第一章 社會組織的概念演變和發展過程

社會組織經歷了產生、變化和發展的過程，它在社會發展過程中起著不可忽視的作用。國外政府與社會組織的合作已經積累了大量有益的經驗，國內政府與社會組織的合作進入快速發展時期。研究政府與社會組織的合作問題，首先必須了解社會組織、民間組織、非政府組織和非營利組織等概念的界定、特征及概念演變的歷史，回顧中國社會組織參與社會發展的過程和特點以及國內外政府與社會組織合作的含義、方式、經驗和啟示。

一、社會組織、民間組織、非政府組織和非營利組織的概念演變

“組織”是指為實現一定目標，由個體相互協作而形成的集體或團體。社會組織、民間組織、非政府組織和非營利組織概念的使用比較混亂，無論在國外還是國內都有不同的界定、特征表述及分類，因此有必要重新梳理和澄清這些概念之間的關系。

（一）社會組織相關概念界定

社會組織（Social Organization）一詞在我國經常與非政府組織（Non-Governmental Organization）、非營利組織（Non-Profit Organization）、第三部門（The Third Sector）、中介組織（Mediate Organization）、志愿組織（Voluntary Organization）等混用，概念內涵重疊交叉。但只要仔細研究就不難發現，各種概念表達的內容側重點不同，非營利組織側重于強調其與企業的區別；第三部門強調的是其與政府和企業的區別；公民社會（Civil Society）則是從社會的非組織的角度描述社會組織，強調與政府之間的互動關系；志愿組織則強調其志愿性的特征。這些組織都是為了實現一定的社會目標而由社會成員相互協作形成的集體或團體。

1．什么是第三部門（The Third Sector）？

該概念最早由美國學者萊維特（T. Levett）于1973年提出。管理學大師彼得·德魯克也認為：“知識社會必然是由三大部門組成的社會：一為公共部門，即政府；另一為私人部門，即企業；還有一個為社會部門。”一般而言，第一部門是指政府或公共組織（Public Sector），第二部門是指市場部門或企業，也稱為工商組織（Business Sector），而介于政府與企業之間的統稱為第三部門或第三組織（Third Sector）。當然，有些國內學者也稱其為“第三域”。這三個組織系統從管理學上屬于不同的領域，并具有不同的社會職能和組織目標。

第三部門從范圍看，是指不屬于第一部門和第二部門的其他所有組織的集合；從功能看，從事那些政府和企業不愿意做、做不了或者做起來沒有效率的事情。根據康曉光的分類，第三部門在我國包括：人民團體類組織（八家，即工會、共青團、婦聯、科協、僑聯、臺聯、青聯、工商聯）；國家規定的免登記社團（25家，如中國殘疾人聯合會、中國紅十字總會等）；事業單位；地域性組織；民政部門登記注冊的社會組織（社會團體、民辦非企業、基金會三類）；在其他政府部門登記注冊的第三部門組織（如業主委員會、宗教活動場所）；海外第三部門組織在中國的分支機構；掛靠在合法組織下的第三部門組織；在工商部門登記注冊為企業法人、從事非營利活動的組織等。這種分類把所有從事非營利活動的組織都囊括在內，使我國第三部門顯得很龐大。

2．什么是非政府組織（Non-Governmental Organization, NGO）？

非政府組織簡稱“NGO”，這一術語于1949年聯合國首次使用，按照《聯合國憲章》第71條規定推定的含義，NGO是指在國際范圍內從事非營利性活動的政府以外的所有組織，包括慈善機構、援助機構、青年團體、宗教組織、工會、合作協會、經營者協會等。最初，NGO這一術語被廣泛應用于各種組織范疇，概括性很強，“此后，界定這些組織的術語逐漸開始復雜化，如‘自愿社團’、‘非營利組織’、‘國際組織’、‘非政府組織’、‘新社會運動組織’、‘人民組織’、‘要求具備會員資格的組織’、‘基層支持組織’、‘具有會員資格的支持性組織’等，還囊括了在意識形態、組織機構和實際活動等方面性質各不相同的范圍廣泛的組織，包括學校、醫院、慈善機構、俱樂部、宗教的互助會、中介機構、職業協會、合作社、互助會、基金會、議會組織等。有人甚至認為應把國際犯罪網、恐怖主義者和分裂主義者組織、秘密社會和貿易組織也劃入非政府組織范疇之內。”國外NGO的類型繁多，大概可以分為以下幾種：

公民社會類組織（Civil Society Organization, CSO）；

捐助類社會組織（Donor Organized NGO, DONGO）；

環境保護類社會組織（Environmental NGO, ENGO）；

政府類社會組織（Government-operated NGO, GONGO）；

國際性社會組織（International NGO, INGO）；

技術支持類社會組織（Technical Assistance NGO, TANGO）；

草根支持類社會組織（Grassroots Support Organization, GSO）；

市場倡導類社會組織（Market Advocacy NGO, MANGO）。

“非政府組織”是至今仍廣泛使用的一個重要概念，它的優點是強調社會組織的非官方性，不屬于政府組織系統。國際上對NGO還沒有一個統一的定義，西蒙斯（Simmons）用剩余法指出NGO的范圍不包括企業、革命組織或者恐怖組織、政黨。但目前學界比較認同美國約翰-霍普金斯大學萊斯特·薩拉蒙（Lester Salamon）教授所給出的五特征法，即“組織性、非政府性、非營利性、自治性、志愿性”。

由于1995年第四屆世界婦女大會在北京召開，NGO概念在我國傳播開來。王名認為，廣義的NGO是指政府和營利的企業之外的一切社會民間組織。陳振明將許多學者的定義進行綜合，界定NGO就是指介于政府部門與營利性部門之間，依靠會員繳納的會費、民間捐款或政府財政撥款等非營利收入，從事前兩者無力、無法或無意作為的社會公益事業，從而實現服務社會公眾、促進社會穩定與發展的宗旨的社會公共部門，其組織特征是組織性、民間性、非營利性、自治性和自愿性。與薩拉蒙提出的五個特征基本相同。

3．什么是非營利組織（Non-Profit Organization, NPO）？

非營利組織強調組織的非營利性，即不以營利或掙錢為根本目的。鄧國勝曾將國內外對非營利組織的定義概括為四種方式，即從法律上定義、從組織的資金來源定義、依據組織的“結構—運作”定義、根據組織的特征進行定義。俞可平認為“非營利組織”概念突出了公民社會組織與企業和公司等市場組織的區別，但它容易模糊公民社會組織為了自身的生存從事的必要的有償服務與營利活動之間的界限。許多社會組織為維持生存和發展，增強自身造血功能，不得不從事一些收取費用的活動，如助殘類社會組織、殘障兒童日間照料都會相應地收取一定費用，這在中國通常稱作“有償服務”。然而，確定一個“有償”與“無償”的“度”是非常困難的，營利與非營利應該依托“度”進行認定，這勢必會出現另外一個爭論不休的話題——用“非營利”來界定目前中國的公民社會組織，“非營利”標準如何認定。

