擁有悠久文明歷史的中國也如世界上的其他文明一樣，在千年前便有了“城市”的萌芽。真正現代意義上的城市是工業革命之后的工業文明的產物，隨著人類社會工商業經濟的不斷發展、社會生產力的不斷進步，城市化進程得以快速推進，由此“城市”這一空間形態具有了越來越豐富的內涵，成為負有地方社會、經濟、政治、文化、生態文明等綜合功能的居民聚居區域，將人類的現代化進程以及人類文明形態推向了新的階段與發展高度。

從人類社會發展歷史脈絡來看，現代發達國家的發展無一不經歷“城市化”的洗禮，無一不經歷從農業社會轉向工業社會乃至后工業社會、從傳統社會轉向現代社會以及后現代社會的過程。其中，城市化顯然是工業革命以來人類文明的大趨勢，它作為現代化的題中應有之義和基本特征的歷史進程，也一直被看作衡量一個國家發展水平的重要標志，以及一個國家的社會經濟結構發生根本性變革與發展的空間表現。對于中國來說，也不例外。自30多年前的改革開放以來，真正的城市化浪潮便已掀起，并成為社會中諸多領域重大變革的重要推動力量和科學發展的強大引擎，由此一直被看作我國現代化進程、經濟持續增長、社會不斷進步的核心命題。而作為一個擁有13億多人口的大國——中國的城市化進程對于處于全球化時代的世界亦具有重大影響。也正因為這些，海內外學者、黨和政府一直在給予持續的高度關注、引導或反思，使得我們對我國的城市化無論在其使命抑或內涵方面都不斷有新的理解。

而深圳——這座因改革開放而生，為改革開放而長的新城，長期以來被看作中國改革開放的標志性符號，它在各領域的實踐與經驗于全國來說一直都具有極強的先行意義以及示范帶頭作用。在一個又一個歷史發展階段，深圳的改革開放進程，深圳在社會經濟、政治、文化等方面的發展成就顯然都是與深圳的城市化進程伴隨而生的。從1979年設市到1992年實施原特區內第一次農村城市化，再到2004年成為國內第一個城市化率達到100%的城市；從探索具有深圳特點的城市化之路到在中國社科院編寫的《2012中國新型城市化報告》中被評為新型城市化水平居全國前三的城市；從一個小漁村到率先在2020年及以前進入GDP萬億元俱樂部之一的現代化大都市，深圳這一波瀾壯闊又極富有成就的城市化進程已成為深圳模式與深圳經驗的重要部分。回顧總結深圳城市化歷程的實踐與經驗，進一步深化新型城市化發展內涵，提升城市發展質量，全面貫徹落實黨的十八大、十八屆三中全會、中央城鎮化工作會議精神，深入開展新型城鎮化試點，探索形成可復制、可推廣、可示范的經驗和模式，爭當中國城鎮化改革的“風向標”和“排頭兵”，是當前深圳的又一時代使命。結合深圳城市化發展的實踐與經驗，深度解析新型城市化的使命與內涵，以更好地發揮新型城市化的引領和支撐作用，是編寫本書的宗旨。

一 為什么提新型城市化？

（一）解決傳統城市化存在的弊端與困境的需要

城市化也稱城鎮化，長久以來紛繁復雜的城市化理論以及城市化本身是一個非常復雜的、受各種因素影響的過程等原因，迄今為止國內外學術界尚未有一個對城市化的明確統一定義。一般認為，較早提出城市化概念的是埃爾德里奇（H. T. Eidridge），他認為：“人口集中的過程就是城市化的全部含義。人口不斷向城市集中，城市化就不斷發展。人口停止向城市集中，城市化亦隨即停止。”2014年初，國務院發布的《國家新型城鎮化規劃（2014—2020年）》指出：“城鎮化是伴隨工業化發展，非農產業在城鎮集聚、農村人口向城鎮集中的自然歷史過程，是人類社會發展的客觀趨勢，是國家現代化的重要標志。”

總體來說，我們都承認城市化過程會表現為人口職業的轉變、產業結構的轉變、土地及地域空間的變化等，但不同的學科從不同的角度對城市化會有不同的解釋。就目前來說，地理學通常將城市化定義為地域演化的空間過程，包括鄉村地域向城鎮地域的轉化、城鎮地域向外擴張以及城鎮內部地域不斷演替的過程；人口學通常將城市化定義為人口城市化，指的是城市人口比重不斷提高的過程，表現為大批農業人口轉化為非農業人口，城鎮人口在總人口中的比重逐步提高，且一般用城市化率來衡量；社會學通常將城市化定義為生活方式的城市化，即農村的生活方式轉化為城市生活方式的過程，看重的不只是人口向城市的集中，更是農村人口真正融入城市之中，成為真正的城市人，在生活質量、人口素質、技能等方面都得到提升，最終使人與人、人與自然的關系都得到和諧發展；經濟學一般將城市化定義為產業結構調整與轉變的過程，表現為隨著城市化進程的推進，第二、第三產業不斷在城鎮集聚，越來越多的勞動力由第一產業轉向第二、第三產業。

