第2章 大數(shù)據(jù)環(huán)境下政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放的淵源和理論基礎(chǔ)

2.1 大數(shù)據(jù)環(huán)境下政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放的淵源

數(shù)據(jù)開(kāi)放運(yùn)動(dòng)的前身是信息獲取權(quán)運(yùn)動(dòng)，數(shù)據(jù)開(kāi)放是信息獲取權(quán)的進(jìn)一步發(fā)展。雖然美國(guó)是數(shù)據(jù)開(kāi)放最早的國(guó)家，但是信息獲取權(quán)運(yùn)動(dòng)最早并非從美國(guó)開(kāi)始。

2.1.1 信息獲取權(quán)運(yùn)動(dòng)的發(fā)展

早期的信息獲取權(quán)運(yùn)動(dòng)是為了提高政府的工作效率而展開(kāi)的。世界上首部信息公開(kāi)法案要屬于1766年瑞典制定的《出版自由法》，該法規(guī)定了官方文件公開(kāi)的原則，賦予了普通市民享有和要求法院和行政機(jī)關(guān)公開(kāi)有關(guān)公文的權(quán)利。[1]之后，1951年芬蘭公布信息獲取法，挪威和丹麥在1970年、荷蘭在1978年相繼公布了信息獲取法。

第二次世界大戰(zhàn)后隨著公共行政的發(fā)展，福利國(guó)家為了民主和更多地賦權(quán)于民眾的理念，掀起了第二波信息獲取的運(yùn)動(dòng)。美國(guó)在1966年通過(guò)了信息自由法案。之后澳大利亞（1982）、新西蘭（1982）、加拿大（1983）、法國(guó)（1978）通過(guò)了信息法。這次運(yùn)動(dòng)的目的是提高政府與民眾之間的關(guān)系。

歐洲的信息獲取運(yùn)動(dòng)在1989年開(kāi)始盛行，當(dāng)時(shí)只有8個(gè)國(guó)家制定了信息法。在1989年之后，信息獲取權(quán)運(yùn)動(dòng)發(fā)展成為從政府機(jī)構(gòu)所賦予的特殊權(quán)利演變成基本人權(quán)的運(yùn)動(dòng)。1992年匈牙利在中歐和東歐國(guó)家中率先制定了《個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)和公共利益數(shù)據(jù)的公共獲取法案》。[2]2000年斯洛伐克和保加利亞分別制定了《信息自由獲取法案》《公共信息獲取法案》。到2011年，歐洲有40個(gè)國(guó)家制定了相關(guān)的法律。與此同時(shí)，拉丁美洲也掀起了同樣的運(yùn)動(dòng)，墨西哥、秘魯?shù)葒?guó)家也制定了信息法（見(jiàn)表2-1）。

2.1.2 信息獲取權(quán)的基本要素[4]

（1）應(yīng)用于所有公共機(jī)構(gòu)的權(quán)利。信息的獲取權(quán)應(yīng)用于所有的國(guó)家機(jī)構(gòu)，包括行政機(jī)構(gòu)、司法機(jī)構(gòu)、立法機(jī)構(gòu)和通過(guò)公共資金資助私人運(yùn)作執(zhí)行公務(wù)的機(jī)構(gòu)。

（2）每個(gè)人有權(quán)獲取信息。信息獲取是基本人權(quán)，在所有國(guó)家每個(gè)人有權(quán)獲取公共機(jī)構(gòu)所擁有的信息。這就意味著任何人，不僅公民和居民在任何國(guó)家都可以申請(qǐng)獲取信息。大多數(shù)的信息獲取法都有此項(xiàng)的規(guī)定，盡管語(yǔ)言是障礙，通常需要使用所在國(guó)家的語(yǔ)言提交申請(qǐng)。

