導論

21世紀初，諾貝爾經(jīng)濟學獎獲得者斯蒂格里茨曾斷言：21世紀影響人類進程的有兩件大事：中國的城鎮(zhèn)化和以美國為代表的新技術革命。新中國成立以后，我國城鎮(zhèn)化過程坎坷，但近二十年以來的發(fā)展速度卻很驚人。據(jù)亞洲開發(fā)銀行統(tǒng)計，從全球來看，城市人口比例從10%上升到50%所花費的時間，拉丁美洲是210年，歐洲是150年，北美是105年，而中國僅用了61年。在此階段，值得特別指出的是，自1996年城鎮(zhèn)化率進入到30%的水平之后，我國從30%增至40%僅用時7年，而發(fā)達國家則花了30年的時間。此后，中國僅耗時8年便又實現(xiàn)了城鎮(zhèn)化率由40%至50%的提升。可見，中國城鎮(zhèn)化發(fā)展之快堪稱“中國速度”，世界罕見。

然而，在人口城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的同時，我們需要清醒地看到，當前我國城鎮(zhèn)化的水平和質量仍然存在著很大的提升空間：一是我國城鎮(zhèn)化突破50%的年份（2011年）晚于世界平均水平（2008年），且依然明顯低于發(fā)達國家70%—90%的水平，我國仍有相當規(guī)模的農(nóng)村剩余勞動力亟待向城鎮(zhèn)遷移和流動；二是我國城鎮(zhèn)化依然明顯滯后于我國工業(yè)化的發(fā)展水平，就業(yè)結構亟待在人口流動中加以優(yōu)化；三是我國城鎮(zhèn)人口過半的內涵不能完全等同于國際上約定俗成的城市化標準口徑，我國人口城鎮(zhèn)化統(tǒng)計中包含著大量的“流動人口”、“不流動的流動人口”，這一群體的市民化率依然明顯低于我國城鎮(zhèn)化率15—20個百分點，流動人口亟待享有與同城戶籍人口同等的市民化待遇。以上若干系列問題都是未來我國城鎮(zhèn)化進程中難以回避又必須解決的難題，而且與人口流動密切相關。

在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的過程中，人口伴隨著產(chǎn)業(yè)聚集和城市發(fā)展而流動匯集，并作為經(jīng)濟社會發(fā)展的要素與產(chǎn)業(yè)布局、城市功能相匹配——這是一個必然的過程。迄今為止，沒有任何一個國家能在排斥城鎮(zhèn)化的情況下實現(xiàn)現(xiàn)代化。發(fā)達國家的經(jīng)歷表明：工業(yè)化是城鎮(zhèn)化的動力，而人口遷移流動則是城鎮(zhèn)化不可或缺的手段和結果。

在我國，所謂“人口流動”，通常是指人們因就業(yè)、求學、退休、婚姻等原因而離開原居住地到另一地居住、但未改變戶籍登記地的行為；對于“流動人口”一詞，目前通常特指離開戶籍所在地、外出務工的人口；對于“流動人口”的統(tǒng)計，尚未有相對統(tǒng)一的口徑，目前主要以兩類口徑為主：一類是“實有流動人口”的口徑。比如，流管辦對流動人口的登記口徑是在流入地居住1天及以上；公安部門對暫住人口的登記口徑是在流入地居住3天以上；另一類則是“常住流動人口”的口徑。比如，政府統(tǒng)計部門對流動人口的登記口徑為離開戶口登記地半年以上的外來非本地戶籍人員，而“常住流動人口”加上“常住戶籍人口”便得到了“常住人口”的總量。本書中提及的“常住流動人口”都使用的是這一口徑。

當前的中國，正迎來一個人口流動的時代。隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，我國流動人口總量由1982年的約700萬迅速提升到2014年的2.53億，增加了36倍，即當前每六個中國人之中至少有一人是流動人口。更值得說明的是，在我國城鎮(zhèn)化率邁過30%的水平之后，城鎮(zhèn)化對我國流動人口總量的帶動作用仍在加速：在1995—2005年期間，城鎮(zhèn)化率每提高一個百分點所創(chuàng)造出的流動人口數(shù)量約為545萬人，而在2005—2014年期間，城鎮(zhèn)化率每提高一個百分點所創(chuàng)造出的流動人口數(shù)量攀升至約900萬人，相當于目前歐洲瑞典、保加利亞、奧地利等國一個國家的人口規(guī)模。在可預見的未來，這種流動浪潮將會伴隨我國城鎮(zhèn)化的發(fā)展而持續(xù)相當長一段時間。

