第一節(jié) “文明型街道”建設(shè)的研究意義

研究課題要有生命力，必須獲得充分的必要性、重要性和迫切性，具有鮮明的時代特色、理論特色和實踐特色。

一 時代意義

每一個時代的學(xué)術(shù)研究都取決于時代的需要，因此，必須緊扣時代主題和特征。“文明型街道”建設(shè)研究緊緊抓住中國特色社會主義文明建設(shè)以及國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化這兩個關(guān)注度很高的時代課題，具有強烈的時代意義。

（一）加強“文明型街道”建設(shè)研究，是中國特色社會主義文明建設(shè)實踐的學(xué)理呼喚

中國特色社會主義文明理論形成于中國特色社會主義實踐之中，又隨著我國經(jīng)濟社會實踐的發(fā)展而不斷豐富和完善。改革開放以來，以鄧小平、江澤民、胡錦濤、習(xí)近平為代表的中央領(lǐng)導(dǎo)集體準確把握時代發(fā)展脈搏，深入研究中國特色社會主義文明的基本特征，及時總結(jié)中國特色社會主義文明建設(shè)的基本經(jīng)驗，推動中國特色社會主義文明理論的不斷發(fā)展和中國特色社會主義文明建設(shè)的不斷深入。

中國特色社會主義文明建設(shè)實踐的深入發(fā)展，迫切需要加強中國特色社會主義文明基礎(chǔ)理論研究。中國特色社會主義文明建設(shè)不僅要立足于社會文明、國家文明、城市文明，還要基于街道文明的視角進行深度挖掘。因為街道文明建設(shè)不僅是社會文明、國家文明、城市文明建設(shè)的基礎(chǔ)性工程，更是現(xiàn)代城市文明與進步的重要標志、重要載體和渠道，在社會主義文明建設(shè)中具有十分重要的意義和不可替代的作用。然而，目前學(xué)術(shù)界對文明街道建設(shè)研究還拿不出有分量的突破性研究成果。

“文明型街道”建設(shè)研究順應(yīng)中國特色社會主義文明理論自身發(fā)展的內(nèi)在邏輯需要，從學(xué)理上對改革開放以來中國特色社會主義文明理論及其建設(shè)實踐在街道的新發(fā)展進行深入研究，既能進一步豐富、完善和發(fā)展中國特色社會主義文明理論，又能使中國特色社會主義文明理論真正接地氣，深深根植于活生生的現(xiàn)實中，從而煥發(fā)出更加強大的生命力。

（二）加強“文明型街道”建設(shè)研究，是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求

黨的十八屆三中全會提出，要推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。國家治理體系和治理能力是由多個層面的治理組合而成的，其中，基層治理具有基礎(chǔ)性地位和功能，它既是理解國家治理整體性轉(zhuǎn)型發(fā)展的基本方式，也是研究國家治理路徑的一個重要切口。國家治理的立足點和落腳點都在基層。因此，在這樣的時代語境下，實現(xiàn)基層治理體系和治理能力的現(xiàn)代化已成為當前一個緊迫而現(xiàn)實的任務(wù)。

我國的基層治理主要包括三個方面的內(nèi)容：一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)的治理，二是村級的治理，三是城市街居的治理，三者構(gòu)成一個有機的整體。我國大部分城市實行“兩級政府（市、區(qū)）、三級管理（市、區(qū)、街道）、四級網(wǎng)絡(luò)（市、區(qū)、街道、居委會）”模式。受改革開放以來中國城市“五千年未有之大變局”的沖擊激蕩，這種管理模式正處于急劇的變革之中，位于三級管理和四級網(wǎng)絡(luò)中的第三級的街道辦事處，自然一馬當先。街道工作的任務(wù)和條件都發(fā)生了深刻的變化，街道辦的角色、定位和功能也面臨適應(yīng)新常態(tài)的挑戰(zhàn)。