（3）適用于所有信息的權(quán)利。信息獲取權(quán)所指的信息是指公共機(jī)構(gòu)所擁有的所有信息。盡管在某些信息的釋放方面有些例外。在實(shí)踐中，有些國(guó)家在“獲取信息”制度和其他國(guó)家“獲取文件”制度方面有些差別，這種不同引起了整個(gè)數(shù)據(jù)獲取權(quán)的問(wèn)題。尤其是采用舊的信息獲取法的國(guó)家，數(shù)據(jù)庫(kù)并不認(rèn)為是文件，因此依據(jù)信息獲取法并不能申請(qǐng)獲取數(shù)據(jù)庫(kù)信息。

（4）短時(shí)限的獲取信息。大多數(shù)國(guó)家信息法對(duì)于信息的獲取都規(guī)定了“立即”或者“迅速”回應(yīng)信息的申請(qǐng)，并且規(guī)定了提供信息的最大時(shí)限。全球?qū)τ谏暾?qǐng)獲取信息的平均時(shí)限約為15個(gè)工作日。在例外和復(fù)雜的情況下，延期是允許的，但通常不超過(guò)1～2個(gè)月，并且需要有清晰的書(shū)面理由說(shuō)明。

（5）信息獲取應(yīng)該免費(fèi)或者低成本。申請(qǐng)獲取的信息應(yīng)該是免費(fèi)的。當(dāng)下流行的標(biāo)準(zhǔn)是提交查詢?cè)嘉募纳暾?qǐng)是免費(fèi)的，并且信息的接受采用電子方式。收費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)僅僅是合法的收費(fèi)，如制作、復(fù)印信息（如照片、復(fù)制光盤(pán)）及郵寄費(fèi)。

（6）信息獲取的例外有：①國(guó)家利益的保護(hù)，如國(guó)家安全、國(guó)際關(guān)系、國(guó)際秩序和金融政策的保護(hù)等；②提高政府效率的保護(hù)；③在決策前公共機(jī)構(gòu)內(nèi)部協(xié)商的保護(hù)；④罪犯調(diào)查的保護(hù)；⑤私人利益、人權(quán)和其他權(quán)利的保護(hù)；⑥隱私的保護(hù)；⑦合法商業(yè)和經(jīng)濟(jì)利益的保護(hù)；⑧環(huán)境的保護(hù)；⑨法院訴訟當(dāng)事人的平等保護(hù)。

2.1.3 政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放運(yùn)動(dòng)的興起

2009年5月，公共數(shù)據(jù)資源分享網(wǎng)站www.data.gov在美國(guó)正式啟用，其意義并不止是一個(gè)新的政府信息化和公共服務(wù)網(wǎng)站開(kāi)通運(yùn)營(yíng)那樣簡(jiǎn)單，而是拉開(kāi)了人類社會(huì)在大數(shù)據(jù)時(shí)代背景下“數(shù)據(jù)大戰(zhàn)”的序曲，引發(fā)了數(shù)據(jù)在社會(huì)自由流動(dòng)、知識(shí)向大眾自由流動(dòng)的潮流，也進(jìn)一步催生了許多國(guó)家“開(kāi)放數(shù)據(jù)”的行動(dòng)。[5]

2011年9月20日，巴西、印度尼西亞、墨西哥、挪威、菲律賓、南非、英國(guó)、美國(guó)等八個(gè)國(guó)家聯(lián)合簽署《開(kāi)放數(shù)據(jù)聲明》，成立開(kāi)放政府合作伙伴（Open Government Partnership, OGP），并發(fā)布《開(kāi)放政府宣言》。在《開(kāi)放政府宣言》中指出：“政府代表人民收集并保存了各種各樣的信息，人民有權(quán)利獲取關(guān)于政府活動(dòng)的各種信息。”八國(guó)承諾：“用可以重復(fù)使用的格式，及時(shí)主動(dòng)地向社會(huì)開(kāi)放高質(zhì)量的信息，包括原始的數(shù)據(jù)。”[6]2013年6月，八國(guó)集團(tuán)首腦在北愛(ài)爾蘭峰會(huì)上簽署《開(kāi)放數(shù)據(jù)憲章》，法國(guó)、美國(guó)、英國(guó)、德國(guó)、日本、意大利、加拿大和俄羅斯承諾，在2013年年底前，制定開(kāi)放數(shù)據(jù)行動(dòng)方案，最遲在2015年末按照憲章和技術(shù)附件要求來(lái)進(jìn)一步向公眾開(kāi)放可機(jī)讀的政府?dāng)?shù)據(jù)。[7]截至2014年2月10日，全球已有63個(gè)國(guó)家加入開(kāi)放政府合作伙伴組織。