放眼全球，人口遷移與流動是人類文明發(fā)展史上的常態(tài)，是社會變遷的重要推動力量。人口流動的自由性和活躍性是一個國家經(jīng)濟發(fā)展、社會進步的標志之一。有學者研究表明，從改革開放至2012年三十余年的時間里，我國GDP年均增速之所以能夠長期保持在9.6%左右的高位運行，相當程度上得益于在此期間人口流動與生產(chǎn)要素等方面的充分結合，流動人口因素對我國GDP的貢獻率在23%左右。可見，流動人口對我國經(jīng)濟發(fā)展的拉動效果和乘數(shù)效應是十分顯著的。此外，人口流動浪潮和流動人口群體還有利于培育開放、競爭和創(chuàng)新的社會氛圍，有利于推動政府部門體制機制變革，有利于加快城市建設步伐，保障城市正常運轉，改善城市人口結構以及提升城市活力。就目前情況來看，我國各地的經(jīng)濟社會發(fā)展速度與城鎮(zhèn)化速度、人口流向高度相關，這說明人口流動規(guī)模擴大是件好事。

不過，這并非說人口只要流動就必然是好事。目前，從全國范圍來看，有兩大突出的人口問題一直與人口流動浪潮共生共存，這不禁讓人們對于我國人口的潮汐流動喜憂參半：

第一類突出問題是流動人口流動無序且福利缺失。一方面，我國人口流動無序的現(xiàn)象普遍，人口分布與經(jīng)濟社會發(fā)展的要求、與資源環(huán)境承載的能力不相協(xié)調。學界一直在呼吁、國家政策也正在倡導通過政策、管理和服務來引導人口有序流動，進而形成合理的人口分布。然而，現(xiàn)實的人口流動過程卻依然表現(xiàn)出“各類要素不匹配、資源利用不充分、管理調節(jié)低效率”的尷尬局面；另一方面，與同城的戶籍人口相比，以農(nóng)民工為主體的流動人口在學有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居等基本民生需求方面，依然存在著顯而易見的困難和障礙，流動人口明顯表現(xiàn)出流動亂、組織弱、就業(yè)差、融合低、管理難的特點。因此，優(yōu)化流動人口的管理和服務，促進人口有序流動，讓龐大的流動人口群體享有平等權利并共享改革發(fā)展成果，確屬當前改革之要務。

第二類突出問題則是政府部門人口管理無序且規(guī)則缺失。目前，從政府部門來看，人口管理主體不清、機制不順、管理不細、信息不明及服務不足等問題明顯存在，相關管理體制機制沒有跟上管理理念的變化，以至于涉及多個部門、多個方面的流動人口服務管理沒能形成“統(tǒng)籌協(xié)調、服務為先”的局面。人口管理規(guī)則體系的相對缺失，進一步加劇了人口流動的無序、人口分布的不合理以及流動人口福利享有的不充分。此乃人口管理無序之根源。

顯然，流動時代中的流動人口本身并不是問題，其核心本質是流動人口服務管理的問題，流動人口只會因服務管理不到位而成為經(jīng)濟社會發(fā)展的問題。在人口流動浪潮難以阻擋的今天，如果處理不好流動人口的服務管理問題，特別是其社會融合問題，那么一波又一波的人口流動巨浪將會對我國的政府管理和社會治理產(chǎn)生重大沖擊，也會對我國的社會穩(wěn)定造成嚴重影響。由此可見，在未來相當長的時間內，“人口有序管理”問題事關我國人口分布重塑的大局，關乎基本公共服務均等化戰(zhàn)略的實現(xiàn)，屬于民生大計，是一項影響未來中國經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展、社會和諧穩(wěn)定的重要問題。

