第一章 黨政公文基礎知識

本章主要內容

第一節 公文

第二節 公文種類

第三節 公文格式

第四節 行文關系與規則

第一節 公文

一、什么是公文

公文是一個國家的統治階級在管理國家、處理各種公務時使用的書面文字工具。在我國，公文是黨和國家機關在領導黨和國家事業、表達意志、傳遞策令的文字工具和手段。

《黨政機關公文處理工作條例》以下簡稱新《條例》明確規定：“黨政機關的公文（包括電報，下同）是黨政機關在實施領導、履行過程中形成的具有特定效力和規范體式的文書。“是傳達貫徹黨和國家的方針政策，公布法規和規章，指導、布置和商洽工作，請示和答復問題，報告、通報和交流情況等的重要工具。”

上述黨政機關的公文定義，將公文界定為“規范體式文書”與“特定效力”，這就是公文內在的兩大本質屬性，既嚴謹周密，又規范科學。

公文的定義有廣義、狹義之分。上述黨政公文的定義只適用于我國現有黨政機關，故當屬狹義的公文定義，其中前者系行政公文定義，后者是黨的機關公文定義。據此推論，可以將廣義的公文定義擴展表述為“公文是各種法定的社會組織在處理公務過程中形成并使用的具有法定效力和規范體式的文書。”這一定義將公文的制作主體、形成范圍以及屬性概念等方面的內容加以擴延。

二、公文有哪些特點

公文的特性主要有以下幾個方面：

1．作用的策令性

公文是傳遞治理國家的策令的，擔負著其他任何文體都不能擔負而且不允許擔負的特殊使命。策令性是公文所獨自具有的特性。在階級社會中，策令是反映階級意志的，這就使公文具有鮮明的階級性和服務于政治的作用。

2．特有的嚴密程式性

公文的嚴密程式性是其他文字形式都不具有的特性，它體現政治集團的權限和從屬關系。程式性是指公文的慣用格式、寫作層次與轉述來文的方式。所謂慣用格式即指具有一定的寫作格式，這種格式有的是國家明文規定的；有的是約定俗成的，如條據、訴狀、合同、契約、訃告、啟事、海報、專用書信等無不具有不可隨意改變的一定格式。所謂寫作層次，是指公文在篇章結構上的一系列技術性要求，如標題摘由篇前撮要、段頭顯旨、分項標號、分層列段等。所謂轉述來文的方式，是指在轉述公文時，要加“文件頭”，形成復體行文，被轉述的文件列為“附件”。明確規定下級轉述上級的來文稱作“轉發”，上級轉述下級的來文稱作“批轉”，平級機關之間相互轉述來文也叫“轉發”。擬寫“文件頭”一般要寫明三點內容：一是表明對被批轉、轉發文件的態度；二是強調被批轉、轉發文件內容的意義；三是提出貫徹或辦理的要求，做到開宗明義，講究實際。值得提及的是，作為公文程式的延伸，還有一個信符問題，即作為公文有效性的標志加蓋印鑒。公文的構成有三個要素，即作為指導國家治理的政策思想，體現政治集團權限的行文程式，以及作為權力標記的信符。而作為三要素的組合體，則是公文的重要特性，也是其他文體都不具備的。

3．撰擬的專任性

公文的策令作用，使公文撰擬必須由指定的專人進行。只要有公文存在，這種撰擬上的專任性就是不可改變的。正是這種撰擬的專任性和傳遞的嚴密性，保證了公文準確地履行表述意志的職能。公文撰擬的專任性包括兩種形式：一是職述，即由擔負某種職務的人去擬寫與其職務相稱的公文；二是代擬，即指一級領導機關或領導者個人授權由他人代擬公文。

4．嚴格的時間性與特有的時效性

由于公文是解決公務活動中實際問題的手段之一，這種實用性決定了公文要快寫、快發、快處理，以提高機關工作的辦事效率。時效性是指任何一份文件都具有一定的時效，沒有時效的文件是不存在的。時效的產生，除文件中明確規定生效的時間外，所有文件都以“成文日期”作為生效時間。文件時效的喪失有兩種情況：一是明確宣布被某一新的文件所代替，從新的文件生效之日起，原舊文件的時效性即行停止；二是隨著客觀形勢的變化，有些文件的時效自然地被終止，如“文革”期間的一些文件。

5．實實在在的真實性

文學作品的真實性，要求的是藝術的真實，也允許藝術虛構。而公文的真實性，要求的是事實的真實與方針政策上的真實，這是公文寫作的一大特點。事實上的真實，系指公文中所反映的事物是實實在在存在的，而且任何一個細節都必須是存在的，不得有絲毫的出入，要求絕對的真實；方針政策上的真實，即黨和國家方針政策的制定是以客觀存在的實際為科學依據的，正確的方針政策體現著事物發展的客觀規律性，公文的內容只有符合黨和國家方針政策，才能符合客觀規律。公文的真實性，是事實真實與方針政策真實的有機統一。