從人口學定義角度來說，我國的城市化率從新中國成立之初的10.6%提高到改革開放前夕的17.92%，還都處于極低的水平。經過改革開放之后30多年的經濟持續高速發展、工業化水平的提升、科學技術的進步以及制度和政策的大力支持，我國的城市人口年平均增長約有一個百分點，城市化率已經上升到2014年底的54.77%，已達到世界平均水平。從城鎮人口、空間形態標準來看，我國整體上也已步入初級城市型社會。在這個城市化進程中我們已獲得諸多益處，如打破了城鄉壁壘，促進了社會流動，促進了我國農村剩余勞動力向第二、第三產業轉移，增加了農民收入，更好地帶動了我國的經濟發展（表現為GDP的持續高速增長）。同時，城市建成區面積不斷擴大，公共基礎設施不斷完善，提高了人們的生活質量，社會福利與社會保障水平也都在持續提升，等等。

但是，在一個擁有13億多人口的大國中，僅用了短短30多年的時間開展如此大規模的城市化進程是很難不出現各種各樣的復雜問題的，因此以上并未能足夠反映出我國城市化的全部真實面貌。我們僅從城市化率數字來衡量城市化水平也是較為狹隘機械的，因為城市化進程是一個復雜的經濟、社會、環境、文化等方方面面的系統協調工程，單純的城市相對人口增長、城鎮地域擴張、市容更新、基礎設施建設等過程并未能觸及城市化的本義。由于我國城市化的發展長期以來受“先生產、后生活”思路影響，城市化多被看作增長經濟的工具而過分強調物質生產和消費，城市的生活居住、文化、社會等功能被忽略，由此導致功利主義、消費主義盛行，人與自然環境、人與人之間的矛盾日益凸顯。這樣，當我們從生活方式、社會文化和城鄉協調、社會公平正義與和諧社會、可持續性等內涵標準來看，目前中國離城市型社會的要求可能還是有較大差距的，我國的城市化之路還有一段關鍵且較艱難的路程要走。

針對我國的城市化還存在一系列問題與難題，結合以往的學者的研究或政府的報告等，總結概括起來主要表現在以下幾個方面：①目前中國的城市化道路是城市化滯后于工業化的非均衡道路。與世界發展水平相應的國家平均城市化水平相比，中國城市化水平依然是嚴重滯后于經濟發展水平和工業化水平的，即中國當前的工業化水平實際上是可以孕育出更高的城市化水平的，這種滯后必然會嚴重限制中國的工業化和現代化進程。②當前的城市化道路也因城市的快速發展而帶來了城市建設不科學以及與社會的其他諸多方面的發展不協調的問題。20世紀90年代中后期以來，城市發展存在一味求快、求高、求大等問題，且其他部分未能跟上這種高速的步伐而導致不協調，于是城市中諸多社會問題逐漸凸顯出來——交通擁擠、資源緊缺、城市居民生活質量下降等問題在困擾著城市的進步，并存在如何進入現代管理制度、消除城市病的非成熟的困境；還面臨新城區與老城區之間如何協調的問題；諸多新的城市社區形態開始出現，但城市基層組織管理與服務很多時候可能并不能跟上社區變遷的節奏，由此出現諸多社會矛盾與問題；城市建設、城市改造所引發的眾多拆遷問題，也威脅著社會和諧穩定等。③當前的城市化道路是土地城市化快于人口城市化的非規整道路，即城市建成區的擴大快于城市人口的集聚，土地資源未能有效、集約地利用，導致城市化主要表現為土地的城市化而不是人的城市化。④當前的城市化還存在人文精神失落、文化建設功利化、社會價值觀混亂等問題。傳統文化失落且未得到實質性的重視、法治社會還未能得到徹底的貫徹，使得人的行為得不到較好的規范，引發城市中諸多道德信仰危機等。⑤當前的城市化道路是以抑制農村、農業、農民的經濟利益來支持城市發展，導致不能兼顧效率和公平的非協調道路。具體表現為：農民不能分享土地增值的收益，擴大了收入差距；農業轉移人口不能享有與城市原居民同樣的社會福利以及他們的城市適應問題等；失地農民的安置與保障問題；大量流入城市的“流動人口”或“城市農民工”的非正規就業、社會管理、不能公平享受戶籍人口的社會福利保障、社會融合等問題。⑥當前的城市化道路是片面追求城市發展的數量和規模，而以生態環境損失為代價的非持續道路。我們的城市化所走的依然是發達國家走過的“先污染、后治理”的道路，且由于人口多、生產生活方式在短時間內的迅速變化以及生產方式落后、科學先進的發展理念沒有轉化為強大的實質社會力量等原因，土地資源浪費和環境污染問題觸目驚心，迫切需要我們改變這種粗放型的城市化發展模式。⑦當前的城市化道路是以傳統生產要素的高投入，而不是以投入少、產值高，依靠品牌、知識產權、科技創新等無形智力資源和資本運營等新興手段來拉動經濟增長的非集約道路。我國的城市化發展在相當長的一段時期內依然多依賴于勞動力、土地、礦物化石資源等有形資源，這會導致我們付出巨大的環境資源代價卻只能獲得微薄的利潤、嚴重缺乏國際競爭力以及發展后勁不足等問題，而這些對于我們進一步深化與提升城市化發展水平會造成致命的威脅。

就深圳來說，在過去的傳統城市化發展過程中，亦出現了各種問題，正面臨著發展困境。比如，違法建筑和小產權房的問題；不同區域尤其是原特區內外發展不均衡的問題；人口的二元結構和社會融合問題；過度城市化與不充分城市化并存的問題；產業、人口和公共服務的結構性矛盾問題；資源和發展空間不足的問題；等等。

