緒論

政府規(guī)制是現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)中不可或缺的制度安排，政府規(guī)制政策的演進(jìn)是政府與市場關(guān)系的不斷探索，是經(jīng)濟(jì)與社會(huì)不同發(fā)展階段的體現(xiàn)。對(duì)政府規(guī)制問題的研究不僅涉及政府政策本身，還涉及政府與市場的合理邊界問題。“現(xiàn)在國際學(xué)術(shù)界對(duì)政府到底干預(yù)不干預(yù)經(jīng)濟(jì)這個(gè)問題已經(jīng)沒有什么爭論了，爭論的焦點(diǎn)是干預(yù)的范圍和深度的問題，實(shí)際上就是規(guī)制問題。”在市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)行過程中，企業(yè)不僅要受市場的影響，還要受政府所建立的行政環(huán)境、法律環(huán)境、微觀規(guī)制環(huán)境的影響。規(guī)制政策是政府與市場關(guān)系的橋梁，規(guī)制的作用主要是糾正因市場失靈而引起的資源配置低效。然而若沒有高效、廉潔、透明、簡潔的管理質(zhì)量，就會(huì)帶來負(fù)面作用，會(huì)給微觀企業(yè)帶來沉重負(fù)擔(dān)，甚至影響整個(gè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，這就迫切需要改變傳統(tǒng)的規(guī)制方法或取消不合理的規(guī)制改革。2011年，經(jīng)合組織把規(guī)制問題上升到更重要的地位，認(rèn)為“政府規(guī)制是與財(cái)政政策、貨幣政策并列的國家正式權(quán)力的三大杠桿之一，它在形成經(jīng)濟(jì)和社會(huì)福利方面是至關(guān)重要的，規(guī)制和規(guī)制框架也在公共利益范圍之內(nèi)。”

2009年出版的《OECD規(guī)制改革回顧——中國篇》中，以《劃分政府和市場的邊界》為主題。當(dāng)代中國，政府與市場的關(guān)系仍然是亟待解決的問題。而政府規(guī)制改革正是轉(zhuǎn)變政府與市場關(guān)系的有效路徑，是經(jīng)濟(jì)體制改革與政治體制改革的結(jié)合點(diǎn)。中國的規(guī)制改革始于二十世紀(jì)九十年代末，是從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下的行政壟斷及強(qiáng)經(jīng)濟(jì)規(guī)制，向產(chǎn)業(yè)內(nèi)行政垂直管理的規(guī)制放松與新興市場發(fā)育所需的再規(guī)制轉(zhuǎn)換，在這一過程中，仍存在很多問題：如制度的路徑依賴使得政府通過行政手段直接干預(yù)微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，規(guī)制手段的過剩嚴(yán)重阻礙了市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展；與此同時(shí)，規(guī)制過程中存在非公開化、非法治化、沒有成本收益的有效評(píng)估以及缺乏公眾參與，使得規(guī)制過程中的合謀問題嚴(yán)重，設(shè)租尋租現(xiàn)象普遍。因而，需借鑒其他國家規(guī)制改革實(shí)踐與經(jīng)驗(yàn)，從整體規(guī)制變革出發(fā)，指導(dǎo)中國規(guī)制改革的深入開展。

20世紀(jì)80年代改革開放以來，中國社會(huì)制度的變遷就在不斷調(diào)整政府與市場的邊界，政府逐步退出一些經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，企業(yè)、市場和公民獲得相應(yīng)的自由和權(quán)利，這是現(xiàn)代社會(huì)絕大多數(shù)國家制度變遷的基本邏輯。中國要建立真正地以完善的市場經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ)的現(xiàn)代社會(huì)，就要建立適合于中國文化與社會(huì)發(fā)展的有效規(guī)制治理機(jī)制，同時(shí)提高規(guī)制質(zhì)量，增強(qiáng)公眾參與和約束，才能創(chuàng)造出自由的投資環(huán)境，經(jīng)濟(jì)的發(fā)展才有持續(xù)活力。

