本書算得上長篇巨制，寫作耗時經久。起初決定動筆時，我曾猶豫再三，因為我深知它工程浩大。1892年，R·W·卡萊爾和A·J·卡萊爾兩兄弟開始撰寫《中世紀政治理論史》。全書六卷于1903至1936年間面世；到《中世紀政治理論史》最后一卷出版時，羅伯特·卡萊爾爵士已經去世兩年；他并非英年早逝，而是從他在大英帝國印度事務部漫長的職業生涯退休后，于75歲高齡去世的。這部著作至今仍是研究者不可或缺的資料來源，但放到今天，需要一個由作者和研究助手多人組成的班子才寫得出如此皇皇巨著。35年前，出版界的一位朋友曾建議我寫一部喬治·薩拜因的《政治學說史》的后續之作；卡萊爾兄弟的例子在前，促使我婉拒了那個要求。原因不僅是我沒有兄弟可以助我一臂之力——羅伯特·卡萊爾有一份全職工作，負責管理印度事務，大部分撰著的任務于是落在了他在牛津大學任歷史教授的兄弟身上。更重要的是，我拿不準如何確保一部巨著在思想上的連貫和統一。如果用亨利·福特粗魯的話來說，歷史是一件接一件該死的事，那么政治思想史是否就只是一個接一個該死的思想家或思想呢？甚至如麥克白以比較優雅的語言，但更加絕望的心情所說的，是充滿無意義的喧囂和憤怒的故事，是對言辭斗毆的記錄，使人讀后毫無收益呢？不過，后來出現了關于具體作家和具體歷史時期的眾多佳作，如昆廷·斯金納的《現代政治思想之基礎》，還有約翰·波科克關于共和思想史的《馬基雅維利的時刻》。在我不知不覺間，本書的架構悄然形成。
我把希羅多德定為本書的起點，因為歸根結底的問題是：波斯人是否打敗了希臘人，后人只能接受事實？也許，現代世界的政治與國家是波斯帝國對馬拉松戰役和薩拉米斯海戰的戰勝者遲來的報復。希臘人，尤其是雅典人，是為捍衛一種特別的、政治意味明顯的生活方式而戰。在他們看來，波斯國王治下的臣民盡管名義上并不處于被奴役的地位，其實卻與奴隸無異。如后來黑格爾所說，在東方的獨裁專制社會中，只有一個人是自由的。然而，無論在征收稅賦方面，還是在執行司法和派遣軍隊方面，波斯政府都十分高效；波斯人民的生活也比希臘人好。完全有理由把波斯視為現代國家的原型；舉例來說，希羅多德對波斯國王信使的描繪就正是美國國家郵政孜孜以求的目標，他寫道：“不管是大雨如注，雪花紛飛，還是暑熱難耐，夜色深沉，都阻擋不了這些信使迅速地完成他們負責的巡回路線。”近代國家的根本特質是中央集權、官僚制管理，并高效提供只有國家才能提供的公共服務；波斯提供的服務項目不如現代國家多，大部分工作都“外包”給了半自治的屬地，但它具備了現代國家的基本屬性。至于作為當今政治制度前身的早期現代國家，路易十四也許說過“朕即國家”這樣的話，但是他非常清楚國家為何。國家是法人，不是真正的人。國家是路易十四作為國王所體現的無所不包的權威。正是為了國家，他才要巨細無遺地了解王國的資源和人民生活的情況，目的是更好地管理人民的生活和國家的資源，以促進人民的福祉。
本書不僅討論了波斯國家（以及晚期的羅馬帝國、俾斯麥式的國家和現代歐洲國家）與希臘城邦的對比，還談及了另一個眾所周知的對比，那就是雅典與羅馬關于自由和公民權的不同觀念的對比。雅典人實行的是原汁原味的直接民主，在羅馬人看來簡直就是致亂之方；羅馬讓男性自由人參政，但組織控制得非常嚴密。根據羅馬人的觀念，首先，自由人最基本的含義是指一個人不是奴隸；其次，自由人享有法律地位，能夠訴諸法庭，尋求保護自己的權利；最后，自由意味著按財產狀況仔細分級的各種政治權利和義務。享受自由人的地位還意味著要繳納稅賦、服兵役，這些也是按財產的多寡來規定的。隨著羅馬的壯大，被它征服的城市的居民也獲得了公民資格，但開始時享受不到羅馬人的投票權；盡管如此，沒有投票權的公民（civis sine suffragio）仍是自由人，他可以說，“我是羅馬公民（civis Romanus sum）”。