6．作者與閱者的特定性

撰寫公文必須是法定作者，即依法成立并能以自己的名義行使權力和擔負義務的組織及其代表人。因此，公文的作者不是什么人都可以充當的。同時，公文行文的對象也是特定的，從起草開始已經明確了閱者是誰。這種作者與閱者的特定性是其他文體所不具備的。

三、公文如何分類

公文是一個集合名詞。為了更加準確地理解、把握公文，進而正確地撰寫公文，需要對公文進行分類。關于公文的分類，一般有以下諸種方法：

1．根據所起的作用不同分類

（1）法規性公文。

如條例、規定、辦法、章程、守則、規范、制度等。

（2）計劃性公文。

如計劃、規劃、要點、方案、預案、設想、綱要、安排、打算等。

（3）指導性公文。

如命令、決定、決議、通知、會議紀要、意見等。

（4）陳述性公文。

如綜合性工作總結、工作情況報告、調查報告、紀實報告等。

（5）請示答復性公文。

如請示、批復、復函等。

（6）溝通情況性公文。

如通報、簡報等。

（7）宣傳教育性公文。

如講話稿、通告等。

（8）商洽性公文。

如函等。

2．根據不同的行文關系分類

（1）上行文。

上行文即指下級機關向上級機關的行文，如請示、報告、意見（上行的）等。從某種角度講，議案也可算是一種上行文。

（2）下行文。

下行文即指上級機關對下屬單位的行文，屬于自上而下的行文。如中共中央給所屬各部委和各省、自治區、直轄市黨委的發文；省政府給各委、辦、廳、局和各行政公署、市政府的發文等。這方面使用的具體文種主要有意見、決定、決議、通知、通報、會議紀要、批復等。

（3）平行文。

平行文即指不具有隸屬關系的機關（即無領導或者業務指導關系的機關和單位）之間的往來行文，如函等。

3．根據公文制發機關的不同性質分類

（1）行政公文。

行政公文即指國家行政機關在處理日常公務活動過程中所使用的公文，例如為行政指揮、領導和指導工作、公務聯系和交往等而發出的命令、通知、通報、請示、報告、會議紀要、函等。

（2）黨務公文。

黨務公文即指由黨的各級機關制發的公文，它反映的是黨的領導活動和黨的組織建設、思想作風建設等方面的情況，如章程、條例、規定、決定、決議、請示、報告、通知等。

（3）法規公文。

法規公文即指由國家權力機關和行政機關制定頒布的法律、法令和行政法規，如條例、規定、規則、辦法、細則、守則、制度等。

（4）外交公文。

外交公文即指在外事活動中專門使用的公文，主要有國書、議定書、照會、備忘錄、條約等。

（5）司法公文。

司法公文即指公安機關、人民檢察院、人民法院等機關或部門在依法辦理各類案件過程中所制作和使用的各種文字材料，如立案決定書、呈請拘留報告書、提請批準逮捕書、起訴意見書、批準逮捕決定書、抗訴書、開庭通知書、判決書、裁定書、調解書等。

（6）軍用公文。

軍用公文即指由國家軍事機關所使用的各種公文，主要有命令、通令、指示、通知、通報、請示、報告等。

4．根據公文的來源及發出、使用的范圍分類

（1）通用公文。

通用公文即指各級黨政機關、人民團體、企事業單位所普遍使用的公文，它既包括《黨政機關公文處理工作條例》中所規定的正式和主要的公文文種，也包括其他各種應用文。

（2）專用公文。

專用公文即在一定的業務范圍內，按照特殊需要而專門使用的公文，它包括外交公文、司法公文、科技公文、軍用公文等。

（3）普發公文。

普發公文是指上級機關對所屬基層下級機關單位普遍發布的意見、通知、通報等下行文。

（4）專發公文。

專發公文亦稱單發公文，系指針對某一特定機關所發的公文，只需主送一個機關，如批復、復函等。

（5）收入公文。

收入公文即指主管上級、所屬下級單位及其他外部單位發來的文件。

（6）發出公文。

發出公文即指本機關向外機關發出的公文。

（7）公布公文。

公布公文即指向社會各界和人民群眾公開傳達或通過報紙、電臺、電視臺等新聞媒體向國內外公開宣布的公文，如命令（令）、公告、布告、通告等。

（8）內部公文。

內部公文即指黨政軍機關及企事業單位組織內部使用的公文。

5．根據公文機密內容的重要程度分類

（1）絕密公文。

絕密公文指涉及黨和國家最核心的機密內容的文件，一旦泄露會使國家的安全和利益遭受最為嚴重的損害。

（2）機密公文。

機密公文是指涉及黨和國家比較重要機密內容的文件，一旦泄露會使國家的安全和利益遭受比較嚴重的損害。

（3）秘密公文。

秘密公文是指涉及黨和國家重要機密內容的文件，一旦泄露會使國家的安全和利益遭受損害。

四、公文的作用如何

公文作為黨和國家機關傳遞策令、溝通情況、推動公務活動開展的書面文字工具，具有如下幾個方面的作用：

1．規范作用

在黨和國家所使用的公文中，有相當一部分是用來制定和發布全國或地方性的各種法律、法令和行政法規的，它規范著億萬人民的行動，要求人們必須堅決執行。國家以強制力保證其權威性，如《刑法》《婚姻法》《政府組織法》《消防安全法》及各種條例、規定、決定、辦法等。它還用以制發一些章程、準則、守則，這些雖不是法規，但對所屬成員同樣起著規范和準繩的作用。