可見，中國傳統的城市化存在著諸多弊端，未來的城市化必須走出一條具有自身特色的新型城市化道路。同時，我們還應該看到，中國作為世界上人口最多的國家，在資源、環境、就業等方面遇到的問題尤為突出，甚至更為嚴重。中國作為世界上最大的發展中國家，雖然擁有后發優勢、勞動力充足價廉的比較優勢，但同時存在資本短缺、技術和管理落后、人均資源占有量低、勞動力素質不高、國際競爭力不強的劣勢。我們必須站在歷史和時代的高度，審時度勢地充分利用國內外各種有利條件推進我國城市化進程，在城市化發展面臨轉折的關鍵時刻，解決目前的困境，深化經濟體制改革，轉變經濟增長方式，繼續推進新型城市化建設，以及實施科學的城市發展戰略，由此邁向中國城市化發展的新里程。

（二）應對新時期國際環境變化需要

除了以上所述的中國傳統城市化存在的諸多弊端，已威脅到我們社會主義現代化建設健康、可持續發展而迫切需要一種科學的新型城市化道路之外，新型城市化的提出還有其深刻的國際背景。

2008年全球金融危機爆發以來，世界經濟持續低迷，貿易保護主義明顯抬頭，發達經濟體推行的量化寬松貨幣政策，使新興經濟體又一次面臨被“剪羊毛”的風險，對我國社會經濟發展帶來巨大沖擊。與此同時，我國經濟已進入由高速增長到中高速增長的提升期，在外需不振的情況下，擴大內需就成為重要的戰略基點。積極穩妥推進城鎮化無疑是我國擴大內需、調整結構、轉變方式的戰略重點和重要依托，是我國保持經濟平穩發展的強大內在動力和引擎，由此城鎮化在我國經濟社會發展中的作用和地位進一步凸顯出來。

從融入國際合作與競爭來看，眾所周知，當今的世界是一個經濟全球化深入發展的世界，是一個通過對外貿易、資本流動、技術轉移、提供服務、相互依存、相互聯系而形成的全球范圍的有機經濟整體，商品、技術、信息、服務、貨幣、人才等生產要素都實現了跨國跨地區的流動，每個國家、每個地區的經濟都日益成為國際經濟體系不可分割的組成部分。同時，全球的經濟發展模式也正面臨著深度的調整，世界范圍內生產力、生產方式、生活方式和經濟社會發展格局都在發生深刻的變革。全球科技創新孕育著新的突破，第三次工業革命正在蓬勃興起，綠色、智能、可持續正成為科技發展的新要求。而城市——作為人類生產生活的主要載體，經濟全球化、社會大變革、科技新突破對人類生產生活的影響最直接地體現在對城市的影響上。

因此，在這個信息化、知識化的時代中，與其說國家之間、地區之間的競爭已經變成知識、人才、科技、產業的競爭，不如說變成集聚了產業、金融、貿易、科技、信息、人才等的城市、城市群的競爭。一方面，全球城市之間的聯系從未如此緊密過；另一方面，城市之間的競爭也從未如此激烈過。城市群、都市區、大城市對一個國家、一個地區綜合實力的主導作用會越來越明顯，加快實現城市化的科學發展也會越來越迫切。

可見，為了適應城市化發展階段的新要求與全球經濟環境變化的新趨勢，必須堅定不移地走新型城市化道路來實現中國特色的城市化。而深圳這個作為改革開放窗口且具有一定國際化影響力的特區城市，早已深深融入國際合作與競爭之中。值此國際形勢深刻調整之時，深圳亦要緊緊抓住機遇、迎接挑戰，在新型城市化中更上一層樓。

二 新型城鎮化提出和發展的政策內涵演進脈絡

從國內宏觀政策背景來看，新型城市化的提出和落實是對改革開放以來黨中央一系列重大理論創新精神的貫徹，新型城市化內涵的豐富和發展也是一個隨著黨的理論戰略思想和政策循序漸進、內涵不斷深刻豐富的過程。

改革開放初期，面對城市就業困難狀況，鄧小平提出要研究兩個問題——城市結構問題和城市里開辟新的領域的問題，這為確立城鎮發展方針“破了題”。1980年10月全國城市規劃工作會議初步確立我國城鎮發展基本方針：堅定不移控制大城市規模，合理發展中等城市，積極發展小城市。1984年，國務院先后放寬農民進鎮落戶限制和建制鎮設置標準，為小城鎮的發展創造了寬松的政策環境。1989年12月，七屆全國人大第十一次會議通過的《中華人民共和國城市規劃法》標志著我國城鎮化發展進入了法制化軌道。20世紀80年代我國城鎮化的特征就是小城鎮的蓬勃發展。世紀之交，面對我國經濟發展的深層次問題和突出矛盾，中央提出“發展要有新思路”，對經濟結構進行戰略性調整。貫徹這一思路的戰略舉措之一就是實施城鎮化戰略，以解決城鎮化滯后于工業化的突出矛盾，促進城鄉經濟協調發展。2000年10月，十五屆五中全會提出“要不失時機地實施城鎮化戰略”。在2001年3月“十五”計劃中，第一次提出了“實施城鎮化戰略，促進城鄉共同發展，推進城鎮化要遵循客觀規律，與經濟發展和市場發育程度相適應，循序漸進，走符合我國國情，大、中、小城市和小城鎮協調發展的多樣化城鎮化道路，逐步形成合理的城鎮體系”。2002年，黨的十六大進一步明確了我國推進城鎮化的根本方向，即“要逐步提高城鎮化水平，堅持大中小城市和小城鎮發展，走中國特色城鎮化道路”。