這個身份非常有用，尤其是當他被告上法庭，或擔心未經公正審判就被施以鞭刑或被拘押。雅典人堅持在公民大會上發言和投票的權利。在他們看來，沒有投票權的公民不算完全的自由人；同樣，有投票權，卻無權擔任司法職務的公民也不算完全的自由人。雅典人心目中的自由是不打折扣的政治平等“isegoria”，也就是在公民大會中的平等權利。根據雅典人的觀念，羅馬對在司法和政治部門任職的限制其實是寡頭政治。自從17世紀40年代的英國內戰以來，雅典和羅馬觀念之爭的各種變體一直是歐美政治思想的主題。考慮到不同的人在財富、教育、公德心、能力、公益精神等諸多方面的千差萬別，我們能夠在多大程度上學習雅典人的榜樣，保障所有國民的政治平等呢？或者應該說，我們應當在多大程度上試圖這樣做呢？
在英美這種富裕的自由民主國家中，通常沒人為此操心，因為大多數人認為“一人一票”就是政治平等的全部，不再深究。但我們也知道，與一人一票并存的還有一個現象，那就是有錢人和有組織的人通過游說、政治獻金和媒體的力量來收買政治影響力。我們一方面相信，人人有權使用自己的資源影響政府——這當然是一種意義上的政治平等，另一方面又感到，不同的人掌握的政治資源差別太過懸殊會破壞民主；我們在這兩者之間躊躇猶豫，不知如何將它們調和起來。若是覺得今天富人的政治權力太大，千萬不要以為古時候沒有這種事情。雖然雅典人經常起來反對領導人，突如其來地把他們拉下權位，但擔任領導的都是“好家庭”出身的人。也不應以為，現代世界中唯一造成政治不平等的就是富人用錢收買政客，獲取影響力。如果經濟上不富裕的人組織起來，比如借工會之力，或把同一族裔或宗教的人聯合起來，照樣可以成為巨大的力量。在近現代工業社會中，政治力量的差別在于無組織和有組織之間；組織靠金錢才能生存，但光有錢還不夠。民主能否保護由無組織的個人組成的廣大民眾，使他們的利益不受組織良好的特殊利益集團的侵害呢？這是困擾所有現代民主政體的問題。自從兩個半世紀之前盧梭在《社會契約論》中把它提出來之后，我們無論是在思想上還是在制度上解決這個問題的努力都進展甚微。
雖然羅馬人拒絕雅典式的民主，但是他們也提出了很多讓公民盡可能深入參與政治生活的“羅馬”思想。馬基雅維利不喜歡雅典式民主，但認為由公民組成的軍隊比雇傭軍好。他和在他之前的羅馬思想家以及在他之后的眾多思想家一樣，認為只要安排得當，純樸率真的普通人能夠遏制富人顛覆共和制度的傾向。在18世紀和19世紀的歐洲，普遍存在著反貴族的共和思想；美國的平民主義運動也以反貴族為一貫的宗旨。近代工業化社會的許多左翼作家對民眾參政持有一種比較簡單的觀點。他們一貫主張，窮人必須靠自己人數上的優勢來抗衡富人的優勢，否則在經濟利益的社會分配中就會吃虧。這是鼓吹實現普遍選舉權的最明顯的實用論點；在窮人賴以謀生的行業中，除非窮人對行業的規則制定有足夠的發言權，否則他們就會受到剝削。英美兩國為工會立法的歷史是這一簡單論點的典型體現。然而，并非所有支持民眾廣泛參政的論點都如此著眼現實。許多作家盡管政治立場各異，但都一致認為，比起只參加生產性活動，并享受因此得到的利益，公民積極參與政治是道德高尚的表現。所有的共和論者，無論是雅典派還是羅馬派，都同意這一點，盡管他們對哪些人可以成為積極參政的公民費盡思量：婦女肯定是不行的，可是難道普通做工的人就行嗎？
關于民眾參與政治生活的焦慮困惑由來已久，在近代社會中表現為一種特別的形式。希臘城邦飽受寡頭政客和民主派之間的內戰之苦；羅馬共和國最后的100年間，平民（populares）和（自稱）捍衛公民與上層階級利益的貴族派（optimates）之間也是沖突不斷。過去的兩個世紀，爭論的焦點是精英階層和大眾的政治作用。“大眾”一詞在歷史上出現的時間較晚，它的用法有時是褒義，如寄希望于覺醒的無產階級大眾發動革命，開創社會主義的新紀元；有時則是貶義，如奚落粗野無禮的大眾的低俗品味；有時是善意的，如歡迎渴望自由的大眾；有時僅僅是描述性的，指很多的人。此詞誕生于工業革命期間人口高速增長、城市迅疾擴大之時，但自古以來，精英階層和普通百姓就一直涇渭分明。精明的從政者能夠把大眾玩弄于股掌之上，早在雅典民主時期，批評家就指出了這個問題。它的一個相對溫和的表現是柏拉圖打的比方，將領導人比作牧羊人；領導人不認為普通百姓能對他的決定提出質疑，正如羊群不會質疑牧羊人的決定。