1954年，全國人大常委會通過了《街道辦事處組織條例》，首次以法律形式明確了街道辦事處的性質(zhì)、任務(wù)和作用。該《條例》明確規(guī)定，街道辦事處是5萬人口以上的市轄區(qū)、不設(shè)區(qū)的市的人民政府按照工作需要設(shè)立的派出機關(guān)，受市轄區(qū)、不設(shè)區(qū)的市的人民政府或功能區(qū)管理委員會的領(lǐng)導(dǎo)，并不是一級政權(quán)機關(guān)。就目前城市街道辦事處的形態(tài)來看，大致有三種類型：一是市轄區(qū)下設(shè)的街道辦事處；二是不設(shè)區(qū)的市下設(shè)的街道辦事處；三是在城市化進程中由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府轉(zhuǎn)制而來的街道辦事處。

對于一個國家、一個城市來說，街道辦的體量是微不足道的。然而，“麻雀雖小，五臟俱全”；亞馬遜雨林的蝴蝶雖小，其翅膀偶爾振動能引起一場鋪天蓋地的龍卷風(fēng)。街道辦“頂天立地”的位置，使其能量和作用不容小覷。

說街道辦“頂天”，主要是因為它一端聯(lián)結(jié)著政府。街道辦是城市行政組織架構(gòu)和行政權(quán)力的最末端和“最后一公里”，它管理的是國家和社會最基層的事務(wù)，它所負載的功能涵蓋了政府所有的服務(wù)，“上面千根針，下面一條線”，黨和國家所有的方針政策和各項事務(wù)管理都要由它來貫徹和落實。說街道辦“立地”，主要是因為它另一端聯(lián)結(jié)著基層社會，是與百姓最貼近的“神經(jīng)末梢”。可以說，在我國，街道辦事處是政府與社會的接合點，是行政力量和社會力量互動的交匯點，是政權(quán)政治與社會生活政治的連接點。

然而，街道在城市治理中的作用沒有得到應(yīng)有重視和充分體現(xiàn)。這與相對于市和社區(qū)，街道治理的理論研究缺席、實踐探索薄弱有關(guān)。近年來，不同學(xué)科的理論研究工作者以及實際工作者都對城市治理和社區(qū)治理予以高度的關(guān)注，進行了廣泛而積極的理論研究和實踐探索，取得了理論上的豐碩成果和實踐上的可喜成就。這些研究和實踐成果在上層（市）和下層（社區(qū)）兩個層次為思考當代中國城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供了認知路徑和分析框架。然而，總的來看，上層（市）的研究和實踐著重指導(dǎo)性，下層（社區(qū)）的研究和實踐著重可操作性，卻較少從中層（街道）維度，從指導(dǎo)性和可操作性相結(jié)合的角度揭示出城市治理體系和治理現(xiàn)代化的多種復(fù)雜因果鏈條、相互銜接與協(xié)同的重要節(jié)點和微妙的互動關(guān)系，因而依托上層和下層所演繹的各種推論也就很難揭示城市治理實踐中所面臨的種種困境，很難找到走出困境的路。中層維度的研究，能夠避免對中國城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化的認識陷入“大而無當”的空泛境地，避免將中國城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化研究流于“小而無當”的瑣碎情景，使中國城市治理的研究成為規(guī)范的科學(xué)研究。因此，當前中國城市治理的研究和探索亟須將視角聚焦于中層維度，盡快形成一些更具穿透力的研究和實踐成果。

二 理論意義

（一）為街道文明論提供科學(xué)依據(jù)

“文明型街道”建設(shè)研究的主要內(nèi)容包括兩個方面：一是從縱向的歷時態(tài)上看，研究街道文明產(chǎn)生、發(fā)展的演變歷程，揭示街道文明發(fā)展的規(guī)律及其未來趨勢；二是從橫向的共時態(tài)上看，研究街道文明的特征、結(jié)構(gòu)、本質(zhì)等要素，探索街道文明全面協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展的規(guī)律及其實現(xiàn)途徑。這些研究形成的基本觀點和基本結(jié)論，綜合了對文明街道全方位的系統(tǒng)的價值評判和理論反思，能夠形成對街道文明建設(shè)具有指導(dǎo)作用的理論體系。