黨的十六大后，新型城鎮化就一直在胡錦濤提出的科學發展觀指引下，在統籌城鄉（穩妥推進城鎮化和扎實推進社會主義新農村建設是其兩個重要方面）、區域協調發展中加快深入推進。2003年，胡錦濤在黨的十六屆三中全會上提出了“以人為本，全面、協調、可持續”的科學發展觀，且明確了“五個統籌”的要求，其中統籌城鄉發展是要求之一。黨的十六屆四中全會《決定》首次提出構建社會主義和諧社會的任務以及做出“兩個趨向”重要論斷，即我國已經到了工業反哺農業、城市支持農村的發展階段。2005年9月，胡錦濤總書記在中央政治局第二十五次集體學習時指出：“要堅持走中國特色的城鎮化道路，按照循序漸進、節約土地、集約發展、合理布局的原則，努力形成資源節約、環境友好、經濟高效、社會和諧的城鎮發展新格局。”2005年10月，中共中央《關于制定國民經濟和社會發展第十一個五年規劃的建議》中又提出，要“堅持大中小城市和小城鎮協調發展，提高城鎮綜合承載能力”，要“加強城市分工協作和優勢互補，增強城市群的整體競爭力”。2006年3月，中央在《“十一五”規劃綱要》的“促進城鎮化健康發展”章節中進一步強調：“要把城市群作為推進城市化的主體形態，逐步形成高效協調可持續的城鎮化空間格局”；“已形成城市群發展格局的京津冀、長江三角洲和珠江三角洲等區域，要繼續發揮帶動和輻射作用，加強城市群的整體競爭力”；“具備城市群發展條件的區域，要加強統籌規劃，以特大城市和大城市為龍頭，發揮中心城市作用，形成若干用地少、就業多、要素集聚能力強、人口分布合理的新城市群”；“人口分散、資源條件差、不具備城市群發展條件的區域，要重點發展現有城市、縣城及有條件的建制鎮，成為本地區集聚經濟、人口和提供公共服務的中心”。2007年黨的十七大又明確提出了“走中國特色城鎮化道路”的新總結，即“按照統籌城鄉、布局合理、節約土地、功能完善、以大帶小的原則，促進大中小城市和小城鎮協調發展。以增強綜合承載能力為重點，以特大城市為依托，形成輻射作用大的城市群，培育新的經濟增長極”。

十八大以后，新一屆黨中央領導人繼續在理論和實踐上完善中國特色的新型城鎮化道路，使之不斷成熟。2012年十八大提出了“新四化”——新興工業化、農業現代化、城鎮化、信息化，并要求它們之間要良性互動、同步發展。值得強調的是，這里的城鎮化就是新型城鎮化的問題，與傳統的城鎮化有著重要的區別。此次會議，開始將生態文明建設納入“五位一體”中國特色社會主義總體布局之中，指出“面對資源約束趨緊、環境污染嚴重、生態系統退化的嚴峻形勢，要把生態文明建設放在突出地位，融入經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設的各方面和全過程”，并再次強調要“堅持和完善農村基本經營制度，構建集約化、專業化、組織化、社會化相結合的新型農業經營體系。加快完善城鄉發展一體化體制機制，促進城鄉要素平等交換和公共資源均衡配置，形成以工促農、以城帶鄉、工農互惠、城鄉一體的新型工農、城鄉關系”。黨的十八屆三中全會除了圍繞建設美麗中國深化生態文明體制改革，提出了“建立系統完整的生態文明制度體系，用制度保護生態環境”之外，還在通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中進一步明確了新型城鎮化道路，指出要“堅持走中國特色新型城鎮化道路，推進以人為核心的城鎮化，推動大中小城市和小城鎮協調發展、產業和城鎮融合發展，促進城鎮化和新農村建設協調推進”。習近平總書記2012年12月在中央經濟工作會議上的講話，提出了“三個要”——要構建科學合理的城市格局，大中小城市和小城鎮、城市群要科學布局，與區域經濟發展的產業緊密結合；要把有序推進農業轉移人口適齡化作為重要的任務，抓實抓好；要把生態文明理念和原則全面融入城鎮化全過程，走集約、智能、綠色、低碳的新型城鎮化道路。由此為新型城鎮化下了明確的定義。2013年12月舉行的中央城鎮化工作會議明確了推進城鎮化的指導思想、主要目標、基本原則、主要任務，并指出：“城鎮化與工業化一道，是現代化的兩大引擎。走中國特色、科學發展的新型城鎮化道路，核心是以人為本，關鍵是提升質量，與工業化、信息化、農業現代化同步推進。城鎮化是長期的歷史進程，要科學有序、積極穩妥地向前推進。新型城鎮化要找準著力點，有序推進農村轉移人口市民化，深入實施城鎮棚戶區改造，注重中西部地區城鎮化。要實行差別化的落戶政策，加強中西部地區重大基礎設施建設和引導產業轉移。要加強農民工職業培訓和保障隨遷子女義務教育，努力改善城市生態環境質量。在具體工作中，要科學規劃實施，加強相關法規、標準和制度建設。堅持因地制宜，探索各具特色的城鎮化發展模式。”