日本在第二次世界大戰(zhàn)后經(jīng)歷了經(jīng)濟(jì)的高速增長期和穩(wěn)定增長期，國家拉動(dòng)型的市場經(jīng)濟(jì)通過干預(yù)式規(guī)制來管理經(jīng)濟(jì)增長，實(shí)施結(jié)構(gòu)改革，保護(hù)生產(chǎn)者利益。20世紀(jì)60—90年代，日本是七國集團(tuán)中國民生產(chǎn)總值和出口增長最快的國家，并且國內(nèi)通貨膨脹率低與失業(yè)率低。但自70年代末以來，面對(duì)科技的進(jìn)步，消費(fèi)需求的改變，地區(qū)和國際市場的依存度日益提高，隨著日本外部條件發(fā)生變化，日本經(jīng)濟(jì)的結(jié)構(gòu)性矛盾開始顯現(xiàn)，國家拉動(dòng)型的經(jīng)濟(jì)增長模式越來越不能適應(yīng)國際市場的需求。國家管制過多帶來了高成本、低效率的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和封閉的國內(nèi)市場，過時(shí)的規(guī)制體系造成了結(jié)構(gòu)僵化，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)停滯不前，日本迫切需要轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式。自80年代早期規(guī)制改革就被列為重要的政治議程，1981年，在行政改革委員會(huì)建議下，日本啟動(dòng)了全面的規(guī)制緩和。日本的這次改革被認(rèn)為是繼1945年之后的最深刻的社會(huì)變革，也是繼明治維新以來的第三次革命。

規(guī)制改革是經(jīng)濟(jì)社會(huì)整體轉(zhuǎn)型的一部分。從對(duì)日本政府規(guī)制政策演進(jìn)的背景、進(jìn)程、特點(diǎn)及趨勢的考察中，我們不僅能夠了解日本政府規(guī)制改革進(jìn)展的全貌，更能獲得關(guān)于政府與市場關(guān)系的有益啟示。日本政府規(guī)制政策演進(jìn)的不同階段的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)也值得中國借鑒。

對(duì)政府規(guī)制政策演進(jìn)的研究，首先需要對(duì)規(guī)制這一概念進(jìn)行理解，其次對(duì)規(guī)制改革進(jìn)行闡釋。

一 對(duì)“規(guī)制”概念的闡釋

中文的“規(guī)制”直接來源于日文的“規(guī)制”，英文是Regulate、Regulation、Regulation Constraint、Regulatory，也有人把規(guī)制翻譯成“管制”。不同經(jīng)濟(jì)學(xué)家對(duì)規(guī)制這一概念理解有所差異，但也有共同之處。