4．什么是民間組織（Civil Organization, CO）？

民間組織是相對于“官辦組織”或“政府組織”而言的一個常用概念。自1998年國務院將設于民政部的原社會團體管理局改為民間組織管理局后，“民間組織”一詞從此作為“非營利組織”、“非政府組織”的中國官方用語開始被正式使用。過去政府語境中的民間組織即今天的“社會組織”，包括社會團體、民辦非企業和基金會。根據《中華人民共和國社會團體登記管理條例》，所謂社會團體是指“中國公民自愿組成，為實現會員共同意愿，按照其章程開展活動的非營利性社會組織”；民辦非企業單位是指企業事業單位、社會團體和其他力量以及公民個人利用非國有資產舉辦的、從事非營利性社會服務活動的社會組織；基金會則指利用自然人、法人或者其他組織捐贈的財產，以從事公益事業為目的，按照《基金會管理條例》的規定成立的非營利性法人。現在的民間組織（有時與社會組織混用）一般指不是由官方建立的民辦社會組織。

5．什么是社會組織（Social Organization, SO）？

“社會組織”這一概念在美國使用得最為普遍，具體指在政府組織和以營利為目的的企業組織之外的一切志愿性團體、社會組織或民間協會。

社會組織在我國最初為官方用語，從狹義上而言，此概念最早出現于2004年3月召開的十屆全國人大二次會議的政府工作報告中，報告在強調推進政府職能轉變時，提出“要加快政企分開，進一步把不該由政府管的事交給企業、社會組織和中介結構……”2004年9月，社會組織第一次寫進黨的文件，十六屆四中全會《中共中央關于加強黨的執政能力建設的決定》中，為了適應加強社會建設和管理，推進社會管理體制創新的新要求，要求“發揮社團、行業組織和社會中介組織具有提供服務、反映訴求、規范行為的作用，形成社會管理和社會服務的合力……加強和改進對各類社會組織的管理和監督”。2005年3月在十屆人大三次會議的政府工作報告中，再次要求“進一步推進政企分開、政資分開、政事分開。力求堅決把政府不該管的事交給企業、市場和社會組織去做，充分發揮社會團體、商會、行業協會和中介機構的作用”。

對“社會組織”比較完善、具體的表述是在2006年黨的十六屆六中全會《關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》中。該決定在闡述“創新社會管理體制，整合社會資源”問題時，進一步提出：“健全社會組織，增強服務社會功能。堅持培育發展和管理監督并重，完善培育扶持和依法管理社會組織的政策，發揮各類社會組織反映訴求、提供服務和規范行為的作用。引導各類社會組織加強自身建設，切實提高自律性和誠信度。”在2007年黨的十七大報告中，“社會組織”一詞得到進一步確認。

在政府語境中，社會組織特指在民政部門注冊的社會團體、民辦非企業和基金會，這是狹義的理解。馬慶鈺認為社會組織在本質上就是那些“依法建立的、相對獨立于政府系統和執政黨系統，以社會成員的自愿參與、自我組織、自主管理為基礎，以社會公益活動或互益活動為主旨的非營利性、非政治性的一類組織”。從范圍上看，社會組織和國際上使用的“非政府組織”、“非營利組織”、“第三部門”等是同一類組織，這是廣義的理解。

6．什么是社會服務組織（Social Services Organization, SSO）？

社會服務組織是提供社會服務或以助人為目的的組織，服務對象是人和家庭，主要是社會處境不利、有特殊困難和需求的人，比如留守兒童、流浪兒童、殘疾人、老年人、進城務工人員等等。國內學者較多提及社會服務組織，即從事社會服務或社會福利服務的社會組織，政府購買服務主要是向這類組織購買。“社會服務”正式出現在我國政府“十二五”規劃（2011—2015）中，隨后，社會服務組織的數量增長很快。

7．什么是草根組織（Grass Roots Organization, GRO）？

一般指民間自發組建的組織，大多是沒有在民政部門注冊的組織，如在工商部門進行了工商注冊，或完全沒有任何注冊。此類組織及稱呼屬于中國語境中特殊階段的特殊產物。政府從管理的角度將未在民政部門注冊的社會組織統稱為“草根組織”，而民間自發成立的組織也認同這種稱謂，甚至后來在民政部門注冊以后也常自稱草根組織。我國還存在著一批社區內自發的組織，其自稱為“社區組織”，這類組織基本在政府街道一級報告備案，但并未在民政部門注冊，對于這類組織學術界出現兩種觀點：一種認為這類組織也屬“草根社會組織”；另一種觀點認為這類組織屬于社區自組織，屬自發的社區組織，雖未注冊，但已報備，不屬于草根社會組織，而應該獨立地屬于“社區組織”，是中國社區自治的必然產物。

總之，與社會組織相關的各種概念界定紛繁復雜，康曉光認為，我們應從社會組織所從事的事業來判定，而不應該拘泥于理論上的定義，即應該注重組織的實質而非形式。從組織的實質來看，以上組織都屬于廣義的社會組織。本研究的重點是在民政部門注冊的狹義的社會組織。

（二）社會組織的特征

不同學者對社會組織的特征或者特性有不同的觀點，最具權威的是萊斯特·薩拉蒙提出了NGO的五個特征，將具有以下五個特征的組織界定為NGO。

1．組織性

NGO應該“有根據國家法律注冊的合法身份”，是正式設立的達到一定規模的公共組織，具有正規性。一般地說，應具有法人資格，有組織機構和法定代表人，組織能夠持續運作，民政注冊和工商注冊的社會組織一般都具有這個特征。此外，不能忽視我國目前存在龐大的非正規性社會組織，其非正規性表現在：第一，不具備法人資格，即這些組織沒有在政府管理部門進行登記與注冊，如社區備案組織；第二，組織運行不穩定，由于無法獲得政府的購買服務或資金支持，生存困難。

2．非政府性或獨立性

NGO應該“既不是政府機構的一部分，也不是由政府官員主導的董事會領導”，獨立性是社會組織追求的最高價值。在我國，不同類型的社會組織獨立性差別較大。與政府關系密切的社會組織，特別是從政府體制中剝離出來的社會組織，獨立性較弱，依賴性或依附性較強，我們亦不能就簡單地認定其完全沒有獨立性。而與政府依存度不高的社會組織，如工商注冊的草根社會組織，相對而言，獨立性較強。

3．非營利性

NGO“不是為其擁有者積累利潤”，非營利性即不進行利益分配，非營利事業活動得到的剩余額不在組織成員與理事會之間進行分配。非營利組織的功能是實現社會公益，而不以營利為目的，這一點將非營利組織與民間商業性組織區別開來。有人認為，營利性與非營利性的“度”非常難以界定，由于捐贈環境、基金會的發展不足、體制內吸等問題的存在，許多社會組織為了生存，往往會采取收取一定費用以維持自身發展的方式，而費用高低就涉及營利與非營利的界限，在中國，這個界限、標準尚未形成。但即使有營利收入，如果不進行利潤分配，而用于提供社會服務，也是非營利性的。

4．自治性

NGO應該“有不受外部控制的內部管理程序”，即組織內部實行自主管理，而不是受控于外部組織。這一特性與獨立性相關性較強，任何組織只有具有獨立性，才能實現自治性，在我國高度依附的社會組織很難取得自治性。

5．志愿性

志愿性指社會組織的內驅力不是利益（利潤）動機，也非權力原則，而是以志愿者精神為背景的利他主義和互助主義。這在社會組織活動與管理中得以體現，無論是實際開展活動中，還是在管理組織的事務中均有顯著程度的志愿參與。從我國社會組織發展現狀來看，絕大多數社會組織由于資金來源的短缺性，使得社會組織的志愿性更趨于明顯。2008年四川“汶川地震”、2013年四川“雅安地震”、2014年云南“魯甸地震”均彰顯了社會組織的志愿性特征，志愿精神起了很大作用。