這些全局性的理論指導思想對于明確新型城市化的內涵、貫徹落實新型城鎮化有重大意義，是我們走新型城市化道路的風向標，也需要我們在推進城市化建設的實踐中持續努力。

三 新型城市化的內涵

針對新型城市化進程，除了高層決策者根據實踐情況對之不斷反思、完善以外，學術界對其的關注討論也在不斷升溫，產生了許多研究成果。雖然學界至今仍未有一個對新型城市化的權威、規范、統一的界定或認識，但總體來說還是產生了一些代表性的觀點。比如，農民工市民化、以人為本的立場；結構形態轉換的立場；注重內涵、質量發展的立場；配合新型工業化的立場；等等。這些對我們探索新型城市化之路亦具有重要意義。

在這里，通過綜合以上對過去城市化所存在問題的反思、新型城鎮化理論的梳理，以及對中央各種會議精神的領悟和融合，筆者傾向于認為，新型城市化是堅持以人為本，以和諧社會為方向，以全面、協調、可持續為特征，以市場為資源配置基礎，更加注重統籌、結構轉換、發展的內涵與質量，強調“四化同步”（與新型工業化、信息化和農業現代化同步發展），旨在推動城市現代化、城市集群化、城市生態化、農村城市化與全面提升城市化質量和水平，走科學發展、集約高效、布局優化、功能完善、生態文明、社會和諧、文化傳承、城鄉一體、大中小城市和鎮協調發展的中國特色新型城鎮化道路。具體來說，與過去傳統的城市化相比，它的內涵具有以下幾個“新”特征。

（1）強調以人為本，公平共享。過去的城市化往往是只見物不見人的，進城務工人員為城市的建設和發展做出了極大的貢獻，并且在城市的常住人口中占據了極大的比例，是我國產業工人的主體，但是他們一直未能享受城鎮居民的公民權利待遇，這對于社會公平與正義以及社會和諧的目標都造成了極大的傷害。但是，新型城鎮化的核心是“人的城鎮化”，并將有序推進農業轉移人口城市化作為其首要任務。具體體現在中共中央、國務院在《國家新型城鎮化規劃（2014—2020年）》中（以下簡稱《規劃》）提出要統籌推進戶籍制度改革與基本公共服務均等化，通過實施差別化的落戶政策，把有能力、有意愿、長期在城鎮務工經商的農民工及其家屬逐步轉為城鎮居民；通過實施居住證制度，使在城鎮就業居住但未落戶的城鎮常住人口能夠享受相應的城鎮基本公共服務。可見，《規劃》首次明確提出了“常住人口城鎮化率”和“戶籍人口城鎮化率”兩個指標，這是與以往最大的不同，也是最大的進步。在這方面，體現了政府逐步破除城鄉二元結構及城市內部的二元結構的決心，也貫徹了社會的公平正義、發展成果共享的理念。相信通過這種改革也會釋放出城鎮化的發展潛力，為新型城鎮化注入活力和動力。

（2）強調四化同步，城鄉統籌。即推動信息化和工業化深度融合、工業化和城鎮化良性互動、城鎮化和農業現代化相互協調。將農業現代化作為發展的根基，城鎮化作為載體和平臺，工業化作為發展的動力，信息化作為發展中的新元素和活力。這“新四化”相輔相成，為促進城鎮發展，推動現代化建設的進程，改變城鄉二元結構，建設社會主義新農村，促進城鄉要素平等交換和公共資源均衡配置，最終形成以工促農、以城帶鄉、工農互惠、城鄉一體的新型工農、城鄉關系有重大意義。

（3）強調布局優化、集約高效。在過去，許多城市發展都采用了“攤煎餅”式的發展規劃，建成區膨脹過快、新城新區設置過多過濫，從而使得資源消耗過大、生態環境壓力過重等問題越來越凸顯，是一種只追求城鎮區域的占地面積、不注重集約高效的方式。而新型城鎮化強調根據環境承載能力優化空間布局、完善城市功能、構建科學合理的城鎮化宏觀布局，以綜合交通網絡和信息網絡為依托，科學規劃建設城市群，嚴格控制城鎮建設用地規模，嚴格劃定永久基本用田，合理控制城鎮開發邊界，優化城市內部空間結構，促進城市緊湊發展，提高國土空間利用效率。

（4）強調生態文明，綠色、循環、低碳發展。中央政府多次強調要將生態文明的理念融入城鎮化進程之中，要求節約集約地利用水、土地、能源等資源，強化生態修復和環境治理，減少對自然環境的干擾與損壞，推進綠色城市、智慧城市的建設，推動形成綠色低碳的生產生活方式和城市建設運營管理模式。可見，新型城鎮化與過去那種“先生產、后生活”、“先發展、后治理”的發展理念是有根本上的、質的不同的，是一種可持續的發展路子。

