17 制衡制度
應建立制衡制度，防范權力濫用

Seventeenth Principle Checks and Balances
A system of checks and balances should be adopted to prevent the abuse of power.

約翰·亞當斯一定會感到震驚，當他把三權分立的原則推銷給人們后，他們中的一些人還想分離得如此徹底，以致讓這個制度無法運轉起來。

由于它沒有使三個部門的權力完全、徹底地分離開來，這些懷有新教徒觀念的人便反對采納憲法。

他們漏掉了孟德斯鳩論述中的一個重要因素。他說，每個部門就其功能而論，應該是獨立的，但如果它在完成這些功能的過程中濫用權力，那就應該受到其他兩個部門的制約。

詹姆斯·麥迪遜對“相互制衡”的解釋

有趣的是，詹姆斯·麥迪遜不得不用五本《聯邦黨人文集》（第47～51卷）來解釋，行政、立法、司法部門之間的分權不應該是絕對的，而應該考慮一個固定的制衡制度。他說關鍵在于分權，然后，再用帶子精心地把它們作為一個平衡單位捆綁在一起。

然而，麥迪遜承認，讓政府的三個部門保持分立對自由的保護來說，非常重要。他說：

“所有權力的積累，立法權、行政權、司法權，只要這些權力掌握在相同之人的手中，無論是一個人，幾個人，還是許多人，也無論是來自世襲、自封，還是選舉，都可以被恰當地判定為真正的暴政。”（《聯邦黨人文集》，第47卷，P301）

接下來，他解釋說，孟德斯鳩何以要提出就功能而論，權力應該是分立的，但為了防止權力的篡奪與濫用，它又應該是協調的。請注意，他曾公開贊美孟德斯鳩：

“那個在該主題上總是被人們請教與引用的圣人就是有名的孟德斯鳩。如果他不是政治學中這句無價箴言的作者，至少在最有效地把它展示與推薦給人類這方面，他也功不可沒。”（同上，第47卷，P301）

在《聯邦黨人文集》第47卷中，麥迪遜指出，即使是那些通過聯邦憲法要求絕對分權的州，在自己的州憲法中也采用了一種混合的權力。他指出，正如這些保障措施對各州來說是必要的一樣，對聯邦憲法，它們同樣重要。事實上，他說：

“我會保證……向人們說明，假如就憲法給予每一個部門去控制其余部門的一種權利而論，這些部門迄今為止都不能聯系與協調在一起，那（孟德斯鳩的）準則所要求的那種分離程度，作為一個自由政府必不可少的東西，就絕不可能在實際中被適當地維持。”（同上，第48卷，P308）

混合并不意味著篡奪

注意，“相互制衡”的目的是讓每一個部門掌握一種憲法的控制權力，防止其他部門的任何篡權行為，或濫用賦予給它的權力。因此，這種“混合”并不意味著侵犯每個部門的合法職能。就像麥迪遜所解釋的：

“各方同意，屬于政府某一部門的適當權力，不應該直接和完全由其他兩個部門的任何一個來執行。同樣明顯的是，在其他部門各自實施其權力的過程中，它們之中沒有一個應該直接或間接擁有對其他部門的否定性影響。不可否認的是，權力具有一種慢慢滲透的性質，應該通過給它設限的方式來有效地予以抑制……接下來，最艱巨的任務就是，為每一種權力提供一些實用性的安全措施，以防止其他權力的侵犯。”（同上，第48卷，P308）

結果在我們這個時代出現的許多問題中得到了證明，這是多么艱巨的任務。未能利用相互的制衡已經讓司法通過偽裝成是對舊法律的解釋來創建新法（被稱為司法立法）。未能利用制衡也讓總統制定出無數的新法，不是通過國會，而是通過頒布行政命令的方式。它允許聯邦政府大范圍地侵蝕各州保留的權力。它允許立法機構向人民課稅，而這是建國者們或憲法從未考慮過的。

整個制衡體系需要更加徹底地研究，更加有力地執行。麥迪遜正確地預見到，憲法中的“羊皮紙柵欄”不能阻止權力的篡奪。政府的每個部門有責任站出來，利用已經提供給它們的制衡措施來保護自己專屬的權力。同時，人民有責任緊緊地盯住他們的代表，只選那些在憲法范圍內履行其職責的人。

制衡是為了保護“人民的意愿”

政府管理中所有這些反常的做法已經對人民的意圖與欲望施加了暴力。建國者們覺得，如果一開始提供的相互制衡是不充分的，那補救就應該被視為一種策略，通過它，人民就有可能更直接地對權力中心施加影響，這樣一來，決策就會與他們的意愿更加協調。詹姆斯·麥迪遜以下面的方式說道：