（二）為街道治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供科學(xué)支撐

街道治理體系和治理能力現(xiàn)代化面臨一系列重大的理論問題，需要我們予以解決。例如，在經(jīng)濟社會發(fā)展取得顯著成就的基礎(chǔ)上，如何更好地促進街道治理轉(zhuǎn)型；街道如何處理政府與社會、市場的關(guān)系問題，實現(xiàn)三者的對接；如何處理好街道的黨政關(guān)系、政社關(guān)系；如何有效應(yīng)對治理過程中已經(jīng)或即將出現(xiàn)的消極現(xiàn)象；如何構(gòu)造既具有原則性要求又具有操作靈活性的體制機制；如何把依法治理與以德治理相結(jié)合，做到“情理法”的融合；如何用“共治”的思維激發(fā)社會組織活力，推進社會治理創(chuàng)新；如何增強市民的民主法治意識，形成一種新型的、積極的、健康的市民文化，等等。“文明型街道”建設(shè)研究著眼于對這些重大問題的理論思考，為街道治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供科學(xué)支撐。

三 實踐意義

（一）為醫(yī)治街道文明建設(shè)和街道治理中出現(xiàn)的“疑難雜癥”提供良方

“問題就是時代的口號，是它表現(xiàn)自己的精神狀態(tài)的最實際的呼聲。”任何科學(xué)理論都必須將理論思維的觸角深植于實踐所面臨的問題之中。街道文明建設(shè)和治理面臨各種顯現(xiàn)的與潛在的壓力。

街道文明建設(shè)中一些深層次的矛盾亟待解決：一是一些街道文明建設(shè)沒有形成持之以恒的長效機制。重在應(yīng)付檢查評比，遇到檢查評比時突擊抓一陣，過后又松懈下來，存在抓抓停停、時松時緊的現(xiàn)象。二是職能部門之間管理范圍和權(quán)限劃分不夠科學(xué)，部門職能交叉，權(quán)責(zé)不夠清晰。三是社區(qū)居委會民主自治功能較弱，社區(qū)服務(wù)發(fā)育不夠。四是市民的認同感不夠高，參與文明建設(shè)的積極性還沒有充分發(fā)揮出來，沒有形成全體動員、全民參與、人人創(chuàng)建的氛圍。五是沒有建立穩(wěn)定完善的投入保障機制，持續(xù)建設(shè)發(fā)展后勁不足。

街道治理存在的“瓶頸”有待突破：一是治理理念缺失。街道管理方式呈現(xiàn)出明顯的“管制型行政”特征，使街道辦因為忽視市民的個性化需求而難以提供優(yōu)質(zhì)、高效的公共服務(wù)。二是治理地位不明確。街道辦究竟應(yīng)定位為“一級政府”還是“派出機關(guān)”，模糊不清，身份尷尬。三是治理目標的偏差。對效率與經(jīng)濟發(fā)展的過于偏重，使得公共行政在公平與效率之間失去了平衡，街道發(fā)展重心陷入“重物輕人”的誤區(qū)。四是治理的行政化傾向。表現(xiàn)為治理主體的單一化、自治組織的準行政化、自上而下的行政工作方式。五是治理角色定位紊亂。造成街道辦在治理中的缺位、越位和錯位現(xiàn)象非常嚴重。六是治理體制不合理。街道辦權(quán)責(zé)定位不匹配，小馬拉大車，心有余而力不足。

龍城在文明街道建設(shè)和街道治理現(xiàn)代化進程中自我先行探索創(chuàng)新，以基層實踐對接頂層設(shè)計，創(chuàng)造性地把文明建設(shè)作為全街道發(fā)展的主軸和“牛鼻子”；清晰厘定適合自身的發(fā)展路徑，對上述問題的解決進行了卓有成效的探索，初步走出一條文明建設(shè)和治理現(xiàn)代化有機結(jié)合之路，為全國其他街道拓寬了思路，開闊了眼界，增加了知識存量和認知存量，提供了可以借鑒的實操經(jīng)驗，大大降低了“試錯”的成本或代價。