（5）強調文化傳承，彰顯城市的特色和個性。我國在過去的城市化發展中，地方政府往往“重速度、輕質量，重外延、輕內涵”，常常為了GDP數字大拆大建，導致千城一面、城市失去其原本的歷史底蘊和文化特色。新型城鎮化與之不同，它強調要根據不同城市原本的自然歷史文化稟賦，倡導差異性與多樣性。注重在舊城改造中保護歷史文化遺產、在新城新區建設中注入傳統文化元素，由此發展出有歷史記憶、文化脈絡、地域特征、民族特點的美麗城鎮，建設出有深厚歷史文化底蘊、鮮明時代特色的人文城市。

（6）強調市場主導，政府引導。在傳統的城市化建設中，地方政府往往大包大攬、全程政治干預，這一方面使我國的城市化建設較快地步入軌道，另一方面也導致行政權力濫用、效率低下、腐敗叢生等問題。新型城鎮化強調正確處理政府和市場關系，更加尊重市場規律，堅持使市場在資源配置中起決定性作用。同時，更好地發揮政府作用，使其切實履行制定規劃政策、提供公共服務和營造制度環境的重要職責。從而使城鎮化成為市場主導、自然發展的過程，成為政府引導、科學發展的過程。

四 新型城市化的使命與任務

中共中央、國務院在其正式印發的《國家新型城鎮化規劃（2014—2020年）》中指出，城鎮化是伴隨工業化發展，非農產業在城鎮集聚、農村人口向城鎮集中的自然歷史過程，是人類社會發展的客觀趨勢，是國家現代化的重要標志。按照建設中國特色社會主義五位一體總體布局，順應發展規律，因勢利導，趨利避害，積極穩妥扎實有序推進城鎮化，對全面建成小康社會、加快社會主義現代化建設進程、實現中華民族偉大復興的“中國夢”，具有重大現實意義和深遠歷史意義。

（1）城鎮化是現代化的必由之路。工業革命以來的經濟社會發展史表明，一國要成功實現現代化，在工業化發展的同時，必須注重城鎮化發展。當今中國，城鎮化與工業化、信息化和農業現代化同步發展，是現代化建設的核心內容，彼此相輔相成。工業化處于主導地位，是發展的動力；農業現代化是重要基礎，是發展的根基；信息化具有后發優勢，為發展注入新的活力；城鎮化是載體和平臺，承載工業化和信息化發展空間，帶動農業現代化加快發展，發揮著不可替代的融合作用。

（2）城鎮化是保持經濟持續健康發展的強大引擎。內需是我國經濟發展的根本動力，擴大內需的最大潛力在于城鎮化。目前，我國常住人口城鎮化率為53.7%，戶籍人口城鎮化率只有36%左右，不僅遠低于發達國家80%的平均水平，也低于人均收入與我國相近的發展中國家60%的平均水平，還有較大的發展空間。城鎮化水平持續提高，會使更多農民通過轉移就業提高收入，通過轉為市民享受更好的公共服務，從而使城鎮消費群體不斷擴大、消費結構不斷升級、消費潛力不斷釋放，也會帶來城市基礎設施、公共服務設施和住宅建設等巨大投資需求，這將為經濟發展提供持續的動力。

（3）城鎮化是加快產業結構轉型升級的重要抓手。產業結構轉型升級是轉變經濟發展方式的戰略任務，加快發展服務業是產業結構優化升級的主攻方向。目前，我國服務業增加值占國內生產總值比重僅為46.1%，與發達國家74%的平均水平相去甚遠，與中等收入國家53%的平均水平也有較大差距。城鎮化與服務業發展密切相關，服務業是就業的最大容納器。城鎮化過程中的人口的集聚、生活方式的變革、生活水平的提高，都會擴大生活性服務需求；生產要素的優化配置、三次產業的聯動、社會分工的細化，也會擴大生產性服務需求。城鎮化帶來的創新要素集聚和知識傳播擴散，有利于增強創新活力，驅動傳統產業升級和新興產業發展。

（4）城鎮化是解決農業、農村、農民問題的重要途徑。我國農村人口過多、農業水土資源緊缺，在城鄉二元體制下，土地規模經營難以推行，傳統生產方式難以改變，這是“三農”問題的根源。我國人均耕地僅0.1公頃，農戶戶均土地經營規模約0.6公頃，遠遠達不到農業規模化經營的門檻。城鎮化總體上有利于集約節約利用土地，為發展現代農業騰出寶貴空間。隨著農村人口逐步向城鎮轉移，農民人均資源占有量相應增加，可以促進農業生產規模化和機械化，提高農業現代化水平和農民生活水平。城鎮經濟實力提升，會進一步增強以工促農、以城帶鄉能力，加快農村經濟社會發展。

（5）城鎮化是推動區域協調發展的有力支撐。改革開放以來，我國東部沿海地區率先開放發展，形成了京津冀、長江三角洲、珠江三角洲等一批城市群，有力推動了東部地區快速發展，成為國民經濟重要的增長極。與此同時，中西部地區發展相對滯后，一個重要原因就是城鎮化發展很不平衡，中西部城市發育明顯不足。目前東部地區常住人口城鎮化率達到62.2%，而中部、西部地區分別只有48.5%和44.8%。隨著西部大開發和中部崛起戰略的深入推進，東部沿海地區產業轉移加快，在中西部資源環境承載能力較強地區，加快城鎮化進程，培育形成新的增長極，有利于促進經濟增長和市場空間由東向西、由南向北梯次拓展，推動人口經濟布局更加合理、區域發展更加協調。