“因為人民是權力唯一合法的源泉，憲章來自于他們，根據憲章，政府幾個部門的權力……才得以產生，這似乎與共和黨人重新提出的那同一種最初的權力理論是嚴格一致的……無論何時，政府的任何一個部門都有可能對賦予其他部門的特許權力構成侵犯。”（同上，第49卷，P313-314）

但人民該如何保護自己呢？必須提供足夠多的法律機構，以便當政府官員無視人民的意愿時，人民代表可以更直接地表達這種意愿。麥迪遜討論了各種監督機構，為了讓政府部門始終在憲法的框架內行使其權力，這些機構在過去已經被人們認真思考過。只是沒有人在這方面做得非常成功。

賓夕法尼亞州曾經試圖通過一個檢察官委員會來執行它的憲法。該委員會在確定違法行為的發生方面是有效的，但在補救罪惡方面卻無能為力。

其他人建議，允許人民在規定的時間就重要的憲法問題進行投票表決。然而，在《美國憲法》批準期間表現出來的巨大情感痛苦已經證明，經常這么做是無濟于事的。麥迪遜說：

“過分強烈的對公眾熱情的關注所引起的擾亂公眾安寧的危險，仍然是拒絕把憲法問題經常提交給全社會來決定的一個更重要的理由。盡管有那些參與了修改我們設立政府形式的成功案例（審批大會），這些成功確實給美國人民的美德與智力增添了如此多榮譽的光環，但必須承認，這些試驗本身太過棘手，并被人不必要地增加。”（同上，第49卷，P315）

最后，麥迪遜聲稱，沒有比憲法書面提供的內部制衡機構能更好地控制政府部門的機制了。他說：

“能給出的唯一答案就是，當所有這些外部的規定被發現并不充分的時候，不足之處肯定就由這種設計出來的政府的內部結構來補充，這樣一來，它的幾個組成部分也許就會通過它們相互的關系，成為讓它們彼此各司其職的手段。”（同上，第51卷，P320）

建國者們最后設計出來的那種東西，在運用適當之時，被人們看作是一種具有獨創性的機制。事實上，它仍然是使美國之鷹保持在政治譜系平衡點的最有效的方法。憲法就其行使的職責讓部門分離，但又使它們彼此依靠，變得充分有效。正如我們在該書以前的章節中描述的一樣，美國之鷹具有三個頭，但它們都通過一個脖子來運轉。就像前任副國務卿J．魯本·克拉克（J. Reuben Clark）對它做出的解釋一樣：

“制憲者……劃分了政府的三大功能，并且把每種功能設定為一個獨立的部門：立法、行政與司法。每個部門與其他部門完全是獨立的。它們中沒有一個可以染指其他部門，沒有一個可以把它的權力委派給其他部門。

“然而，通過憲法，這些不同的部門又聯系在一起，整合成一個有效運轉的整體。這些部門站在一起，相互支持。在各自獨立的同時，它們又彼此依賴。這是這些部門——立法、行政與司法——其獨立與依賴的融合，是每一個部門所擁有的功能的融合，正是這種融合構成了這個無可匹敵之文件的令人贊嘆的精髓。在這項工作中，制憲者并沒有直接的向導，沒有歷史上可供借鑒的政府先例。在我看來，正是在這兒，神圣的靈感出現了。這真是一個奇跡。”（J．魯本·克拉克：《通過我們的憲法，巋然屹立》，鹽湖城：德撒律圖書出版公司，1973年，P147-148）

建國者們的初衷

結果證明，美國國父們完成的制衡制度遠比孟德斯鳩想象的要復雜得多。它們包含了下列規定：

1．眾議院發揮制衡參議院的作用，從此，如果沒有得到眾議院的批準，沒有任何法令能夠變成法律。

2．與此同時，參議院（第十七條修正案之前，代表國家的立法）發揮制衡眾議院的作用，從此，沒有得到參議院的批準，沒有任何法令能夠變成法律。

3．總統能夠通過行使他的否決權，駁回任何他不贊成的法案來對眾議院與參議院予以限制。

4．另一方面，國會可以對總統構成制衡，它可以通過被總統否決的提案，只要贊同票數達到每院的三分之二。

5．通過它為行政部門的運作撥款的專權，立法機構也可以進一步制衡總統。

6．在任命行政部門的重要職位時，總統必須獲得參議院的批準。

7．在與外國簽訂的任何條約生效之前，總統也必須得到參議院的批準。

8．國會擁有對行政部門進行調查的權力，以確定資金是否花費適當，法律是否已被執行。

9．總統通過讓立法機構知道他不會支持那些反對他綱領的人再次競選，對立法機構具有一定的政治影響力。

10．通過使用其在建立軍事基地、修建大壩、改變通航河流、建州際高速公路方面的自決權，總統感覺到他正在得到受益地區代表的支持。這樣，行政部門也可以對國會構成進一步的制衡。