從規(guī)制本身來看，規(guī)制這一概念可以理解為政府對(duì)企業(yè)行為的干預(yù)和控制。如《新帕爾格雷夫經(jīng)濟(jì)學(xué)大辭典》第四卷對(duì)規(guī)制定義為規(guī)制（Regulation），是指政府為控制企業(yè)的價(jià)格、銷售和生產(chǎn)決策而采取的各種行動(dòng)，并公開宣布這些行動(dòng)是要制止不充分重視社會(huì)利益的私人決策。在OECD框架內(nèi)，規(guī)制是規(guī)章制度的簡稱，是政府通過一系列措施（包括政府頒布的法律法規(guī)、正式或非正式命令）以管理企業(yè)和個(gè)人，包括經(jīng)濟(jì)方面的規(guī)章制度、社會(huì)方面的規(guī)章制度和行政方面的規(guī)章制度。經(jīng)濟(jì)方面的規(guī)章制度是直接干預(yù)市場行為，如定價(jià)、競爭、市場準(zhǔn)入退出等；社會(huì)方面的規(guī)章制度旨在保護(hù)公共利益，如衛(wèi)生、安全、環(huán)境及社會(huì)的和諧；行政方面的規(guī)章制度指政府通過文書和行政手續(xù)了解信息并對(duì)具體經(jīng)濟(jì)決策做出干預(yù)。學(xué)者宋立（1997）對(duì)政府規(guī)制定義為，“在以市場機(jī)制為基礎(chǔ)的經(jīng)濟(jì)體制條件下，以矯正、改善市場機(jī)制內(nèi)在的問題為目的、政府干預(yù)和干涉經(jīng)濟(jì)主體活動(dòng)的行為”。他認(rèn)為，規(guī)制是政府依據(jù)一定法規(guī)對(duì)市場活動(dòng)所做的限制或制約，如政府為控制企業(yè)的價(jià)格、銷售和生產(chǎn)決策而采取的各種行動(dòng)構(gòu)成了政府對(duì)價(jià)格、市場進(jìn)入等的規(guī)制。丹尼爾·F．史普博在其著作《管制與市場》的序言中的第一句便提到了什么是管制（規(guī)制）: “管制即關(guān)于政府干預(yù)市場的研究”。王俊豪（2001）把Regulate譯為管制，認(rèn)為政府管制是具有法律地位的、相對(duì)獨(dú)立的政府管制者（機(jī)構(gòu)），依照一定的法規(guī)對(duì)被管制者（主要是企業(yè)）所采取的一系列行政管理與監(jiān)督行為。他把管制和監(jiān)管看作是同義語，它們都來自于英文“regulation”，在學(xué)術(shù)界常譯為管制或規(guī)制，而在實(shí)際部門通常稱為監(jiān)管。小賈爾斯·伯吉斯認(rèn)為，政府規(guī)制就是政府采取的干預(yù)行為，它通過修正或控制生產(chǎn)者或消費(fèi)者的行為，來達(dá)到某個(gè)特定的目的，是衡量政府和市場之間相互作用的一個(gè)尺度。政府規(guī)制可以決定商品的價(jià)格，或者對(duì)生產(chǎn)什么及生產(chǎn)多少產(chǎn)生影響。在一些特殊情況下，政府規(guī)制甚至能夠決定由誰生產(chǎn)商品或勞務(wù)及如何生產(chǎn)它們。他把規(guī)制劃分為經(jīng)濟(jì)規(guī)制和社會(huì)規(guī)制。經(jīng)濟(jì)規(guī)制是由于對(duì)壟斷的擔(dān)心而引起對(duì)公用事業(yè)的管制和反壟斷；社會(huì)規(guī)制政府干預(yù)的理由是人們對(duì)市場和私人選擇的不滿，因?yàn)樗麄儧]有考慮到一些影響一般社會(huì)福利的有價(jià)值的東西。維斯卡西（Viscusi,2005）認(rèn)為，規(guī)制是政府利用“強(qiáng)制力”這一資源對(duì)個(gè)人或組織的自由決策進(jìn)行強(qiáng)制性限制，政府規(guī)制就是以限制經(jīng)濟(jì)主體的決策為目的而運(yùn)用這種強(qiáng)制力。

如果從規(guī)制的目的來看，歐文和布萊廷根（1978）在《規(guī)制的博弈：行政過程中的策略運(yùn)用》一書中，將規(guī)制看作服從公共利益需要而提供的一種規(guī)避市場運(yùn)作風(fēng)險(xiǎn)的方式。卡恩（1970）認(rèn)為，規(guī)制作為基本制度安排，它企圖維護(hù)良好的經(jīng)濟(jì)績效，其實(shí)質(zhì)就是政府命令對(duì)競爭的明顯替代。美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家斯蒂格勒（1998）認(rèn)為，“作為一種規(guī)則，規(guī)制通常是產(chǎn)業(yè)自己爭取來的，規(guī)制的設(shè)計(jì)和實(shí)施主要是為受規(guī)制產(chǎn)業(yè)的利益服務(wù)的。”他認(rèn)為，政府規(guī)制是行業(yè)內(nèi)廠商為他們的利益服務(wù)而進(jìn)行努力的結(jié)果，而并不是出于公眾需要而進(jìn)行的政府努力。可見，規(guī)制目的一方面需要服從公共利益，另一方面也是謀取自身利益的途徑。