與信息權(quán)獲取運(yùn)動(dòng)相比，數(shù)據(jù)開(kāi)放運(yùn)動(dòng)短時(shí)期內(nèi)即在世界范圍內(nèi)開(kāi)展起來(lái)，并取得良好的發(fā)展（見(jiàn)圖2-1）。

依據(jù)2013年的數(shù)據(jù)開(kāi)放指數(shù)評(píng)比，英國(guó)、美國(guó)、丹麥、挪威、荷蘭、澳大利亞、芬蘭、瑞典、新西蘭、加拿大位列前10（見(jiàn)圖2-2）。在70個(gè)開(kāi)放數(shù)據(jù)的國(guó)家中中國(guó)排在第35位。

2.1.4 政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放運(yùn)動(dòng)與信息獲取權(quán)運(yùn)動(dòng)的區(qū)別[3]

（1）二者所指信息的出處不同。信息獲取權(quán)運(yùn)動(dòng)所指的信息重點(diǎn)是指文本的信息；而數(shù)據(jù)開(kāi)放運(yùn)動(dòng)所指的數(shù)據(jù)通常是指數(shù)據(jù)庫(kù)中的數(shù)據(jù)。

（2）二者的出發(fā)點(diǎn)不同。信息獲取權(quán)運(yùn)動(dòng)主要從人權(quán)的角度出發(fā)推動(dòng)信息的利用，將其界定為一種公共權(quán)利；開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)運(yùn)動(dòng)主要鼓勵(lì)政府?dāng)?shù)據(jù)的開(kāi)放，促進(jìn)公共領(lǐng)域的數(shù)據(jù)的應(yīng)用，其核心內(nèi)容是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

（3）二者利用的工具不同。信息獲取權(quán)運(yùn)動(dòng)產(chǎn)生以爭(zhēng)取人權(quán)和民主權(quán)為背景，主要采用爭(zhēng)取權(quán)利的輿論和工具，如參與制定法律、通過(guò)監(jiān)督和訴訟的渠道獲取信息權(quán)；開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)運(yùn)動(dòng)產(chǎn)生于大數(shù)據(jù)環(huán)境下，致力于由公共機(jī)構(gòu)應(yīng)用新的數(shù)字技術(shù)獲取、處理、分享數(shù)據(jù)。政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放運(yùn)動(dòng)的倡導(dǎo)者通常具有一定的技術(shù)背景，鼓勵(lì)公眾通過(guò)網(wǎng)絡(luò)用新的和創(chuàng)新性的方法獲取、利用信息。

（4）信息公開(kāi)的方式不同。信息獲取權(quán)運(yùn)動(dòng)強(qiáng)調(diào)政府機(jī)構(gòu)有義務(wù)對(duì)申請(qǐng)公開(kāi)的信息做出回饋；開(kāi)放數(shù)據(jù)運(yùn)動(dòng)則是要求政府大規(guī)模地在重復(fù)使用允許的情況下采用重復(fù)使用的格式主動(dòng)地公開(kāi)數(shù)據(jù)。

實(shí)際上信息獲取權(quán)運(yùn)動(dòng)和數(shù)據(jù)開(kāi)放運(yùn)動(dòng)在應(yīng)用的方法和策略上雖有所不同，但是其目的都是為了促進(jìn)政府更加開(kāi)放。二者都有類似的主張，如公眾獲取信息的目的是為了更好地參與決策和監(jiān)督政府、促進(jìn)民主的發(fā)展等。