日本學者重富真一提出，結合亞洲國家的國情，可將薩拉蒙對NGO的上述界定修正為如下六個條件：①非政府性；②非營利性；③自發性；④持續性/形式性；⑤利他性；⑥慈善性。他更強調了亞洲多數國家NGO從經濟上和社會上救助弱勢群體的功能特點。這種觀點與目前中國的社會組織特性更為相近，中國學者喜歡強調社會組織的公益性，即要服務于某些公共領域和為廣大公眾奉獻。

學術界關于社會組織特征的研究和分析雖然側重點有所不同，但在基本特征上大同小異。從我國目前國情出發，需要重點關注社會組織的三個特征：第一，獨立性。社會組織只有具備獨立性，才能實現組織內部的自治性和非政府性，才能真正成為社會治理體系中的一元主體。第二，非營利性。社會組織成立伊始就應該確立非營利原則，即使獲利也不能分配。在中國當下政府應該通過制度規范，界定營利與非營利的“度”，以便讓社會組織更加規范地發展。第三，志愿性。在目前社會改革落后于經濟改革的情況下，專業的社會服務人員——社工嚴重不足，需要大量的志愿者或義工的參與，因此應該在全社會倡導利他主義與互助主義，重建社會成員間的互助與合作傳統，促進社會的和諧及發展。

（三）社會組織分類

艾弗雷德·庫恩在其《社會研究：一種統一的方法》一書中做過這樣的描述：“對事物進行分類的方法是很多很多的，組織也不例外。組織可以分為好的和壞的；獲利的和不贏利的；公共的和私有的；大的、中的或小的；生產商品的和提供勞務的；分權的和集權的，或者諸如教育的，工業的，宗教的，慈善的或聯邦的，等等。從絕對的意義上講，沒有任何‘更好的’分類體系，它的用處取決于眼前的目的。”社會組織是一個龐雜的體系，有關其分類在國際上一直是一個頗有爭議的問題，這里概述有代表性的分類。

1．社會組織的國際分類體系

萊斯特·薩拉蒙和赫爾穆特·安海爾領導的研究小組在國際比較研究基礎上，形成了“非營利組織國際分類體系”（the International Classification of Nonprofit Organizations, ICNPO），這是最早為非營利組織、社會組織進行專門分類的嘗試。這個研究依據活動領域、活動范圍、活動方式、活動對象或受益者等將世界上的社會組織分為12個大類27個小類。第一類是文化和娛樂，包括文化與藝術、休閑、服務性俱樂部；第二類是教育與研究，包括中小學教育、高等教育、其他教育、研究；第三類是衛生，包括醫院與康復、診所、精神衛生與危機防范、其他保健服務；第四類是社會服務，包括社會服務、緊急情況救助、社會救濟；第五類是環境，包括環境保護、動物保護；第六類是發展與住房，包括經濟、社會、社區發展、住房、就業與職業培訓；第七類是法律與政治，包括民權促進組織、治安與法律服務，政治組織；第八類是慈善中介與志愿行為鼓動；第九類是國際性活動；第十類是宗教活動和組織；第十一類是商會、專業協會、工會；第十二類是其他非政府組織。

聯合國的產業分類標準（ISIC）將非營利組織分成3個大類15個小類，第一類是教育類，包括小學教育、中學教育、大學教育和成人教育；第二類是醫療和社會工作類，包括醫療保健、獸醫和社會工作；第三類是其他社會和個人服務類，包括環境衛生、商會和行業協會、工會、娛樂組織、圖書館、博物館及文化、體育和休閑組織等。

2．國內社會組織分類

兩個不同主體——政府和學術界對社會組織的分類不同。從政府主體來看，民政部將所有社會組織納入其管理體系時分為以下三大類。

一是社會團體，即“中國公民自愿組成，為實現會員共同意愿，按照其章程開展活動的非營利性社會組織”，對其中數量最多的社會團體，民政部又將其分為四類：①從事自然科學、社會科學以及交叉科學研究的學術性團體，如中國科協學會；②由同行業的企業組成的行業性團體，如中國棉紡織行業協會；③由專業人員組成或依靠專業技術、專門資金從事某項事業而成立的專業性團體，如中國包裝技術協會；④人群的聯合體或團體的聯合體，如中國工業經濟聯合會。

二是民辦非企業單位，即“企業事業單位、社會團體和其他社會力量以及公民個人利用非國有資產舉辦的，從事非營利性社會服務活動的社會組織”。依據《民辦非企業單位登記管理暫行條例》、《民辦非企業單位登記暫行辦法》（民政部令〔1999〕18號），根據所屬行（事）業，將民辦非企業單位分為十種類型（參見表1.1）。

三是公益性基金會，即“利用自然人、法人或者其他組織捐贈的財產，以從事公益事業為目的而設立的非營利性法人”。按照《基金會管理條例》，基金會分為面向公眾募捐的基金會（稱為公募基金會）和不得面向公眾募捐的基金會（稱為非公募基金會）兩種；按照工作內容來分，基金會分為支持性基金會和操作性基金會，前者僅提供資金支持，后者同時提供公共服務、社會服務。

學術界從研究的角度對社會組織進行分類，俞可平認為，依據現有社會組織特征，可將社會組織分為以下九類: ①行業組織，即相同行業的專業性協會和行業管理組織，如各種行業協會；②慈善性機構，其主要作用是社會救濟和扶貧，如紅十字會、慈善總會、殘疾人聯合會、宋慶齡基金會等；③學術團體，即學者的同人組織，如中國物理學會、中國化學學會、中國政治學會、中國無神論研究會等；④政治團體，即旨在維護公民政治權利的各種公民組織，如工會、青年團、婦女聯合會、村民委員會、居民委員會、各種民間維權組織等；⑤社區組織，其主要特征是從事社區性的管理和服務工作，如業主委員會、社區福利中心、社區老年協會、社區法律援助中心、社區治安委員會等；⑥社會服務組織，即旨在提供社會福利服務和公益服務的民間組織，如環境保護、文教體衛等領域的公益性組織；⑦公民互助組織，即公民為捍衛自身利益而自愿組成的互助性組織，如城市和農村中的互助會、救助中心、農村的各種農作物研究會、農民合作社等；⑧同人組織，即建立在共同的經歷、興趣、愛好之上的公民組織，如各種各樣的同學會、同鄉會、俱樂部、詩社、劇社等；⑨非營利性咨詢服務組織，大量的民辦非企業單位基本上都屬于這類民間組織。