從規(guī)制的領(lǐng)域來看，不同學(xué)者也存在不同看法。橋本壽朗認(rèn)為，規(guī)制的領(lǐng)域大致可分為：①優(yōu)先投入發(fā)展資金以及為確保金融穩(wěn)定實(shí)行大范圍規(guī)制的金融部門；②自然壟斷性高，通過準(zhǔn)入規(guī)制保護(hù)壟斷，通過價(jià)格規(guī)制防止亂用壟斷而實(shí)施供求調(diào)整型規(guī)制的公共部門（電力、煤氣、通信、運(yùn)輸）; ③為保護(hù)中小企業(yè)，從雇傭政策角度實(shí)行準(zhǔn)入規(guī)制和價(jià)格規(guī)制的流通領(lǐng)域和農(nóng)業(yè)領(lǐng)域。對(duì)規(guī)制的領(lǐng)域被廣泛接受的是日本學(xué)者植草益的劃分方法。他首先把規(guī)制分為私的規(guī)制和公的規(guī)制。由私人進(jìn)行的規(guī)制是“私人規(guī)制”，由社會(huì)機(jī)構(gòu)對(duì)私人及經(jīng)濟(jì)主體行為的規(guī)制是“公的規(guī)制”，而公的規(guī)制又區(qū)分為直接規(guī)制與間接規(guī)制，間接規(guī)制指的是依據(jù)反壟斷法、商法、民法等帶來制約不公平競爭，以有效發(fā)揮市場機(jī)制為目的的規(guī)制，而直接規(guī)制是指以政府認(rèn)可的手段直接介入經(jīng)濟(jì)主體的活動(dòng)，又可進(jìn)一步分為經(jīng)濟(jì)規(guī)制和社會(huì)規(guī)制。經(jīng)濟(jì)性規(guī)制的主要領(lǐng)域包括自然壟斷和存在信息偏在的行業(yè)。自然壟斷的基本特征在于其成本弱增性，具有顯著的規(guī)模經(jīng)濟(jì)、范圍經(jīng)濟(jì)、網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟(jì)性和資源稀缺性，其典型產(chǎn)業(yè)包括電信、電力、鐵路運(yùn)輸、航空運(yùn)輸、自來水和天然氣供應(yīng)等行業(yè)。而在另外一些產(chǎn)業(yè)，雖然不具有自然壟斷性，但存在著嚴(yán)重的信息不對(duì)稱問題，企業(yè)是信息的發(fā)出者和操縱者，消費(fèi)者只是信息的被動(dòng)接受者，因而需要政府對(duì)這些產(chǎn)業(yè)實(shí)施規(guī)制，主要包括銀行、證券、保險(xiǎn)等金融業(yè)。社會(huì)性規(guī)制是以保障勞動(dòng)者和消費(fèi)者的安全、健康、衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)、防止災(zāi)害為目的，對(duì)物品和服務(wù)的質(zhì)量伴隨著它們而產(chǎn)生的各種活動(dòng)制定一定標(biāo)準(zhǔn)，并禁止、限制特定行為的規(guī)制。具體地講，大體上分為保證健康、衛(wèi)生（由藥物法、醫(yī)療法等產(chǎn)生的規(guī)制）、保證安全（由勞動(dòng)安全環(huán)境衛(wèi)生法、保護(hù)消費(fèi)者法、公路交通法、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)法、消防法等產(chǎn)生的規(guī)制）、防止公害·環(huán)境保護(hù)（由自然環(huán)境保護(hù)法、公害對(duì)策基本法、防止噪聲法、防止大氣污染法、禁止高壓煤氣法、國土利用計(jì)劃法等產(chǎn)生的規(guī)制）等幾個(gè)方面。

從以上學(xué)者對(duì)規(guī)制概念的理解及對(duì)規(guī)制領(lǐng)域的界定，可以從以下幾方面對(duì)規(guī)制概念進(jìn)行理解：

第一，關(guān)于規(guī)制主體。政府是最主要的規(guī)制主體，是政府對(duì)市場活動(dòng)的干預(yù)。而規(guī)制主體不僅僅包括政府，而且還包括一些非政府組織或其他自律組織。隨著規(guī)制改革實(shí)踐的推進(jìn)，非政府組織將會(huì)在規(guī)制改革中發(fā)揮積極作用。比如在社會(huì)性規(guī)制中的環(huán)境規(guī)制框架下，非政府的環(huán)境保護(hù)組織發(fā)揮越來越重要作用，而無論如何，政府是最主要的規(guī)制主體。

第二，關(guān)于規(guī)制目的。對(duì)于規(guī)制的目的或目標(biāo)，大多數(shù)學(xué)者的看法是為了矯正市場失靈，改善市場機(jī)制。但規(guī)制俘獲理論認(rèn)為，規(guī)制本身是被規(guī)制企業(yè)謀求自身利益的一種手段，這種論點(diǎn)與協(xié)同規(guī)制手段失效一起成為規(guī)制改革的重要依據(jù)。