（6）城鎮化是促進社會全面進步的必然要求。城鎮化作為人類文明進步的產物，既能提高生產活動效率，又能富裕農民、造福人民，全面提升生活質量。隨著城鎮經濟的繁榮、城鎮功能的完善、公共服務水平和生態環境質量的提升，人們的物質生活會更加殷實充裕，精神生活會更加豐富多彩；隨著城鄉二元體制逐步破除、城市內部二元結構矛盾逐步化解，全體人民將共享現代文明成果。這既有利于維護社會公平正義、消除社會風險隱患，也有利于促進人的全面發展和社會和諧進步。

黨中央、國務院正式印發的《國家新型城鎮化規劃（2014—2020年）》是今后一個時期指導全國城鎮化健康發展的宏觀性、戰略性、基礎性的規劃，也是中央頒布實施的第一個城鎮化規劃。它除了指出以上新型城鎮化所具有重大意義與使命以外，其主要內容還可以被歸納為一條主線、四大任務、五項改革。其中，一條主線，就是要緊緊圍繞全面提高城鎮化質量，加快轉變城鎮化發展方式，以人的城鎮化為核心，以城市群為主體形態，以綜合承載能力為支撐，以體制機制創新為保障，走以人為本、四化同步、優化布局、生態文明、文化傳承的中國特色新型城鎮化道路；四大任務，就是要有序推進農業轉移人口市民化，優化城鎮化布局和形態，提高城市可持續發展能力，推動城鄉發展一體化；五項改革，就是要統籌推進人口管理、土地管理、資金保障、城鎮住房、生態環境保護等制度改革，完善城鎮化發展體制機制。

2013年12月，中央城鎮化工作會議提出了推進新型城鎮化的六大主要任務。

第一，推進農業轉移人口市民化。解決好人的問題是推進新型城鎮化的關鍵。從目前我國城鎮化發展要求來看，主要任務是解決已經轉移到城鎮就業的農業轉移人口落戶問題，努力提高農民工融入城鎮的素質和能力。要根據城市資源稟賦，發展各具特色的城市產業體系，強化城市間專業化分工協作，增強中小城市產業承接能力，特別是要著力提高服務業比重，增強城市創新能力。全面放開建制鎮和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制，合理確定大城市落戶條件，嚴格控制特大城市人口規模。推進農業轉移人口市民化要堅持自愿、分類、有序，充分尊重農民意愿，因地制宜制定具體辦法，優先解決存量，有序引導增量。

第二，提高城鎮建設用地利用效率。要按照嚴守底線、調整結構、深化改革的思路，嚴控增量，盤活存量，優化結構，提升效率，切實提高城鎮建設用地集約化程度。耕地紅線一定要守住，紅線包括數量，也包括質量。城鎮建設用地特別是優化開發的三大城市群地區，要以盤活存量為主，不能再無節制地擴大建設用地，不是每個城鎮都要長成巨人。按照促進生產空間集約高效、生活空間宜居適度、生態空間山清水秀的總體要求，形成生產、生活、生態空間的合理結構。減少工業用地，適當增加生活用地特別是居住用地，切實保護耕地、園地、菜地等農業空間，劃定生態紅線。按照守住底線、試點先行的原則穩步推進土地制度改革。

第三，建立多元可持續的資金保障機制。要完善地方稅體系，逐步建立地方主體稅種，建立財政轉移支付同農業轉移人口市民化掛鉤機制。在完善法律法規和健全地方政府性債務管理制度基礎上，建立健全地方債券發行管理制度。推進政策性金融機構改革，當前要發揮好現有政策性金融機構在城鎮化中的重要作用，同時研究建立城市基礎設施、住宅政策性金融機構。放寬市場準入，制定非公有制企業進入特許經營領域的辦法，鼓勵社會資本參與城市公用設施投資運營。處理好城市基礎設施服務價格問題，既保護消費者利益，又讓投資者有長期穩定收益。

第四，優化城鎮化布局和形態。推進城鎮化，既要優化宏觀布局，也要搞好城市微觀空間治理。全國主體功能區規劃對城鎮化總體布局做了安排，提出了“兩橫三縱”的城市化戰略格局，要一張藍圖干到底。我國已經形成京津冀、長三角、珠三角三大城市群，同時要在中西部和東北有條件的地區，依靠市場力量和國家規劃引導，逐步發展形成若干城市群，成為帶動中西部和東北地區發展的重要增長極，推動國土空間均衡開發。根據區域自然條件，科學設置開發強度，盡快把每個城市特別是特大城市開發邊界劃定，把城市放在大自然中，把青山綠水保留給城市居民。

第五，提高城鎮建設水平。城市建設水平，是城市生命力所在。城鎮建設，要實事求是確定城市定位，科學規劃和務實行動，避免走彎路；要體現尊重自然、順應自然、天人合一的理念，依托現有山水脈絡等獨特風光，讓城市融入大自然，讓居民望得見山、看得見水、記得住鄉愁；要融入現代元素，更要保護和弘揚傳統優秀文化，延續城市歷史文脈；要融入讓群眾生活更舒適的理念，體現在每一個細節中。建筑質量事關人民生命財產安全，事關城市未來和傳承，要加強建筑質量管理制度建設，對導致建筑質量事故的不法行為，必須堅決依法打擊和追究。在促進城鄉一體化發展中，要注意保留村莊原始風貌，慎砍樹、不填湖、少拆房，盡可能在原有村莊形態上改善居民生活條件。