2．計劃作用

計劃是黨和國家實施管理的中心環節，要管理，就要對工作的目標和任務做出設想和安排，對重大的問題做出決策。通過計劃和決策，確定任務的內容、工作步驟、工作方法和各種要求，而黨和國家各項計劃活動所形成的文字材料就是公文的一個重要方面，比如計劃、規劃、設想、安排等，統屬于起計劃作用的公文。

3．組織作用

黨和國家將計劃和決策制定之后，就要化為具體的執行活動。在具體的組織活動中，除了使用語言，就是使用公文這一文字手段，比如使用簡報、通報等來交流信息、提供情況，通過請示、報告等來解決下級工作中遇到的問題和掌握下級的情況；使用命令、決議、通知、意見等對下級的工作提出明確具體的要求，加以推進和指導，因此說公文是黨和國家進行組織活動的一個重要工具。

4．協調作用

協調就是改善和調整各機關、各部門、各項活動之間的關系，使各項管理活動分工合作、密切配合、步調一致，實現共同的目標，而公文是實現這種協調作用的重要手段。例如通過制定決議、發布決定、總結工作來統一人們的思想認識，做到步調一致，以免貽誤工作；通過發布通知、通告來糾正不良傾向，保證黨和國家整個工作機器正常有效地運轉。

5．控制作用

要使黨和國家的管理活動順利進行并達到預期的目的，對管理活動的進程和結果必須加以控制。控制就是監督、檢查和規范，而公文中大部分是起這種作用的。要實現控制就要上情下達、下情上達、彼情此知、此情彼知，公文中的情況報告、簡報、通報、信息快報等就是起溝通交流情況作用的，對某一方面工作起指導作用和對某一不良傾向予以制止的指示性通知、批評性通報、下行的意見等都是起控制作用的。

6．宣傳作用

為了保證黨和國家的路線及各項方針、政策的順利貫徹實施，各級黨政機關要經常制發一些著眼于對干部群眾進行思想教育的公文，以提高人們的思想認識，調動大家建設有中國特色社會主義社會的積極性。

7．聯系作用

在平級和不相隸屬的機關之間，通過公文往來，可以相互聯系工作、交流信息、溝通情況、商洽問題、取得配合，它是平級和不相隸屬的機關之間相互聯系的橋梁和紐帶。

8．憑證作用

某些公文在完成了它的現行作用之后，將進行整理，歸入檔案，對今后的工作，起著記載、憑證和考查的作用。

公文的上述作用不是彼此孤立的，而是相互聯系的，有時一個文件往往同時具有幾個方面的作用。

五、公文語體與稿本

語體在修辭學上的使用有兩個意思：一是指語體文，即白話文，與文言文相對；二是語言的功能風格，是人們在不同的社會生活領域內進行交際時，由于不同的語言環境所形成的一系列使用語言材料特點的綜合。通常所說的語體主要指后者。語體可分為說話語體和書面語體兩大類，后者又具體分為科學語體、藝術語體、政論語體和事務語體。公文語體是事務語體的分體之一，它是人們在公務活動中形成并使用的。公文語體以實用為目的，這就決定了它的語體風格是：平實、簡明、莊重。由于公文是講實用的，在運用語言時就必須把著眼點放在明確表意和加快交流速度上，要求寫得平實、簡明。由于公文具有一定的權威性，在運用語言時必須考慮如何保證執行的效力，這就要求寫得莊重、嚴謹。

公文稿本是指同一公文在撰寫、審核、印制過程中形成的在形式、內容、作用上有所不同的文稿、文本。具體包括以下幾種情況：

一是草稿。指公文的原始稿件，供修改、討論、審批用。按成熟過程可分為一稿、二稿、三稿……修改稿、討論稿、征求意見稿等。

二是定稿。即最后完成稿，它是文件的標準稿本，是印制正本的依據。

三是正本。具有標準格式并簽署或蓋章。

四是副本。亦稱抄本，是正本的副件或復制本，主要供參閱、備查之用。

五是存本。指留存的正本，以備工作查考之用。

六是試行本（或暫行本）。一些法規性文件，在內容尚不成熟之時，先以“試行本（或暫行本）”發行并試用。

七是各種文字本。包括國內各少數民族文字本和各種外文文本，必要時須規定標準的文字文本。