第三，關(guān)于規(guī)制手段。規(guī)制是政府通過價(jià)格、產(chǎn)量、進(jìn)入與退出等途徑對(duì)企業(yè)自有決策所實(shí)施的各種強(qiáng)制性制約。規(guī)制手段主要包括各種法規(guī)制度，包括價(jià)格控制、市場進(jìn)入和退出規(guī)制、投資規(guī)制等。具體而言：①價(jià)格規(guī)制。規(guī)制者要對(duì)特定產(chǎn)業(yè)或特定業(yè)務(wù)領(lǐng)域制定最高限價(jià)或最低限價(jià)，并規(guī)定價(jià)格調(diào)整周期。②市場進(jìn)入和退出規(guī)制。為維持產(chǎn)業(yè)的規(guī)模經(jīng)濟(jì)性和成本弱增性，規(guī)制者需要限制新企業(yè)進(jìn)入，同時(shí)為保持一段時(shí)間內(nèi)供給的穩(wěn)定性，還要限制企業(yè)任意退出該產(chǎn)業(yè)。③投資規(guī)制。規(guī)制者既要鼓勵(lì)企業(yè)投資，以滿足不斷增長的產(chǎn)品和服務(wù)需求；又要防止企業(yè)間過度競爭、重復(fù)投資；而且為保證投資效率和效益，還要對(duì)投資品的最優(yōu)組合方式進(jìn)行規(guī)制。④質(zhì)量規(guī)制。許多產(chǎn)品或服務(wù)的質(zhì)量具有綜合性，并不容易簡單定義和直觀認(rèn)定。因此在一些被規(guī)制產(chǎn)業(yè)中，往往不單獨(dú)實(shí)行質(zhì)量規(guī)制，而把質(zhì)量和價(jià)格相聯(lián)系，即在價(jià)格規(guī)制中包括質(zhì)量規(guī)制，如果被規(guī)制企業(yè)沒有達(dá)到質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，或者消費(fèi)者對(duì)質(zhì)量投訴太多，規(guī)制者就要降低價(jià)格。

第四，日本對(duì)規(guī)制概念的理解與歐美國家不同。根據(jù)日本2000年的《規(guī)制緩和白皮書》,1988年12月1日的第二次臨時(shí)行政改革審議會(huì)關(guān)于公共規(guī)制是這樣闡述的： “所謂公共規(guī)制一般是指國家和地方政府對(duì)企業(yè)、國民的活動(dòng)，為使其達(dá)到特定的政策目的所進(jìn)行的干預(yù)、介入。許可、認(rèn)可等手段為典型的規(guī)制手段，或者是一種個(gè)別的與規(guī)制性的行政指導(dǎo)和價(jià)格支持等制度有關(guān)的等。”1996年，總務(wù)廳發(fā)布的《規(guī)制緩和現(xiàn)狀》報(bào)告中，對(duì)規(guī)制進(jìn)行了重新定義，“日本的規(guī)制一般而言指的是‘公共規(guī)制’，指國家及地方公共團(tuán)體為實(shí)現(xiàn)特定政策目標(biāo)而對(duì)企業(yè)和國民活動(dòng)進(jìn)行的干預(yù)和介入。”如果僅從規(guī)制概念看，日本政府對(duì)規(guī)制概念的理解更接近于政府對(duì)微觀企業(yè)的干預(yù)，其概念更加寬泛。從規(guī)制實(shí)踐上看也是如此，日本政府對(duì)微觀企業(yè)的干預(yù)除了上文提及的自然壟斷行業(yè)和信息偏在行業(yè)外，對(duì)一些本身屬于競爭性的行業(yè)（如零售業(yè)、道路運(yùn)輸業(yè)等）也進(jìn)行了價(jià)格和準(zhǔn)入等方面的干預(yù)。因而對(duì)本書所提出的規(guī)制概念，把其理解為廣義的政府對(duì)微觀企業(yè)的干預(yù)更加恰當(dāng)，是日本政府出于產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)良好發(fā)展和公共福利目的，對(duì)某些活動(dòng)的開展需要獲取政府許可、批準(zhǔn)或政府干預(yù)商品服務(wù)的價(jià)格形成等。

二 對(duì)“規(guī)制改革”的認(rèn)識(shí)