從行政管理的角度對民間組織進行分類，至少應考慮三個標準，一是其法律地位，二是其利益導向，三是其活動內容。前兩個標準關系到民間組織的稅收、登記、監管等制度性待遇，后一個標準關系到管理的方便。根據這樣的思路，可以從以下三個方面對各類民間組織進行歸類：一是按照其法律地位，將民間組織分為法人團體與非法人團體，法人團體具有獨立的法人資格，其權利責任要大于非法人團體，對法人團體的審批、登記、監管等應當更加嚴格，而政府在財政和稅收等方面對它的支持力度也應當更大。二是按照其利益導向和宗旨，將民間組織分為公益性團體與非公益性團體，公益性團體的主要宗旨是增進社會的公共利益，對這類團體政府的資助和扶持應當更多。三是按照管理的需要，將民間組織分為：①群眾團體或人民團體，即中國政治特有的那些直接在中國共產黨領導下的群眾組織，如工會、青年團、婦聯、作協、科協、文聯、殘聯等；②自治團體，即公民的政治性自治組織，如村民委員會、居民委員會等；③行業團體，即各種同業組織和行業協會，包括具備一定管理職能的過渡性行業管理和自律組織，如中國輕工總會、中國消費者協會等；④學術團體，即從事自然科學、社會科學和交叉學科研究的各種協會和學會；⑤社區團體，即從事社區管理和服務的居民組織；⑥社會團體，即除上述外的其他各類民間組織；⑦公益性基金會，即旨在促進社會公益事業的各類基金會組織。

針對中國的特殊情況，康曉光依據社會組織出身，將社會組織分為“官辦型”、“半官半民型”和“民辦型”，這里所說的民辦社會組織一般也稱為“草根社會組織”。在我國，有不少社會組織是由政府籌辦，工作人員享有國家編制，工作也多由黨和政府的需要決定。這類組織是自上而下形成的，被稱為官辦社會組織或官方NGO。而與政府關系密切，工作人員無國家編制，但項目多為承接政府購買服務的社會組織被稱為半官半民型社會組織或半官方社會組織。目前學術界對于“草根社會組織”這一概念還沒有統一的定義，但學術界大都采用賈西津對草根NGO的界定，即那些除法定非政府組織之外，在現行的法律框架內，因多種原因不能在民政部門登記注冊，無法獲得法人資格的民間自發組建的組織，稱之為“非營利組織”，亦可稱“草根社會組織”。近幾年來，隨著社會組織登記注冊政策的放寬，很多草根社會組織也在民政部門注冊成功。

清華大學NGO研究所依照組織構成和制度特征把非政府組織分為“會員制組織”和“非會員制組織”。在此基礎上，又按照統一標準，進行了分層分類，如圖1.1所示。

第一種類別是會員制組織。根據會員制組織所體現的活動宗旨，將其劃分為互益性組織與公益性組織。按照互益性組織所體現的經濟社會關系的性質，進一步分為經濟性團體和社會性團體；按照其會員的成分，將公益性組織區分為團體會員型組織和個人會員型組織。

第二種類別是非會員制組織。依據組織的活動類型，將非會員制組織區分為運作型組織和實體型社會服務組織。按照其運作資金的性質和類型，進一步將運作型組織區分為運作型基金會和資助型基金會；對于實體型社會服務組織，則根據其主要的資金來源或所有制，區分為民辦非企業單位和國有事業單位。

為了避免概念上的混亂，本書采用官方用語“社會組織”概念，并且依據我國民政部門的分類，分別對北京、上海、廣州和深圳的民辦非企業單位、社會團體和基金會進行實地調查研究，了解我國大城市政府與社會組織合作的現狀和存在的問題，重點分析合作的模式、機制和策略。

二、中國社會組織參與社會發展的過程

從歷史來看，廣義的社會組織比國家、市場更古老悠久，但它們的發展經歷了曲折的過程；中國狹義社會組織的迅猛發展，是進入21世紀以后的事情。當人們突然意識到這種新型的社會組織已經成為現代社會中不可或缺的重要支柱的時候，我們不僅應當從概念上認識、把握它們，更應當從歷史沿革的角度理清其發展脈絡和由來。

在中國社會中，結社活動、各種互助行為以及與慈善相關的組織有著悠久的歷史。有資料表明，中國突破血緣、家庭或氏族的結社活動大致興起于春秋以后。與西方社會部門發展的制度和文化背景相比，我國民間的結社活動不是在國家與社會分權的理念基礎上建立起來的，而是建立在社會需求的基礎之上的。

（一）古代民間組織的發展

中國是一個有著悠久歷史文化傳統的文明古國，古老的中華傳統文化孕育了深厚的慈善、互助和志愿精神。在中國古代社會，早在先秦時期就有“會黨”、“社會”之說，民間結社在春秋戰國時期頗為盛行，如“百家爭鳴”中產生的眾多學術派別，如儒家學派、道家學派、墨家學派等。后漢出現了政治結社“朋黨”，以及著名的黃巾（會黨）起義。宋代在民間出現各種互助性、慈善性的“合會”、“義會”、“義社”、“善會”等。元末以白蓮教為中心發動的紅巾起義，最后將朱元璋推上了皇帝的寶座。自明代以后，綿延不斷的各種或秘密或公開的宗教和會社組織如羅教、大成教、天地會、哥老會等等，無不構成中國歷史上有別于封建政府一統天下的民間社會組織。

與美國等西方國家先有民間組織、后有政府的發展路徑不同，我國是先有政府，后有民間組織。

（二）近代民間組織的發展

對于近代民間組織發展的歷史階段，依據不同的歷史節點可以做出不同的階段劃分。

19世紀到20世紀前期，西方的堅船利炮叩開了閉關鎖國的中國大門，中國處在了半殖民地半封建社會的特殊歷史時期，出現了大量的民間社會組織。根據王名的研究，當時的民間組織至少包括以下六類：

第一類是行業協會，包括各種“會館”、“行會”等，它們是由傳統的手工業者、早期工商業者等組成的維護群體利益和行業秩序的社會組織，其中一部分是傳統商會、行會的延續，另一部分是伴隨民族工商業的興起而發展起來的新型行業組織。

第二類是互助與慈善組織，包括各種“互助會”、“合作社”、“協會”、“慈善堂”、“育嬰堂”等，其中一部分是中國傳統的互助組織和慈善組織的延續，另一部分則主要由外國傳教士所建。

第三類是學術性組織，包括各種“少學會”、“研究會”、“學社”、“協會”等，其中一部分產生在清末洋務運動時期，是思想啟蒙和西學東漸的產物。另一部分產生在20世紀20-30年代，是五四運動和新文化運動的產物。

第四類是政治性組織，如學聯、工會、婦聯、中國社會主義青年團等革命社團，以及“三青團”等社團，還有在抗戰期間興起的各種戰地服務組織、救國會等，這類組織一般都有很強的政治色彩。

第五類是文藝性組織，如各種劇團、劇社、文工團、棋會、畫社等，主要由文化界、文藝界人士創設。

第六類則是中國近代一直被蒙上一層神秘面紗的“會黨”或秘密結社，如哥老會、洪幫、青幫等，這類組織往往帶有反政府的傾向，其中一部分為革命黨人所利用。

（三）現代社會團體、民間組織的發展

新中國成立后，民間組織、社會團體的發展經歷了清理整頓和曲折發展的階段，經歷了幾次起伏。

1．新中國成立后社會團體、民間組織曲折發展階段（1949年至1967年）

1949年新中國成立前夕，兩個大型社會團體應時而生，3月中華全國婦女聯合會成立，5月中華全國青年聯合會成立。1949年9月通過的臨時憲法，即《中國人民政治協商會議共同綱領》明確規定公民享有結社和言論自由，政治氣氛較為寬松，民眾參與積極性較高，因此新成立的社團較多，同時一些政治性團隊被定義為“民主黨派”，轉化為政黨組織，如中國民主同盟、九三學社、中國民主建國會。