（二）為街道的持續(xù)發(fā)展提供鮮活的、有說服力的樣本

相對于市和社區(qū)，街道辦命運多舛。雖然街道辦呈不斷擴張之勢：2006年，街道辦6355個，2007年6434個，2008年6524個，2009年6686個，2010年6923個，2011年7194個，2012年7282個，2013年7566個，但難掩其尷尬的命運。改革開放以來，街道辦作為我國城市行政組織架構(gòu)中最低的一個層級，其最容易受到社會變革的沖擊，是所有行政組織中最不穩(wěn)定的一個部分。改革、撤銷街道辦的議論和行動時斷時續(xù)，一個時期以來，甚囂塵上。改革主張基本上圍繞著街道辦事處的“實”與“虛”兩個維度展開。

“實街”模式的代表是上海“兩級政府，三級管理”體制。主張在不改變街道辦性質(zhì)的情況下，實行“兩級政府，三級管理”，強化街道辦職能，擴大街道辦的權(quán)力。還有學(xué)者認為，街道辦實際承擔(dān)了一級政府的職能，主張將街道辦改革為一級政府。

“虛街”模式的代表是北京魯谷“街道社區(qū)化”體制。主張撤銷街道辦，實行區(qū)對社區(qū)的指導(dǎo)，實現(xiàn)社區(qū)自治；或是直接將街道辦社區(qū)化。這種觀點認為，隨著我國“單位制”逐步瓦解，街道辦的存在越來越不適應(yīng)現(xiàn)代社會市場經(jīng)濟發(fā)展的要求，加之市民社會的進一步成熟、城市的現(xiàn)代化發(fā)展也使街道辦越來越無“容身之處”，身陷“尷尬”困境。

撤銷街道辦的必要性體現(xiàn)在以下幾方面：一是層級減少提高辦事效率。社區(qū)居委會辦事不用經(jīng)街道辦這個“二傳手”而直接找區(qū)政府就能辦成事，大大縮短辦事流程，理論上可以提高辦事效率。

二是財政負擔(dān)減輕。數(shù)據(jù)顯示，2009年底全國街道辦這一級的鄉(xiāng)鎮(zhèn)級區(qū)劃總數(shù)為40858個（其中，街道辦6686個）。假設(shè)每個街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)需配置100名工作人員，那么全國就需400萬人，若每人每年需經(jīng)費（工資、辦公費）10萬元，那么整個行政成本每年就將高達4000億元。取消街道辦后，國家財政更多地下?lián)艿缴鐓^(qū)，使社區(qū)有足夠的經(jīng)費為居民辦好事。

三是促使社區(qū)自治的歸位。市區(qū)政府部門和街道辦常常把社區(qū)居委會當作自己的“腿”，不僅造成社區(qū)工作雜亂無序，而且更加強化了社區(qū)行政化。撤銷街道辦，按照“政事分離、政社分開，責(zé)、權(quán)、利相配套”的原則，從根本上解決街道層面的“缺位、越位和錯位”現(xiàn)象，把社區(qū)的功能和效用發(fā)揮出來，增強社區(qū)自治能力，促使社區(qū)自治的歸位。加之互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)、交通運輸?shù)瓤陀^條件的大力改善，市區(qū)一級的管理可以直接輻射到社區(qū)，有助于實現(xiàn)“小政府、大治理”管理模式與“高效率、大服務(wù)”目標的雙贏。

四是撤銷街道辦，在制度層面上實現(xiàn)其理論的歸位。從法律規(guī)定上來講，街道辦可以派出也可以不派出，本身不構(gòu)成一級政權(quán)。況且2009年6月全國人大常委會宣布廢止施行了50多年的《城市街道辦事處組織條例》，使撤銷街道辦在法律上毫無障礙。同時，街道辦這一層級在制度層面上也有違依法治國的原則。因此，從理論上來說，撤銷街道辦是完全可行的。

