第一部分 挑戰與抉擇

中國經濟政策和體制改革面臨的挑戰

吳敬璉

2008年爆發的全球金融危機，使中國企業獲得的國外訂單大幅度減少，對中國經濟也產生了巨大的沖擊。從那時開始，中國經濟從高速增長進入了下行的通道，許多過去為短期繁榮所掩蓋的社會矛盾也紛紛暴露出來。在一些政府官員還希望用增加政府投資等刺激政策“保增長”的同時，不少有識之士已經清楚地意識到，當前遇到的經濟困難，只是在改革停頓的情況下長期積累起來的矛盾的總暴露，不進行進一步的經濟和政治改革，克服現有體制的弊病，建立和完善包容性的經濟和政治體制，就不可能保持經濟繁榮、政治穩定和社會和諧。

2012年11月召開的中共十八大決定，“以更大的政治勇氣和智慧，不失時機深化重要領域改革”，提供了啟動改革再出發的可能性。

改革開放造就了中國的繁榮

中國從20世紀70年代末期開始，踏上了改革開放的道路，在原有的主體體制——命令經濟之外，開辟了市場經濟的新天地。

雖然在各個領域內改革的推進程度并不相同，但這一輪改革畢竟使一個對世界市場開放的市場經濟制度框架初步建立起來。市場制度的建立解放了久為落后的制度所抑制的生產力，促使90年代以來中國經濟實現了持續的高速增長，具體表現為：

第一，為平民百姓開拓了自由選擇的空間。過去，在毛澤東的“全面專政”體制下，個人只能從事政府分配的工作，任何私人的創業活動都被視為“搞資本主義復辟”，難免遭到無情的鎮壓。改革開放以后，政府逐步松動了對私人創業的準入限制。特別是1997年政府認可“非公有制企業是社會主義市場經濟的重要組成部分”，給予了民營經濟一定的活動空間。隨著中國民間長期被壓抑的企業家精神和創業積極性噴薄而出，到20世紀末，中國已經涌現了三千多萬戶的民營企業。它們乃是中國出人意料的發展最基礎的推動力。

第二，大量原來沒有得到充分利用的人力、物力資源得到了更有效的利用。在計劃經濟的條件下，國家工業化是在城鄉隔絕的狀態下通過國家動員資源和強制投資的手段進行的。這大大限制了工業化、城市化的進度和經濟的整體效率。在市場經濟制度建立起來以后，生產要素開始被允許從效率較低的產業向效率較高的產業流動。在改革開放后的年代里，全國有高達2.5億左右的處于低就業狀態的農村剩余勞動力轉移到城市中從事工商業。與此同時，也有相當于愛爾蘭國土面積的約七萬平方公里的農用土地轉為城市用地。生產要素大量向相對高效部門的轉移所導致的全要素生產率的提高，有力支持了中國經濟的高速度增長。

第三，實行對外開放的一個重要作用，是在大規模人力資源投資還沒有發揮作用的條件下，通過引進外國的先進設備和學習外國的先進技術，迅速縮小了中國與西方國家之間在過去二百多年間積累起來的巨大技術水平差距，使高速度增長得到技術進步的有力支撐。

資源的更多投入和更有效地利用，使中國長期保持了年均增長接近10%的驚人速度。中國經濟迅速崛起。

改革沒有取得完全的成功

當我們講述中國經濟崛起的經濟學故事的時候，也必須冷靜地看到，中國20世紀末宣布建立起來的市場經濟體制還是局部的和很不完善的。

這種不完善性主要表現在以下方面：（1）雖然國有經濟在國民生產總值中并不占有優勢，但它仍然控制著國民經濟命脈，國有企業在石油、電信、鐵道、金融等重要產業中繼續處于壟斷地位；（2）各級政府握有支配土地、資金等重要經濟資源流向的巨大權力；（3）現代市場經濟不可或缺的法治基礎尚未建立，各級政府的官員有著很大的自由裁量權，他們通過直接審批投資項目、設置市場準入的行政許可、管制價格等手段，對企業的微觀經濟活動進行頻繁的直接干預。

這種情況在中國發生，是有其深刻的社會和歷史根源的。

在中國改革初期，不但政治領導人和經濟官員傾心于日本、韓國、新加坡等國的“政府主導型市場經濟”和“威權發展主義模式”，即使以建立歐美式自由市場經濟為目標的經濟學家也承認，在市場發育程度很低的情況下，政府不能不承擔更大的協調責任。

但是，日本等國的政府主導型市場經濟模式下，政府干預主要是通過中央銀行對信貸活動的“窗口指導”和通產省對產業發展的政策引導等活動實現的，政府并不直接從事經營活動。中國的情況與它們有所不同，中國的現行體制是從蘇聯式的“國家辛迪加”演變而來的，擁有全面管理國民經濟的強大國家機器和龐大的掌握國民經濟命脈的國有經濟，因此，中國政府和國有部門對于經濟的控制和干預，較之東亞國家和地區就更為直接有力。此外，蘇式行政社會主義理論沒有得到徹底的清理，使許多強化國家干預的做法有了某種意識形態的依據。另外，龐大的官員隊伍能夠從這種政府主導的體制中得益，也使形成一種“半統制、半市場”的經濟格局獲得許多人政治上的支持。