1950年，中央政府采取“打建并舉”措施。一大批“封建組織”和“反動組織”被新政權根據新的法律規定而加以取締，其中既包括會黨和反動政治團體，也包括一些帶有濃厚封建色彩或迷信色彩的互助組織和慈善組織，還有一大批宗教性的組織。如中央政府取締反動“會道門”，但同時，建立工商業者聯合會（其目的在于團結和教育工商業者）。同年9月，制定了《社會團體登記暫行辦法》，規定了社會團體登記管理辦法及相應的一些原則。因此在1951年和1952年兩年內，國內政治氣氛較為緊張，民間組織發展基本處于停滯階段，新發展的社會團體非常少，這是新中國成立后社團發展的第一個低谷期。

1953年開始實行人民代表大會制度，人民的自由空間稍有增加，社團成立數量較1952年多，其中中華全國工商業聯合會于11月成立。1954年發生“胡風事件”，因此1954年和1955年，社團成立出現了第二個低谷期。

1956年中央開始推行“百花齊放，百家爭鳴”的文藝方針，新社會團體的成立出現新中國成立以來第一個高潮，其中具有代表性的是中華全國歸國華僑聯合會10月成立。

1965年全國性社會團體由解放初期的44個增加到近100個；地方性社會團體發展到6000多個。

2．社會團體、民間組織發展中斷階段（1967年至1976年）

從1966年開始的“文化大革命”，使中國的民主與法制遭到嚴重破壞，中斷了在法制基礎上社會團體的健康發展。這十年間，各種社會組織幾乎處于停滯階段，民眾以階級斗爭為綱，學會類社團都停止了相關的活動，人們的社團活動受到嚴格限制，國家中斷了對非政府組織的管理。這一階段的非政府組織，只有在國家直接領導下的工會、婦聯和青年團等得到了發展，其他的非政府組織則難以發育。直到“文化大革命”結束后，相關活動才得以開展。這個階段是中國社會組織畸形發展的十年。

3．社會團體恢復發展階段（1977年至1988年）

1977年，科協在天津召開的我國動物學會等五家學會的學術討論會，標志著“文化大革命”結束后我國學術性社團活動的開始。

1978年黨的十一屆三中全會召開，提倡自由討論并紀念偉大的五四運動。這一年公民的言論和結社都比較自由，僅恢復成立的各類學會、研究會及分科學會就有78家，1979年增加到249家。國務院同時明確，我國紅十字會作為人民衛生救護團體恢復北京、上海、天津等十個城市的國內活動。接下來的三年內出現了新增社會團體的一個發展高峰期，如第一家環保社會組織——農業環境保護協會在1981年6月成立，同年，最早的兩家基金會分別成立（中國兒童和少年基金會8月成立、華僑茶業發展研究基金會8月成立），隨后，食品工業協會、交通運輸協會等一批協會在當年成立，同時農村、大中專院校都成立了一批社團。

1981年中共中央下達文件指出：“有些非法組織還力圖在一些青年中擴大和吸收成員”; “他們正在引誘、欺騙、蠱惑、煽動少數政治上幼稚的，沒有經驗的青年，以達到其險惡的政治目的，他們無視國家民族利益，唯恐天下不亂。他們互相串聯，秘密開會，建立地區性和全國性團體”。1982年，黨中央開始正式反對資產階級自由化，再三強調堅持四項基本原則。1983年黨中央要求清除精神污染，結果出現1982年到1983年改革開放后社會組織發展的第一個低谷期。

1988年9月，國務院第21次常務會議通過了包含14條內容的《基金會管理辦法》，規定成立基金會不僅要有明確的公益宗旨和一定的注冊基金，而且必須報經人民銀行審核并由民政部門統一登記注冊。

4．社會團體、民間組織清理整頓階段（1989年至2000年）

1989年政治風波后，政治氛圍嚴峻，中國的社團發展再度陷入低谷期。1989年10月，國務院第49次常務會議通過了《社會團體登記管理條例》，強調成立社會團體必須在民政部門登記注冊，重申并具體規定了雙重管理體制。并在下半年開始在全國范圍內進行基金會和社會團體復查登記工作。

1990年6月，國務院辦公廳轉發民政部關于清理整頓社會團體的一個文件，借用公司清理整頓的思路開始了對社會團體的廣泛管理，以解決社會組織登記注冊方面的諸多難題。其目的，一是在政治上要努力消除此前政治風波帶來的自由化傾向；二是在行政上加強統一的登記管理。清理整頓至1991年6月結束。經過清理整頓，統一登記注冊的社會組織數量從1990年的10855家增加到1991年的82814家，一些主要領域的社會組織大部分被納入到統一的登記管理體制中。據統計，到1998年底，全國性社會團體達到1800多個，地方性社會團體總數達16.56萬個。

1997年4月到1999年10月，國務院轉發民政部關于清理整頓的文件，再次開始對社會組織進行清理整頓。國務院于1998年10月頒布了新的《社會團體登記管理條例》和《民辦非企業單位登記管理暫行條例》，對雙重管理制度做出了更加明確和細致的規定，并把當時被稱為“民辦事業單位”的社會服務機構納入統一的管理體系，進行“民辦非企業單位”復查登記。1999年人民銀行不再擔負基金會的審查和監管職責，基金會登記注冊一度陷入癱瘓。

2000年4月10日，民政部發布中華人民共和國民政部令第21號《取締非法民間組織暫行辦法》，標志著第三次清理整頓的開始。

5．社會組織發展高潮期（2001年至今）

隨著1995年第四屆世界婦女大會在北京召開，NGO概念更加為大眾所知，也促進了民間組織的發展。從1999年開始，檢索到每年新增民間組織的數量大致以每年30%的增長率遞增至今。各類學術型組織總體規模依舊龐大，社會經濟類組織發展勢頭強勁。2005年12月8日民政部發布《關于促進慈善類民間組織發展的通知》（民函〔2005〕679號），為貫徹落實十六屆四中、五中全會精神，政府開始培育慈善類民間組織。2007年，社會經濟類組織與學術類社會組織比例達到4∶1。根據2009年民政事業發展統計報告，截至2009年底，全國共有社會組織43.1萬個，比上年增長4.1%；這些社會組織業務范圍涉及科技、教育、文化、衛生、勞動、民政、體育、環境保護、法律服務、社會中介服務、工傷服務、農村專業經濟等社會生活的各個領域，吸納社會各類人員544.7萬人就業，比上年增長14.5%；形成固定資產1030.0億元，比上年增長27.9%；各類費用支出1094.7億元，比上年增長13.5%；社會組織增加值為493.1億元，比上年增長32.4%，占各類民政管理單位增加值比重為58%，占第三產業（服務業）增加值比重為0.345%。

近年來，隨著有利于社會組織發展的新政策的陸續出臺，全國社會組織增長更加迅速。根據民政部社會服務發展統計公報，截至2011年底，全國共有社會組織46.2萬個，比上年增長3.7%；全國共有社會團體25.5萬個，比上年增長4.0%；全國共有民辦非企業單位20.4萬個，比上年增長3.1%；全國共有基金會2614個，比上年增加414個，增長18.8%。2013年，全國共有社會團體28.9萬個，比上年增長6.6%，其中：工商服務業類31031個，科技研究類17399個，教育類11753個，衛生類9953個，社會服務類41777個，文化類27115個，體育類17869個，生態環境類6636個，法律類3264個，宗教類4801個，農業及農村發展類58825個，職業及從業組織類19743個，國際及其他涉外組織類481個，其他38379個；全國共有基金會3549個，比上年增加520個，增長17.2%，其中：公募基金會1378個，非公募基金會2137個，涉外基金會8個，境外基金會代表機構26個，民政部登記的基金會216個；全國共有民辦非企業單位25.5萬個，比上年增長13.1%，其中：科技服務類13729個，生態環境類377個，教育類145210個，衛生類21234個，社會服務類36698個，文化類11694個，體育類10353個，商務服務類5625個，宗教類94個，國際及其他涉外組織類4個，其他9652個。2004年到2013年社會組織數量的增長情況見圖1.2。