五是推進政府職能轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)政府管理職能的歸位。撤銷街道辦，可以把街道辦所承擔(dān)的行政事務(wù)歸還給區(qū)政府職能部門，社會化職能交給社區(qū)自治組織，公益性服務(wù)職能交給專業(yè)化的社區(qū)非政府組織等，使其各司其職，各負其責(zé)。從而進一步優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)，使各職能部門由“后臺”走向“前臺”，擴大公共服務(wù)范圍，減少社會管理成本，提高社會管理成效，把更多的人、財、物投入法定的職能和領(lǐng)域。

總之，街道辦治理失效，沒有存在的價值。撤銷街道辦，勢在必行。它符合當代城市基層社會發(fā)展的要求，是落實十八屆三中全會對全面深化改革部署的需要，是發(fā)揮社區(qū)居民作用，建設(shè)社區(qū)、自治社區(qū)的必由之路。

撤銷街道辦已在全國一些地方付諸實施。2010年7月，安徽省銅陵市主城區(qū)銅官山區(qū)率全國之先，將其下屬的6個街道辦全部撤銷，并將原來的49個社區(qū)合并為18個新型大社區(qū)；一年后，銅陵市全面撤銷街道辦，成為我國第一個全部撤銷街道辦的地級市，其改革模式被總結(jié)為“銅陵模式”且得到了民政部的肯定，認為這在全國提供了第一個在城區(qū)范圍內(nèi)統(tǒng)籌街道和社區(qū)體制改革的鮮活樣板。《北京市“十二五”時期體制改革規(guī)劃》明確提出將理順垂直管理部門與區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)的關(guān)系，探索撤銷街道辦改革試點。這意味著，在“十二五”期間，北京將繼安徽銅陵之后，全面撤銷街道辦，建立社區(qū)。2012年4月，湖北省黃石市在鐵山、下陸、黃石港、西塞山4個區(qū)的街道辦全部撤銷，其監(jiān)管經(jīng)濟的職能上交區(qū)政府的有關(guān)職能部門，黨建和社會的職能由社區(qū)居委會來承擔(dān)。

然而，深圳市龍崗區(qū)龍城街道辦提供了一個治理成功的樣本。龍城街道2004年1月掛牌成立，位于龍崗區(qū)中心城，東與坪地、龍崗街道毗鄰，西與東莞相連，南接橫崗街道，北與惠州接壤。轄區(qū)總面積為77.45平方公里，下轄愛聯(lián)、新聯(lián)、吉祥、嶂背、五聯(lián)、龍西、回龍埔、紫薇、愉園、尚景、盛平、黃閣坑及龍紅格共13個社區(qū)、63個居民小組。2014年常住人口289942人，其中戶籍人口122917人，非戶籍人口167025人，常住人口增長率3.36%，管理服務(wù)人口549114人。

誠然，龍城街道辦與其他街道辦一樣，也曾遇到過“成長的煩惱”，諸多治理難題使她陷入了“治理失靈”的困境。然而，如今的龍城街道面貌實現(xiàn)了歷史性巨變，街道轄區(qū)文明素質(zhì)及城市質(zhì)量均有了顯著提升，政務(wù)環(huán)境優(yōu)良、經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級成績喜人、社會環(huán)境日趨和諧、文明指數(shù)不斷提高、城市功能更加完善，已初步發(fā)展成為龍崗區(qū)集商貿(mào)、高新科技、運動休閑、旅游觀光和外向型工業(yè)為一體的最富活力、最具魅力、最有品質(zhì)的現(xiàn)代化、國際化先進城區(qū)。2012年12月28日，龍城街道被羊城晚報社授予“十大幸福樣本”光榮稱號；2014年榮獲“廣東省文明單位”稱號；2015年街道黨工委書記劉國紅被廣東省委組織部授予“優(yōu)秀街道黨工委書記”榮譽稱號。近年來，龍城街道榮獲國家、省、市、區(qū)榮譽獎項近400項。

龍城街道為什么能做得如此之好？其破解街道治理難題的“善治之道”是什么？透過龍城街道獲得的榮譽和主要經(jīng)濟社會發(fā)展數(shù)據(jù)“表象”，我們可以找到龍城街道成功的原動力和成功的奧秘，那就是——“文明型街道”建設(shè)。