日本對(duì)規(guī)制概念的理解比較寬泛，從經(jīng)濟(jì)性規(guī)制改革上看，它不僅僅局限于傳統(tǒng)的自然壟斷行業(yè)，如電信、電力、鐵路、航空、郵政、自來水、城市燃?xì)獾龋疫€擴(kuò)展到如零售業(yè)、金融業(yè)、農(nóng)業(yè)等不具有自然壟斷性質(zhì)的行業(yè)，同時(shí)也在社會(huì)性規(guī)制方面進(jìn)行了不斷探索，放松了勞動(dòng)力市場、醫(yī)療、環(huán)境等社會(huì)性規(guī)制。除此之外，對(duì)規(guī)制改革的認(rèn)識(shí)還需注意以下幾個(gè)方面：

（一）規(guī)制改革不完全等于規(guī)制放松、規(guī)制緩和

規(guī)制緩和（規(guī)制放松）是為了減少壟斷的無效率，獲取競爭性的進(jìn)入、降低交易成本、防止規(guī)制的低效率，對(duì)現(xiàn)有規(guī)制進(jìn)行改善，減少并緩和現(xiàn)有規(guī)制。而規(guī)制改革在范圍上要大于規(guī)制放松，規(guī)制改革不僅包括以盡量減少政府干預(yù)為特征的規(guī)制放松，而且還包括規(guī)制的完全取消抑或是某些領(lǐng)域的規(guī)制強(qiáng)化。規(guī)制改革并非完全消除政府對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的干預(yù)，而是不斷調(diào)整規(guī)制與市場之間的作用范圍，根據(jù)市場體制作用范圍的變化、設(shè)計(jì)和實(shí)施更為合理的規(guī)制政策。

日本規(guī)制改革在1999年之前都是在規(guī)制緩和委員會(huì)監(jiān)督下進(jìn)行的，從名稱上看，這種所謂的改革其推進(jìn)速度和力度是相對(duì)緩慢平和的。直至1999年4月，規(guī)制緩和委員會(huì)才改名稱為規(guī)制改革委員會(huì)。在日本，“規(guī)制緩和”的使用頻率要明顯高于“規(guī)制改革”。2012年4月，在日本期刊論文的搜索引擎CiNii中的全文檢索，輸入“規(guī)制緩和”，其結(jié)果出現(xiàn)407條，而輸入“規(guī)制改革”的結(jié)果只有43條。雖然日本的規(guī)制緩和正向規(guī)制改革過渡，但對(duì)日本的全面規(guī)制改革的研究仍顯匱乏。

（二）規(guī)制改革是取消舊規(guī)制方法，建立和改善與現(xiàn)有經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的新規(guī)制方法，這本質(zhì)上是取消規(guī)制和強(qiáng)化規(guī)制的并行過程

規(guī)制改革通常是減少產(chǎn)業(yè)進(jìn)入壁壘，降低對(duì)價(jià)格的控制，以刺激強(qiáng)有力的競爭。但是有效的規(guī)制改革通常包含特定的“再規(guī)制”。在過去20年中，規(guī)制出現(xiàn)了兩種趨向：一是涉及衛(wèi)生安全和環(huán)境等方面的新規(guī)制出現(xiàn)了史無前例的高漲；二是在一些國家則大規(guī)模解除對(duì)某些行業(yè)的經(jīng)濟(jì)規(guī)制，如航空貨運(yùn)、鐵路、金融市場、能源和電訊，同時(shí)，為了推進(jìn)民營化目標(biāo)，發(fā)展中國家已著手清理先前設(shè)置的某些價(jià)高效低的規(guī)制。在社會(huì)性規(guī)制領(lǐng)域，呈現(xiàn)了持續(xù)加強(qiáng)的態(tài)勢。而在經(jīng)濟(jì)性規(guī)制領(lǐng)域，經(jīng)歷了規(guī)制—放松規(guī)制—再規(guī)制與放松規(guī)制并存的動(dòng)態(tài)演進(jìn)過程。因而規(guī)制改革，是取消舊的規(guī)制方法，建立新的規(guī)制方法的并行過程。