在這一階段，不僅登記注冊的社會團體、基金會和民辦非企業單位發展迅速，而且在社會生活的各個領域社會組織發揮的作用也越來越大。

（四）改革開放后社會組織參與社會發展的過程

1978年黨的十一屆三中全會召開，從這個時期起，許多社會組織開始重建與恢復，可謂社會組織發展的又一“原點”。改革開放至今，我國社會組織參與社會發展大體分為三個階段。

1．改革開放初期，“學會”、“協會”等社會團體參與社會發展

“文革”后，科學技術協會和學會率先出現在人們的視野中。經過“文化大革命”洗禮的科技工作者最初對參與國家事務有所畏懼，當時科協及其下屬的學會起到了連接政府與學者、整合社會人才、服務社會需要的橋梁作用。如1978年成立的中國環境科學學會，作為科協下屬的一級學會，組織廣大環境領域的科技工作者為國家和社會發展服務。從科協系統1977年恢復重建到1979年底，300多家學會已完成恢復重建，其在改革初期主要貢獻有兩點：（1）帶動科技工作者參與農村科普工作。1978年后，學會每年以300家的速度發展，科技工作者在科普宣傳的同時，大力發展農村群眾性的專業技術研究會，“八億農民和廣大知識分子這兩種社會力量神奇結合起來，創造了中國民間組織發展史上一個前所未有的高潮”。（2）帶動知識分子參與體制創新。“文化大革命”后的體制層面是“摸著石頭過河”，需要廣大被平反的知識分子放下懼怕參與進來。知識分子在與廣大農民的結社中，意識到農村經濟改革的廣大舞臺，家庭聯產承包責任制的實現也融合著知識分子的辛勞。同樣，經濟類社會組織也在經濟體制改革中貢獻了力量，如商會、行業協會等都在不同的經濟領域發揮著各自的作用。可以說，社會組織在社會發展中具有“整合帶動功能”。

2．20世紀90年代，社會組織參與多領域的社會發展

如果說20世紀70年代末80年代初是科技類社會組織發展的春天的話，那么1992年鄧小平南方談話后，社會組織則迎來了百花齊放的盛夏，教育、衛生、科研、文化等領域各種形式的民間組織迅速發展起來。全國各類社會服務機構、各種形式的俱樂部、沙龍、車友會等五花八門的結社組織出現。民間組織逐漸成為影響人們生活乃至國家政治生活的一支不可缺少的重要力量。

20世紀90年代，社會組織主要參與社會發展的三個領域：環保領域、教育領域、扶貧開發領域。這個時期，國家對社會組織釋放空間與社會組織試錯性地開展活動并存。環保領域具有代表性的社會組織有“綠家園”、“自然之友”、“地球村”、“重慶綠色志愿者聯合會”等，它們在發出各自的聲音的同時，開始采取聯合、聯動的方式共同做好環保工作，當時的環保類社會組織主要做三類事情：“種樹、觀鳥、撿垃圾”。教育領域具有代表性的社會組織是中國青少年發展基金會，其最大的募款項目是“希望工程”，還有中國兒童少年基金會的“春蕾計劃”等，都對解決失學問題功不可沒。扶貧開發領域內社會組織主要有三種不同的力量：一是海外的社會組織，如世界銀行在西南的扶貧項目，國際小母牛組織在四川的大邑、雅樂和樂至三個少數民族聚居區開展扶貧項目，還有一些國際基金會都進入了我國的扶貧領域；二是大陸地區之外的社會組織，包括港澳臺地區的社會組織，例如香港的樂施會、貧民慈善家“湯伯”，都在這期間為扶貧開發貢獻了巨大力量；三是本土的社會組織，如個人發起的“大巴山生態貧困與貧困問題研究會”是在民政部門登記的社團法人單位，其組織宗旨是通過研究和改善大巴山貧困地區的生態環境，幫助大巴山地區的貧困人口改善生存質量，促進貧困地區人口、經濟、社會、環境的可持續發展。“希望工程”和“春蕾計劃”也起到了間接扶貧的作用。

3．21世紀，社會組織參與社會治理

21世紀，在一些純公益性質和政治敏感性較低的領域（教育、扶貧、環保），社會組織由于與政府的理念一致，獲得政府的認可，并開始幫助政府做事。原有的社會組織依舊從事各自領域的工作，同時，經濟體制改革的多元化需求也催生了一批社會組織，如一批集農民工維權、服務為一體的社會組織出現，并做了許多工會要做的工作。當時具有代表性的社會組織是珠江三角洲地區的“番禺打工族文書服務部”、安徽阜陽縣的“農民維權協會”等。還有一些在工商注冊的非營利性質的民間組織。2004年“怒江事件”表明民間環保組織開始作為代表公共利益的倡導者努力影響公共政策。

2006年，國務院扶貧辦、亞洲開發銀行、江西省扶貧辦和中國扶貧基金會共同開展政府與社會組織合作實施村級扶貧規劃項目。這一項目意味著政府開始委托社會組織進行扶貧運作與管理。

最具有標志性的是2008年“汶川地震”后，大批國內外社會組織積極行動，參與到抗震救災行動中。社會力量被動員起來，在兩個月的時間內，全國共收到國內外社會各界的捐贈款物總計580.93億元。特別是在災后重建過程中，社會服務組織特別是社工機構迅速發展，并起到了不可替代的作用。同時，政府也看到社會組織的價值與貢獻，積極出臺政策，不斷加大政府購買服務的力度，引導社會組織參與社會治理，說明社會組織已經成為社會治理的“一元”主體。

2012年到2014年，我國政府購買社會組織服務的力度加大，資金投入大幅增加。2012年3月19日第十三次全國民政會議上，溫家寶總理提出“政府的事務性管理工作、適合通過市場和社會提供的公共服務，可以適當的方式交給社會組織、中介機構、社區等基層組織承擔，降低服務成本，提高服務效率和質量”。此后，中央財政平均每年投入2億元用于政府購買服務，三年累計投入5.9億元，上海政府購買服務的資金多達16億元。社會服務類組織千方百計爭取政府資金，通過提供社會服務參與社會治理。

三、政府與社會組織合作的方式

任何政府無論多么精明強干，也無法明察秋毫地發現一切問題并解決問題。市場由于其以營利為目的，并非所有人的需要都能在市場上獲得滿足。非營利組織可以去填補由政府和市場遺留下來的空白或薄弱地帶，使整個社會的多樣化需求得到有效的滿足，因此，理性的觀點主張國家、政府與社會組織合作互補。20世紀80年代以來，社會服務的提供逐漸由政府部門轉移到非政府部門已是國際趨勢。