“半統制、半市場”體制的延續造成兩個長期困擾中國的難題。

第一，粗放式增長的經濟發展模式積重難返。中國從第一個五年計劃時期（1953—1957）起，引進了蘇聯依靠大規模投資驅動高速增長的粗放增長模式，造成了資源浪費、環境污染、投資與消費關系失衡等問題。改革開放以后，中國政府力圖改變這種情況，還在第九個五年計劃（1996—2000）中正式要求實現從這種粗放模式到靠效率提高支持的集約式增長模式的轉變。但是，在國家仍然主導產業發展方向和重要資源配置的體制下，這一轉變難以實現。它所造成的種種問題也不可能得到克服。

第二，腐敗蔓延，難以遏制。各級政府掌握干預經濟和配置資源的廣泛權力，形成了從事尋租活動的制度基礎。在1987年至1989年期間，中國經濟學家曾經對轉型期間日益抬頭的腐敗現象進行深入的討論，提出了通過市場化改革鏟除尋租活動的制度基礎的強烈要求，但是這并沒有能夠阻止被稱為“官倒”的權力尋租者利用物資分配和價格的“雙軌制”大發橫財。眾所周知，大眾對“官倒”的聲討，正是1989年政治風波的導火索。

兩種前途之間的選擇

“半統制、半市場”體制建立以后，就出現了“中國向何處去”的兩種可能前途：一種是政府逐漸淡出對微觀經濟活動的干預，加強自己在市場失靈領域進行諸如市場監管和提供公共產品等方面的職能，逐漸成長為在規則基礎上運轉的現代市場經濟；另一種是不斷強化政府對市場的控制和干預，不斷擴大國有部門的壟斷力量，蛻變為政府控制經濟社會發展的國家資本主義經濟。

當20世紀90年代初期商品價格放開，或者當世紀之交包括數以百萬計的縣鄉鎮政府所屬的鄉鎮企業改制成為私有企業時，市場的力量大大增強了。反之，當21世紀初國有經濟改革的步伐放慢和計劃機關對投資和市場進入的管制加強時，另一種傾向就得到了強化。

在黨政領導中具有開明思想的人士和社會各界支持改革思想的人士的共同努力下，中共中央在2003年10月通過《關于完善社會主義市場經濟若干問題的決定》，指出經濟發展“仍面臨諸多體制性障礙”，要求在經濟體系的許多方面進行進一步的改革，以便完善現有的體制。但是，這一決定并沒有得到很好的執行。特別是在2006年以后出現了“國進民退”的倒退現象和以“宏觀調控”的名義加強政府對微觀經濟活動的控制和干預時，國家資本主義的趨向就變得更加明顯了。

國家資本主義的強化，使粗放經濟增長方式和尋租活動造成的矛盾都變得日益加劇。

關于經濟增長方式的轉型，在“九五”計劃期間，由于執行1993年制定的改革規劃，經濟體制有所改進，經濟效率有明顯的提高。但是，21世紀初中國城市化加速，政府用低價征收農民土地的辦法獲取了分配土地資源的巨大權力，于是各級政府用轉讓土地的巨額收入和用土地抵押取得的銀行貸款，進行大規模投資來提高增長速度，以至于雖然“十五”（2001—2005）、“十一五”（2006—2010）規劃都規定要以轉變經濟增長方式為主線，但是經濟發展方式轉型鮮有成效，這使資源短缺、環境破壞，以及勞動者收入提高緩慢、大眾消費不足等經濟和社會問題愈演愈烈。

與此同時，中國在前一時期執行的政策的積極影響卻正在消退，而其消極后果卻日益顯露：（1）隨著“劉易斯拐點”的出現，勞動力無限供應的情況有了改變，中國的勞動力成本正在上升；（2）由于低價土地的浪費使用，土地緊缺開始在東部沿海地區出現；（3）隨著中國企業與發達國家企業之間的生產技術差距的縮小，它們就再也不能靠簡單地引進國外設備和技術來提高自己的技術水平和市場競爭力了；（4）在20世紀80年代和90年代，中國利用發達國家由于儲蓄過低造成的儲蓄—投資缺口，采用“出口導向政策”，用凈出口彌補國內消費需求不足，曾經有力地支撐了中國經濟的高速度增長。但是，正像日本等最先采取出口導向政策的國家一樣，中國在經歷了十來年出口推動的繁榮后，在21世紀初期出現了由于外匯儲備增加過快引起的貨幣超發、資產泡沫生成和通貨膨脹壓力增大等病象。