自馬基雅維利以降，思想家都把精明強干的精英階層與渾渾噩噩的廣大群眾區分開來。有人也許以為，任何做出如此區分的人肯定都不會擁護民主，其實不然。如果我們同意，所有社會中真正參與治理的都僅為少數人的話，那么精英階層如何獲得并維持多數人的支持就成了關鍵。極權的精英靠秘密警察；民主的精英則靠民意調查員和廣告公司。極權精英和軍人集團一類的統治階層想要終身掌權；民主精英卻允許選民把他們拉下臺。他們可能會用盡手段，誘騙、勸說，甚至嚇唬選民，但他們不干預司法，不讓軍隊干政，也不派秘密警察去監視投票站。現實地看待現代民主的評論家說，民主是競爭性精英統治。競爭產生的政府優于沒有競爭的精英統治，也優于群眾大會或任何形式的直接民主統治。人民注定要被精英所統治，但“精英的循環”能確保無能的精英會被比較能干的精英所取代。人民也許只能在兩派精英之間做選擇，但公開競爭和自由選舉可以產生有效的政府。盡管如此，什么人能夠以及如何成為政治精英的一員，這依然是個極富爭議的問題；即使在西方的自由民主政體中，政客之間固然競爭激烈，但躋身于競爭者行列的過程首先就限制重重。美國為了解決這個問題建立了初選制度，但效果不彰。
所謂的精英民主指一派精英通過在選舉中擊敗另一派來獲得統治權，經常被稱為“職業政客統治”。不能一聽職業政客就馬上嗤之以鼻；許多政治制度比現代的自由民主政體糟糕得多。在很多意義上，職業政客與他們所代表的人民似乎是兩種人。這本身無須擔憂，醫生與大多數病人也不太一樣。政客若是沒能有效促進他們所代表的人民的利益，也許不是因為無能，而是因為一方面，他們承受著來自不同方向的壓力，另一方面，交給他們的任務幾乎是不可能完成的。無論如何，還是有人渴望建立比職業政客統治更接近雅典式民主的政治制度，他們苦苦思索是否能盡量減少職業政客的作用，讓普通老百姓擔負起更多的責任。此乃本書貫穿始終的一個問題。
19世紀早期的法國政治理論家邦雅曼·貢斯當以另一種方式提出了這個問題。他關于自由的古典概念與現代概念之分的演講被自由派奉為圭臬。在古時的斯巴達和雅典等共和國中，公民自由意味著享有一份主權權力；這種自由實質上是公共性、政治性的。行使這樣的自由代價巨大；社會不僅要依賴奴隸勞動，使公民得以抽出身來履行公民責任，而且成了互相監視的社會，每個人的行為都在所有其他人的密切注意之下。與之相比，現代的自由實質上是私人性的；它意味著不受別人管制，實現自己在經濟、文學或宗教方面的私人追求。它是脫離政治領域的自由，不是政治領域之內的自由。現代自由民主國家的公民享受的自由體現在各個領域，包括職業、教育、宗教等等。事實上，今天大多數人一提到民主，通常都會想到這類自由，而非某種投票制度。這毫不奇怪，因為在重要的全國大選中行使投票權的幾乎不到選民的一半，在地方選舉中投票的人更少得多。對民眾參政不熱心的人堅持說，重要的不是民眾參與，而是問責制的落實；重要的不是投票給某個政黨或候選人，而是掌握不投票給他們的權力。這是“自由民主制”的民主方面，而沒有自由，民主就不可能實現。有的國家自稱“指導式民主”，其實是獨裁政權。這類國家的民眾參與率倒是很高，老百姓有很多機會表示對執政黨及其政策的熱情擁護。但是，他們若是想尋求別的選擇、要求改變政策，或更換政治領導，就可能被囚、被打或被殺。盡管自由民主制并不完美，但它給民眾提供了一定的問責機會。幾百年的經驗證明，問責對保證盡職的政府和法治不可或缺。