（一）什么是合作？

合作是現在全世界公共政策制定、管理和執行的核心方式。如何加強公共、私人（市場）和第三部門（非營利組織和社區組織）三方合作已成為政府的一個重點關注問題。

合作（Collaboration, Cooperation）是在兩個或多個獨立主體之間實現某一目標的協議。此界定主要側重于對合作的靜態理解，強調的是主體之間的共同目標以及為達到這個目標而相互配合進行的聯合行動。共同目標為合作給出了一個前提。合作既包括個人與個人的合作，也包括群體與群體、組織與組織的合作，還有組織內部的合作。組織內部合作主要指組織內各部門、各要素之間的相互協作，協同去共同完成某一特定任務的過程或活動。組織之間的合作指獨立的主體之間進行的合作，如政府與社會組織的合作、社會組織之間的合作、政府與企業的合作、社會組織與企業的合作等。

合作也被定義為一個過程，看到問題的不同方面的合作者建設性地探索他們的不同和尋找超越自身有限視角的解決途徑的過程。此界定主要側重于對合作的動態性理解。

合作也是一種機制，也是一種精神狀態，需要挑戰自己平時的思想觀念、行為方式等，共擔風險和責任，包括財務預算、聯合規劃、委托服務、結果交付、信息共享等各方面如何運作。這是一種對合作泛化的界定，此類界定擴展了合作的外延。

（二）合作的優勢及風險

社會的分化與社會分工的形成，已經注定社會主體之間合作的需要。在我國，保持社會穩定、減少社會沖突、促進社會團結、構建和諧社會必然要求政府與社會組織的合作。國家“社會管理”執政理念向“社會治理”理念的轉變也體現了政府與社會組織合作的必然性。合作只有給不同合作主體帶來“利益”，達到共贏，才能促進合作的發展。一般而言，合作優勢主要有以下四點：

（1）合作主要是為了達到各方利益最大化，降低成本，提高工作效率和效果；

（2）合作可利用雙方或多方資源，實現資源交換和共享；

（3）合作可以增加合作各方的影響力，特別是社會組織與政府的合作可以增加社會組織的能見度；

（4）合作可以促進互相學習，合作使組織的整體能力增加，能更好地遞送服務以回應社會的需求。

合作關系也是有風險的，我們不禁要問，彼此的差異是讓我們更強大還是迫使我們分離？我們能夠得到協同作用還是麻煩？合作的風險對于不同主體是不同的。在政府與社會組織的合作中，對于政府而言，目前的風險主要在于，合作決策者或執行者在政策不明朗的前提下可能給自身帶來的不利影響，特別是當合作出現差錯或問題時的責任承擔問題。對于社會組織而言，薩拉蒙認為存在三點風險：一是機構的獨立性受影響；二是賣方主義，即政府的資金會誘使非營利組織把精力集中在與自身認為重要或愿意去做的并不一致的領域，從而扭曲機構的使命；三是機構的官僚化危險。或者說，社會組織有被“工具化”的風險。

即使合作存在風險，合作也是必要的，因此，如何建立有效的、雙贏的合作關系成為政府、社會和學術界關注的熱點問題。

（三）政府與社會組織合作的方式

從國際上的發展趨勢看，社會組織承接政府購買服務、授權委托和政策引導，是國外社會組織與政府合作的三大平臺。國外政府與社會組織合作的主要形式如下。

1．合同外包、合約形式

合同外包（Contracting Out）是指政府通過公開招標與社會組織簽訂有關物品和服務的合同，政府作為提供者，不直接投資經營，而是將具體的管理運營權交給中標的受托方執行，由政府向生產或服務提供者付費購買其生產的公共物品和服務。合同規定將提供什么服務，質量達到什么水平和花費多少錢等內容。

這種形式也稱為政府購買服務，一直存在很多爭論。政府購買服務的主要優點包括：購買服務可以使政府掌握主動權，在財政緊縮或認為服務不需要時可以隨時終止合同，同時如果政府對機構的服務不滿意時也可解除合同，這樣便迫使服務機構必須在服務創新、提高專業水平和競爭等方面下功夫；通過競爭實現降低服務成本和價格、提高服務質量的目的；節省政府的人力和設施成本，減少政府的規模；獨立的機構具有一定的自主權，其人事制度和措施相對靈活，因而可以根據環境和客戶需要的變化做出較快的反應；購買服務使機構的資金與其服務表現直接掛鉤，因而能夠克服服務提供者的官僚主義，激勵提供優質服務的動機，從而實現真正為弱勢群體服務的目的。

政府購買服務的缺點主要是由于合同不成熟、服務質量難以量化以及成本和價格難以計算等服務本身的特征而產生的，特別是一些“軟服務”如教育、醫療、福利和個人服務等方面在成本和價格的計算、服務過程的監控、質量標準的確定和定義等方面與實物產品差別很大，從而產生各種合同漏洞，合同的執行過程難以控制和監督，問責制度難落實。

2．特許經營、授權形式

特許經營（Franchise）是指政府根據特許權給予特定社會組織在一定時間內享受一種權利（通常是排他性的權利），直接向公眾有償提供其生產的物品或服務。政府不出資，使用者付費。如果使用者支付的費用難以維持社會組織的正常運轉，差額多由政府補貼，有兩種主要方式：直接給予資金支持和通過稅收優惠等政策間接給予援助。

3．特定補助

政府補助（Government Subsidy）是政府給予社會組織補貼，保證其提供廉價優質公共產品的職能代理方式。補助的形式是多樣的，可以是資金、免稅，也可以是稅收優惠、低息貸款、貸款擔保等。

4．憑單制

憑單制（Voucher System）是政府圍繞特定公共產品和服務而對具有“資質”的消費者進行直接補貼，如發放服務券、教育券等憑單，使消費者在市場上自由選擇消費，然后由政府用現金去兌現供給組織接受的憑單。

5．政策引導

政策引導主要是指政府通過制定相應的法律法規政策，實現對社會組織的引導和支持，如提供辦公場地，改革稅法、減免社會組織稅負等政策。

社會組織參與和影響公共政策、社會政策是社會組織與政府合作的新形式。一般來說，社會組織參與和影響政策主要有建設性提議、參與式合作、利益訴求三種形式。目前這種形式還沒有引起我國政府的足夠重視，一方面是因社會組織的政策建議角色未扮演好；另一方面在制度設計上，社會組織還缺乏參與政策發展的常規途徑。

四、國內外政府與社會組織合作的經驗

社會救助是政府與社會組織合作的最早領域之一，這里以社會救助為例說明這個問題。雖然國內外對社會救助概念有不同的定義，而且社會救助的內涵和外延隨著社會歷史的發展而變化，但是對弱勢群體基本生活的保障這一目標卻是共同的。對于社會弱勢群體的關注在不同的國家和不同的歷史時期有著不同的特點，從1601年英國《濟貧法》的頒布和執行開始，越來越多的國家選擇以法律形式保證國家對社會弱勢群體救助方面的責任和義務，政府的救助責任逐漸得到了全世界的認可，從原來的社會力量的單一幫扶到后來政府和社會多種力量進行救助，在政府與社會組織合作方面積累了有益的經驗。雖然說我國社會組織的發展及其與政府的合作因為不同的社會歷史背景而有別于西方國家，這意味著我們不能照搬西方的經驗，但是西方的經驗以及相關的各類研究成果都可以為探索適合我國國情的政府與社會組織的合作提供有益的借鑒。