正如以上所述，也許是因為受到眾多的人口規(guī)模、復雜多元的社會結構以及慣性思維等因素的影響，我國政府部門一直徘徊于人口有序管理的狀態(tài)之外。然而，更為遺憾的是，學術界對于這一問題的研究現(xiàn)狀也并沒有讓人感到十分滿意。雖然學術界對于人口有序管理的研究不乏興趣和見解，但翔實可靠和廣泛深入的分析卻是鳳毛麟角。從目前學界的已有研究來看，對于“人口有序管理”的概念界定依然模糊，對于“人口有序管理”的研究方法和研究視角仍然單一，對于“人口有序管理”的理論研究相對缺乏。

從概念上來看，“有序”是一種有規(guī)則的狀態(tài)，是指客觀事物或系統(tǒng)構成要素之間有規(guī)則的聯(lián)系、運動和轉化。因此，本書把“人口有序管理”視作在人口流動浪潮沖擊下，人口流動、人口管理、人口服務以及合作效率四大內部要素之間有規(guī)則的相互作用，并進一步推動社會各個層面改革的轉變過程。在中國，影響人口有序管理的內外部因素，不管是本土的客觀環(huán)境，還是業(yè)已推行的各項政策，都不是其他任何地方種種因素一模一樣的復制，這些因素只適合一種與眾不同的社會背景，即特殊的中國社會。本書的目標就是要厘清中國社會中哪些因素有助于人口有序管理，哪些因素阻礙著人口有序管理，并對人口管理改革的進程和模式予以評估。縱觀全書，本書將一再論及那些與人口有序管理有關的社會變革因素，它們包括：財稅制度中財力與事權的平衡、績效考核導向的調整、信息數(shù)據(jù)的采集和整合、誠信管理的完善、基層治理的深入以及社會融合的推進等。此處所列的因素還能夠大大增加。究竟有多少因素應該被涵蓋進去，究竟各類指標的相對比率應當設定在什么水平，對此尚無一致的認識。但是，從長遠來看，我們不應該停留在未加確證的直覺上，而是要努力前行，證實要因。

“人口有序管理”需要在系統(tǒng)思維的方式下，樹立和諧管理理念，與時俱進地不斷完善各項人口服務管理制度和管理活動。因此，本書希望跳出“人口”看“人口有序管理”，采取跨學科和多角度的方法，試圖將“人口有序管理”問題放在學科交融的視野下加以思考和探索，即將經(jīng)濟學、社會學以及公共管理學等學科的理論思維和研究成果植入其中，并以整合的方式考察影響人口有序管理的各種因素，以便于有效探尋到這一問題的本質。

在這樣的目標下，本書將著力圍繞“人口有序管理”這一研究主題而開展研究：在第一篇里，本書將利用連續(xù)的歷史統(tǒng)計數(shù)據(jù)，剖析我國人口分布、人口城鎮(zhèn)化和人口流動的歷史演變及其顯著的時代特征；在第二篇里，本書將重點圍繞目前人口管理無序的狀況開展探討，提煉出人口流動無序、人口服務管理被動、人口無序流動的負面后果三大問題，以便于明確“人口有序管理”的時代要求和當前價值；在第三篇里，本書將對“人口有序管理”進行理論界定，即一方面提出“人口有序管理”的概念及其四大要素，另一方面指出實現(xiàn)“人口有序管理”的四大機制保障，并在循環(huán)積累理論的基礎上，提出確保四大機制實現(xiàn)的系列制度改革，如財稅制度、績效考核制度、土地管理制度、誠信制度、信息整合、基層治理及社會融合等；在第四篇里，本書聚焦我國歷史情景，聚焦我國城市改革實踐，聚焦國際發(fā)展趨勢，為實現(xiàn)我國“人口有序管理”提供有價值的經(jīng)驗和教訓；在第五篇里，基于國際經(jīng)驗和國內實踐，本書將從管理理念、管理手段、管理體制、管理機制、服務配套、空間分布以及管理目標幾個方面，探討未來我國“人口有序管理”的發(fā)展方向和改革路徑，以便服務于未來的政府決策。