第六，加強對城鎮化的管理。要加強城鎮化宏觀管理，制定實施好國家新型城鎮化規劃，有關部門要加強重大政策統籌協調，各地區也要研究提出符合實際的推進城鎮化發展意見。培養一批專家型的城市管理干部，用科學態度、先進理念、專業知識建設和管理城市。建立空間規劃體系，推進規劃體制改革，加快規劃立法工作。城市規劃要由擴張性規劃逐步轉向限定城市邊界、優化空間結構的規劃。城市規劃要保持連續性，不能政府一換屆規劃就換屆。編制空間規劃和城市規劃要多聽取群眾意見、尊重專家意見，形成后要通過立法形式確定下來，使之具有法律權威性。

我國新型城鎮化是一個擁有13億多人口大國所開展的城鎮化，它承載著我國偉大的社會主義現代化事業與民族未來發展使命，它也是我們面臨國際外部環境挑戰之時，努力為實現中華民族偉大復興夢想所選擇的道路。新型城鎮化既是我國未來若干年中深化改革的基石，也是一個產業結構更合理、經濟又好又快發展的強力引擎。我國走的這條新型城鎮化之路，注定是一條不平凡的道路，它也一直為世界所矚目。因為我國的城鎮化規模之大為人類歷史所未有，速度之快為全世界所驚嘆，如何在加快和深化改革過程中實現新型城鎮化的偉大構想，這需要全國人民的參與，更需要各級政府引導和積極踐行。

對于深圳實現其新型城鎮化之路來說，國家發改委在其刊發的《國家新型城鎮化綜合試點方案》中的《深圳市（光明新區）國家新型城鎮化綜合試點工作方案要點》這一章節，指出了深圳開展新型城鎮化的總體目標、主要任務和保障措施。

總體目標：全面貫徹落實黨的十八大、十八屆三中全會、中央城鎮化工作會議精神，深入開展新型城鎮化試點，探索形成可復制、可推廣、可示范的經驗和模式，爭當中國城鎮化改革的“風向標”和“排頭兵”。到2020年，光明新區農業轉移人口市民化成本分擔機制基本完善，基本公共服務全面覆蓋常住人口；原農村宅基地歷史遺留問題妥善解決，集體土地有序入市流通；多元化可持續的城鎮化投融資體制基本建立，政府、企業、社會多元參與城市建設的格局基本形成；新型行政區管理體制更加完善，精簡高效的政府運行模式比較成熟；城市創業創新環境日趨完善，國家自主創新示范區建設取得明顯成效；城市生態文明建設體制機制基本健全，國家級綠色生態示范城區基本建成。

主要任務：①有序推進農業轉移人口市民化；②健全農業轉移人口市民化成本分擔機制；③改革完善多元化可持續的新型城鎮化投融資機制；④推進行政管理體制創新；⑤培育城市創業創新環境體系；⑥健全城市生態文明建設體制機制；⑦建立健全新型城鎮化標準體系。

保障措施：加強組織保障，成立試點工作領導小組，組建專家委員會；加強規劃保障，實現經濟社會發展規劃、土地利用規劃、城鄉規劃、生態環保規劃“四規合一”；加強政策保障，建立完善的新型城鎮化試點政策框架；加強項目保障，重點推進18個改革創新類項目和60個開發建設類項目；加強監督考核，建立新型城鎮化試點考評體系。

眾所周知，時代選擇了中國，中國選擇了深圳。深圳作為我國第一個經濟特區，自建區以來便秉承著改革開放的核心精神，堅持貫徹落實黨的戰略思想，一路勇于開拓創新、披荊斬棘，牢牢抓住一切機遇與挑戰，充分利用自身的比較優勢，在中國波瀾壯闊的改革開放歷史進程中，僅在短短30多年的時間內，經濟社會發展和城市建設均取得了巨大成就。比如，自2011年GDP便邁進“萬億元城市俱樂部”, 2014年深圳全市GDP達16001.98億元，持續位列內地大中城市前四位；除了“數量”外，深圳經濟發展還堅持“質量引領、創新驅動”的理念，一直是第二產業和第三產業在國內領先的城市經濟形態；在城市發展方面，它則是國內第一個城市化率達到100%并具有上千萬人口規模的現代化大都市，而這在人類歷史上是史無前例的，可以說它創造了世界城市史上的一個奇跡。正因為這些驚人的成就，它的發展一直為全國人民所矚目，也一直被內地其他城市作為改革、發展的榜樣。我們亦可以看到，它用自己的實踐證明了經濟特區無愧于中國改革開放的“試驗場”和“排頭兵”的稱號，無愧于探索中國特色社會主義道路的一個鮮活版本。

如今，在我國重點開展的中國特色新型城鎮化道路進程中深圳依然一馬當先，在其豐富的城市化發展實踐中，為國內新型城鎮化提供了優質、快速城市化的樣板，并將在借鑒國內外城市化發展經驗中繼續進行探索、繼續深化發展。本書回顧深圳城市化發展的歷程，總結重點領域所取得的成就與獲得的經驗，分析當前存在的問題，并根據實際情況以及中央在試點方案中委以深圳的重要目標和任務提出下一步發展的展望，則對推進深圳深度城市化轉型，對國內其他后發地區的城市化，對探索我國新型城市化之路，具有重大理論與實踐的意義和價值。