（一）國外經驗和啟示

從世界范圍來看，各國政府都針對各類弱勢人群安排了種類繁多的救助項目，而且都會選擇與具有不同專長的社會組織進行合作。這里以美國和英國為例，簡單說明兩國社會組織和政府在社會救助領域內的合作特點和經驗。

1．有規范的合作協議做保障

這方面比較著名的是英國的COMPACT協議。該協議實質是英國政府為了推動社會組織，尤其是其專業化的發展，以及希望借此更好地推動政府與專業性的社會組織開展合作而與社會組織簽署的合作協議框架。作為一個具有指導意義的協議框架，該協議就政府與社會組織之間的合作提出了一系列指導性的原則，為政府與社會組織就政府購買等合作事項進行公平、高效的合作奠定了基礎，從而幫助協議雙方實現雙贏。正是因為有較為規范的合作協議作為保障，所以在政府與社會組織的具體合作中，合作雙方就能較為明確地確定在合作關系中各自的角色和職能定位，繼而有助于合作雙方能夠做到各司其職、發揮比較優勢和優勢互補，實現高質量合作。同時，合作的“協議化”也使政府與社會組織之間的合作更加透明和穩定，從而實質上有助于合作的長期化，具有可持續性。

2．協作涉及多種救助資源的共享

多種救助資源的共享主要包括信息的共享、資金的共享和人員的共享。

在信息方面，兩國都建立了類似信息交流平臺的媒介，通過這種媒介，政府和社會組織都能及時獲知對方的最新信息。在英國，這種信息交流主要是通過信息、協商、反饋和信息咨詢等形式，繼而通過提高社會組織參與公共政策過程的形式實現。美國主要是通過開設有政府和社會組織等各種社會力量都能參與的各種論壇、政府機構從民間智囊機構獲得建議等形式實現這種信息的共享。通過這些信息的共享，社會組織能夠最大程度地參與到公共政策的過程中，從而對各類社會救助政策及其實施產生影響。

在資金方面，共享的形式包括政府將社會救助資金納入政府財政預算，社會組織參與政府購買社會組織服務項目競標，政府資金與社會組織資金實現合作從而提高資金利用效率等。在這些不同的形式中，一些可能有助于解決社會組織資金缺乏的問題，一些有助于解決政府機構專業性不強的問題，另外一些也可能有助于解決社會救助資金利用效率不高的問題。正是因為有著眾多的資金共享形式，才使得相應的社會救助領域的問題得到較好的解決。

人員交流方面，主要表現為政府系統聘用民間力量，包括學術機構研究人員、民間機構專業人員等參與到政府的公共政策制定、執行等工作中去，另外也包括部分政府系統安排其公務人員到某些公益組織進行交流鍛煉等，這些人員交流形式較好地實現了對于優質人力資源的高效利用，實現了人力資源的共享。

3．協作方式的多樣化

在英美兩國，政府與社會組織之間就社會救助領域有著形式多樣的合作，但是總的來說，主要有兩類：授權形式和契約形式。所謂的授權形式是指政府在其政策框架內，通過向特定的社會組織提供一定數量的資金、資源支持，授權相應的社會組織承擔某一特定領域內的具體社會救助工作，并依據一定的標準對其服務進行監督和評估，而社會組織憑借授權，依靠其在某一領域內的專業特長和優勢開展相應的社會救助服務，并接受政府部門或者其指定機構的監督和評估。這樣的方式既保證了能夠選擇最專業的社會力量參與社會救助服務工作，保證服務的質量，也使得政府系統保持一定的規模，從而避免政府機構冗員、低效等現象的出現。

契約形式是指政府和社會組織就特定的社會救助服務簽訂合作協議，由合作雙方約定服務的數量、質量標準等相關內容，社會組織依靠其專業能力提供專業服務，而政府或者其委托機構通過評估服務質量，依據一定的標準向提供服務的社會組織提供購買服務的資金，并確定是否在下一階段繼續與之合作。協議的最大特點是能夠最大程度地發揮協議雙方各自的比較優勢，實現強強聯合，而且通過公開招標等形式可以盡可能地壓低服務購買成本。

另外，通過綜合比較分析美、英兩國社會救助方面政府與社會組織的合作狀況，我們能夠發現兩國存在以下相似之處：（1）社會救助主體都是從以民間力量為主向以政府力量和社會力量聯合的方向發展；（2）社會救助一開始都被當作是救助對象自身的事務，政府只是從維護社會穩定、統治者憐憫的角度進行間歇性的救助，更多的救助任務由救助對象自身及其家庭以及社會互助實現；（3）隨著社會的不斷進步，政府逐漸開始將社會救助作為自身的責任予以承擔并提供了積極的支持。

國外的經驗顯示，除了政府對社會救助工作起到主要的領導作用以外，大量的以社會組織為主體的社會力量也可以在其中發揮積極作用，而且如果能在二者之間實現有效的合作，那么社會救助工作將會更加高效。英美兩國在社會救助領域政府與社會組織的合作給予我國以下啟示：第一，政府與社會組織要開展合作，彼此之間要有互相了解與互信，政府要信任社會組織在處理特定事務方面的專業能力，社會組織則要相信政府與之進行合作的誠意；政府與社會組織要求相對明確的角色定位與職能分工，合作雙方應該具有對自身和對方在合作關系中角色的準確認識和職能定位，并有基于此的明確分工，合作雙方才能建立起健康的合作關系；政府應該在社會救助工作中發揮積極的引導和組織作用。從社會救助的歷史發展過程以及社會救助理念的變化來看，政府應該在社會救助工作中承擔最主要的責任，使得公民擁有保障基本生活的條件，以及幫助其實現更好發展的條件。而在具體的社會救助服務方面，政府則可以廣泛地動員和利用社會力量參與其中，包括對社會資源的動員，包括人力資源和資金等。

（二）國內經驗和啟示

由于我國人口眾多、地域廣闊等實際情況，加上我國當前正處于社會發展與轉型的關鍵時期，恰恰是一個大量社會問題滋生、大量社會弱勢人群需要救助的時期。然而在這一階段，對我國政府與社會組織在社會救助領域內的合作情況缺乏研究，我們暫且從我國社會組織活動領域分布表來分析社會組織參與社會救助工作及與之相關工作的情況。

從表1.2可以看出，我國社會組織參與了社會生活中的幾乎所有工作領域，這也在一定程度上佐證了我們上面提到的觀點。而就社會救助來說，表中顯示，我國社會組織當前參與較多的工作領域主要包括：救災、扶貧、養老、醫療、救孤助殘五個領域。

我國的客觀條件決定了我國當前社會救助的工作量大、難度大，而我國社會組織由于發展歷史較短，過去長期缺乏適宜的土壤和有利環境，客觀上導致社會組織在專業能力方面有所欠缺，所能實際提供的專業服務有限，從而導致實際服務能力不足。一直由國家主導實施的社會救助工作因為體制內正式工作人員有限、服務資源匱乏等眾多原因而導致不能滿足實際的社會救助需求，從而導致我國在很長一段歷史時期內出現“需求緊迫、服務不足”的現象，使得社會救助的實際需求和供給之間出現某種斷裂。

我國社會救助領域內，政府與社會組織合作的時間不長，甚至談不上什么經驗。目前，我國政府主要與基金會合作開展社會救助工作，如中國扶貧基金會、李嘉誠基金會、中華社會救助基金會等，而在服務救助方面還有很多合作的空間。