所有這些都警示：如果不能盡快打破體制性的障礙，實現增長方式的轉變，將不可避免地導致經濟和社會災難。

另一個嚴重后果是，各級政府日益強化的資源配置的權力和對微觀經濟活動的干預，造成了權力尋租的龐大制度基礎，使腐敗迅速蔓延和貧富差距日益擴大。

20世紀90年代初期商品價格自由化，曾經阻斷了通過物資分配和價格“雙軌制”尋租的“官倒”們的財路。然而，行政權力不肯退出市場，使尋租的基礎在許多領域繼續保持。由于體制的演進會有路徑依賴，一旦進入政府主導的路徑，從尋租活動中得利的既得利益者，必然力求擴大政府的權力和尋租活動的制度基礎，使腐敗在各級官員和他們的親屬子女中蔓延開來。一些得到官員支持和庇護的私營企業也與官員相勾結，靠尋租發財。

在中國的條件下，國家資本主義很容易墮入權貴資本主義，即毛澤東在反對國民黨的斗爭中提出的“官僚資本主義”，即“封建的、買辦的、國家壟斷資本主義”的泥坑。

面對這種情況，出現了兩種互相對立的社會訴求：一種是要求回歸市場化、法治化和民主化的改革正途，把中國建設成為富裕、民主、文明、和諧的現代國家。另一種是用民粹主義和民族主義的口號蠱惑民眾，要求重舉毛澤東“無產階級專政下繼續革命”的旗幟，強化國家對經濟和社會的控制，實現“對資產階級的全面專政”。

后一種主張雖然在實際上符合于從尋租活動得利的特殊利益集團的要求，但由于受到貪官污吏損害的大眾的某些訴求得到似是而非的滿足，也得到部分人的支持，形成了一定的社會聲勢。這在前幾年重慶的“唱紅”、“打黑”的運動中表現得十分明顯。

重聚改革共識，實現改革重啟的可能性增大

最近一年來，政治和社會勢態發生了某種戲劇性的變化。一方面，隨著“中國向何處去”爭論的深入，讓越來越多的人認識到倒退是沒有出路的。另一方面，前幾年被短期效果所掩蓋的問題對國民經濟造成的破壞性結果也正在逐漸顯露。例如，用威權發展模式進行高速鐵路建設所造成的巨額貪污和浪費，震驚了全國人民，以及企圖通過“唱紅”、“打黑”竊取政治領導地位的野心家的真實面貌也逐漸暴露出來。

這樣，今年以來改革的氣候逐漸“回暖”，出現了形成新的改革共識的可能性。愈來愈多的人要求制止開倒車的逆流，重啟改革議程，通過市場化的經濟體制改革和法治化、民主化的政治體制改革，建立包容性的經濟體制和政治體制。

與此同時，從中央到地方都出現了一些試驗性的改革探索。

例如，中國的中央銀行采取靈活措施，逐步走向存貸利率的市場化。中國證監會正在采取措施改變實質性審批為主的監管方式，走向以強制性信息披露為主的合規性監管。上海市正在執行國有資本退出幾十個競爭性行業的計劃。上海市最先提出的、對發展我國的服務業具有重要意義的營業稅改增值稅的改革，很快就得到了一些大城市和國家財稅部門的積極響應，有望加快增值稅最終向消費型轉型的步伐。

廣東省的一些體制創新很值得注意，其中包括：（1）從深圳開始的民間組織無主管單位設立改革，現在已經在廣東全省實施。人們普遍認為，這為建設公民社會走出了最初的但卻十分重要的一步。（2）在國家工商行政管理局的允準下，廣東從今年開始進行寬松企業登記制度的試點。這顯示了用“法無禁止即自由”取代“普遍的行政準入制”的開端。

新的改革不是脫離過去的基礎重起爐灶，而是在原有的基礎上更進一步。目前，各界人士正在對新一輪改革的頂層設計和總體規劃進行熱烈的討論。由于20世紀90年代以后的經濟體制改革缺乏政治體制改革的配合，使許多經濟改革的重要措施難以完全落實，多數人都認為，重啟的改革不僅應當包括經濟改革，還應當包括政治改革。

對于經濟改革總體規劃的討論，大體上涉及三個領域：第一是私用品領域，即“競爭性領域”，包括市場開放、國有經濟布局調整、農地產權改革、金融改革等項目；第二是公共領域，包括財稅改革、市場監管、反壟斷執法等；第三是公民社會建設，即“第三領域”，包括民間組織的發展等。

中共十八大要求“以更大的政治勇氣和智慧，不失時機深化重要領域改革”；在經濟改革方面，“堅持社會主義市場經濟的改革方向”，“處理好政府和市場的關系”，“更大程度更大范圍發揮市場在資源配置中的基礎性作用”：在政治改革方面，“加快推進社會主義民主政治制度化”，“實現國家各項工作法治化”。這可能意味著中國改革的重啟走出了第一步。雖然下一步改革方案的設計和執行都會遇到重重阻力和障礙，但是也給人以希望。如果能夠克服阻力和障礙，中國將在未來幾年中踏上新的改革征程，逐步邁向建設富裕、民主、文明、和諧的現代國家的目標。

隨著中國體制的改善、經濟增長模式轉型和國內消費的增長，中國在全球經濟中扮演的角色也將發生改變，從僅僅作為一個提供制成品的世界工廠和出口大國，轉變為一個向全世界提供巨量有效需求的廣大市場。與發達國家的經濟結構調整相配合，中國的這種角色轉換將為全球經濟穩定和發展提供重要幫助。