（三）規(guī)制改革與公企民營化

學(xué)者劉戒驕（2005）把國有企業(yè)出售給私有部門的公企民營化行為置于放松規(guī)制之下，認(rèn)為公企民營化是放松規(guī)制的形式之一。但如果把“規(guī)制”概念界定在政府使用包括價(jià)格和進(jìn)入等手段對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)單位進(jìn)行干預(yù)的話，那么以政府對(duì)企業(yè)人事和預(yù)算方面干預(yù)的公企民營化問題就不應(yīng)包含在規(guī)制改革范疇之內(nèi)。然而，規(guī)制改革的進(jìn)程往往以公企民營化為先行，如在日本電信業(yè)、鐵路、航空運(yùn)輸業(yè)，這些行業(yè)的改革是以民營化為先導(dǎo)，伴隨著規(guī)制緩和及再規(guī)制，因而公企民營化通常伴隨著規(guī)制重構(gòu)與規(guī)制緩和。

當(dāng)前，國內(nèi)外學(xué)者在規(guī)制理論及規(guī)制政策方面的研究已經(jīng)取得了一系列重要的成果，為本書的寫作提供了理論基礎(chǔ)和方法指導(dǎo)，現(xiàn)有研究是本書后續(xù)研究不可或缺的基礎(chǔ)和思想源泉。規(guī)制的實(shí)踐是伴隨著規(guī)制理論的發(fā)展而發(fā)展的，同時(shí)規(guī)制理論的發(fā)展也是規(guī)制實(shí)踐的映照。當(dāng)規(guī)制理論從公共利益規(guī)制理論、利益集團(tuán)規(guī)制理論發(fā)展到放松規(guī)制理論和激勵(lì)性規(guī)制理論，映射出實(shí)踐中政府與市場關(guān)系的不斷調(diào)整。從政府對(duì)市場的“正當(dāng)”干預(yù)，到發(fā)現(xiàn)政府行為的缺陷，再到政府規(guī)制緩和與采用激勵(lì)性規(guī)制措施并存。在過去幾十年中，規(guī)制改革經(jīng)歷了幾個(gè)不同的階段，國家相對(duì)于經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的定位也在不斷變化，人們開始逐步削減國家的勢力，放開市場經(jīng)濟(jì)，重新定位國家、經(jīng)濟(jì)和個(gè)人的關(guān)系。

理論與實(shí)踐的不斷映射推動(dòng)著二者的發(fā)展，但對(duì)日本規(guī)制問題的幾個(gè)關(guān)鍵問題的研究被忽略了：日本政府規(guī)制政策的演變經(jīng)歷了哪些階段，各階段具有何種特征？政府規(guī)制政策在不同時(shí)期為什么會(huì)調(diào)整，有哪些因素沖擊了規(guī)制政策的調(diào)整？規(guī)制政策如何調(diào)整，效果如何？從國際視角看，日本規(guī)制改革的實(shí)踐績效如何？作為后發(fā)國家的日本，其規(guī)制機(jī)構(gòu)和規(guī)制政策與歐美國家有何不同？通過對(duì)以上問題的逐步厘清，本書試圖對(duì)日本規(guī)制政策進(jìn)行歸納與闡釋，并對(duì)所研究的問題給出接近事實(shí)的合理解釋。

規(guī)制問題是個(gè)相當(dāng)廣闊的領(lǐng)域，它實(shí)際是微觀經(jīng)濟(jì)理論與產(chǎn)業(yè)組織理論的延伸，是應(yīng)對(duì)市場失靈國家對(duì)產(chǎn)業(yè)的微觀控制，而且規(guī)制問題也與政府行政管理、行政機(jī)構(gòu)設(shè)置相關(guān)、與經(jīng)濟(jì)法中的不正當(dāng)競爭相關(guān)。如果把規(guī)制問題看作是廣義的政府對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境的干預(yù)，那么我們?nèi)匀恍枰獙?duì)政府干預(yù)的范圍加以界定。因而在本書研究中，我并不打算能涵蓋規(guī)制問題的所有領(lǐng)域，必須有所取舍。本書研究規(guī)制問題并不直接涉及政府行政管理、反壟斷法領(lǐng)域，而是更多針對(duì)植草益所述的直接規(guī)制問題，從政府規(guī)制政策演進(jìn)角度歷史地考察這一問題，當(dāng)然也會(huì)部分涉及行政改革、競爭政策與產(chǎn)業(yè)政策的關(guān)系等問題。