11．司法機構通過審核所有法律并判決它們是否符合憲法，可以對立法機構構成制衡。

12．另一方面，由于具有限制司法權范圍的憲法監督權，國會便擁有一種約束司法機構的權力。

13．此外，國會對任何犯有叛國罪、重罪或輕罪的法官擁有彈劾權。

14．由于擁有提名新法官讓國會批準的權力，總統也可以對司法機構構成制衡。

15．通過控制為聯邦法院的運作提供撥款，國會對司法機構擁有進一步的制約權。

16．國會可以提出憲法修正案，如果得到四分之三的州的批準，它就能對行政機構與司法機構的運作構成重大影響。

17．通過共同決議案，無須征得總統的同意，國會可以終止賦予總統的某些權力（比如發動戰爭的權力）。

18．人民每兩年可以更換一次他們選舉的國會議員；總統每四年一屆；參議院每六年一屆。

維護建國者創建的制度的重要性

華盛頓總統認為，與制衡機制配套的三權分立是美國政體的精髓所在。我們的任務是要去維護它。在其告別演說中，他這樣說道：

“同樣重要的是，在一個自由的國家，這種思維習慣應該引起那些被委托去從事行政管理的人的特別注意，應該把自己的行為限制在他們各自的憲法職責范圍內，避免在一個部門的權力實施過程中，去侵犯另一個部門的權力。

“侵權的欲望傾向于把所有部門的權力合而為一，由此去形成的無論是何種形式的政體，都是一種真正的暴政。對支配人類心靈的權力之愛與濫用權力之傾向的正確看法，足夠滿足我們去探究這一處境的真相。

“通過劃分權力，并分配給不同的受托者，讓公眾福利的每個監護人反對別人的侵權，政治權力運作中相互制衡的必要性已經被古代與現代的實踐所證明，有一些實踐發生在我們的國家，有一些發生在我們的眼皮之下。就像去建立它們一樣，去保護它們是必須的。根據人民的意見，如果憲法規定的權力之分配與改變錯得離譜，那就用憲法指定的那種方式，通過某項修正案來予以改正。但不能通過篡奪的方式來改變；在某些情況下，盡管這種篡奪的方式可能是一種不錯的手段，但它終究是毀滅自由政府的一種常用武器。”（菲茨帕特里克：《喬治·華盛頓的著作》）

建國者們提出的“和平的”自我修復策略

近兩個世紀以來，《憲法》一直在發揮作用，通過一系列創傷性危機，它讓這個國家維持下來。這些危機很少出現那種情況，其時，政府的某些部門在行政管理中變得蠻橫無理，越權行事，或明目張膽地違反憲法施加于其上的限制。正如華盛頓總統指出的，總有一種讓這些情況經常發生的傾向，這類似于我們時代的情形，但到了危機真正爆發的關鍵時刻，就會出現內置的憲法機制來控制它。

通過對比，我們發現有大量國家，它們聲稱已經復制了美國憲法，但并沒有采納充分的制衡制度。在那些國家，當被選的總統廢除憲法，并通過軍隊來維護其統治時，唯一的補救措施，就是訴諸機槍與炸彈來推翻這個篡位者。這樣的事情總是一次又一次地發生。建國者們希望在1787年的憲法中實現的東西，就是當制度失衡的時候，采取自我修復的和平機制來予以解決。

水門事件

在一場危機中，通過和平方式移交權力的最引人注目的例子是水門事件。總統被人發現利用他的高級官員來為他超出其權力范圍的目的服務。在彈劾的威脅之下，他辭職了。當時，他是美國陸、海、空三軍的總司令。他并沒有試圖通過這些軍事力量來維持他的權力。實際上，根據美國憲法，即使他這么做，對他來說也是無濟于事的。一旦問題到了一個需要抉擇的緊要關頭，權力就會平穩、和平地完成移交。

賜福國內的安寧

我們中的一些人不得不在動亂或革命期間到別的一些國家旅行或生活。一旦憲法確立，用和平的手段，讓補救與修復的機制發展起來，這是一條值得去追求的、最明智和最令人滿意的途徑。它需要更多的耐心，但只要給出一定的時間，結果會更確定無疑。

通過和平的手段來解決問題，這是美國憲法的主要目的。