黃河河套生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)研究綜合報(bào)告

生態(tài)經(jīng)濟(jì)以生態(tài)經(jīng)濟(jì)學(xué)理論為指導(dǎo)，資源、環(huán)境、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)構(gòu)成復(fù)雜的巨系統(tǒng)為對(duì)象，自然生產(chǎn)與社會(huì)生產(chǎn)的相互關(guān)系和作用為基礎(chǔ)，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展為目標(biāo)，是貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的必然選擇。生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)是以地域?yàn)橹黧w發(fā)展生態(tài)經(jīng)濟(jì)的基本形式。地域的資源稟賦、環(huán)境狀況、經(jīng)濟(jì)活動(dòng)特征、歷史文化背景及其在國(guó)家總體發(fā)展戰(zhàn)略中的地位和作用是建設(shè)生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)的必要條件。

基于以上認(rèn)識(shí)，我們提出了建設(shè)“黃河河套生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)”的設(shè)想，并在分析該區(qū)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、資源和環(huán)境等特征的基礎(chǔ)上，指出了其在保障國(guó)家能源、生態(tài)、食物安全中的重大作用，進(jìn)而粗略地構(gòu)思了建設(shè)四大工程、建立一個(gè)體系的建設(shè)方略與總體框架，并提出了幾點(diǎn)建議。

一、河套生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)的基本特征

黃河在甘、寧、內(nèi)蒙古、陜、晉5省區(qū)境內(nèi)形成馬蹄形大彎曲，這一大彎曲的北部，亦即白于山（陜北）以北，賀蘭山以東，陰山以南，蘆芽山（晉西北）以西的地區(qū)稱為河套（見(jiàn)《中國(guó)大百科全書(shū)·中國(guó)地理》）。

本課題所指“黃河河套生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)”（以下簡(jiǎn)稱經(jīng)濟(jì)區(qū)）的范圍與上述地域范圍基本一致，在行政區(qū)劃上包括寧夏回族自治區(qū)的銀川市、石嘴山市、吳忠市、中衛(wèi)市，內(nèi)蒙古自治區(qū)的呼和浩特市、包頭市、巴彥淖爾市、烏海市、鄂爾多斯市，陜西省的榆林市（圖1、表1）。面積28.36萬(wàn)平方千米，占全國(guó)國(guó)土面積的3%。2005年末人口1654.2萬(wàn)人，占全國(guó)總?cè)丝诘?.27%。若考慮能源資源賦存的整體性和生態(tài)環(huán)境的關(guān)聯(lián)性，經(jīng)濟(jì)區(qū)尚可外延至陜西省延安市、寧夏固原市、內(nèi)蒙古阿拉善盟、甘肅省慶陽(yáng)市和武威市民勤縣，面積可達(dá)64.6萬(wàn)平方千米，占全國(guó)國(guó)土面積的6.73%。

當(dāng)我們審視這一地區(qū)的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、資源、環(huán)境狀況，并在全國(guó)范圍內(nèi)進(jìn)行比較時(shí)，下述特點(diǎn)躍然眼前，使我們堅(jiān)信經(jīng)濟(jì)區(qū)在國(guó)家發(fā)展全局中具有極其重要的地位和作用。

（一）我國(guó)主要的“老少邊窮”地區(qū)

自秦漢至元明，王朝更替，戰(zhàn)事頻繁，商賈往來(lái)，民族遷徙融合不斷，漢族、蒙古族、回族逐漸在黃河河套地區(qū)定居下來(lái)，使河套地區(qū)成為我國(guó)蒙古族、回族的主要聚居地，形成漢文化、“馬背文化”、伊斯蘭文化共存交融的局面，農(nóng)耕文化、草原文化并存交錯(cuò)的態(tài)勢(shì)。1947年和1958年相繼成立的內(nèi)蒙古自治區(qū)和寧夏回族自治區(qū)無(wú)疑是對(duì)河套地區(qū)民族地位的法律認(rèn)可，從而賦予了該地區(qū)在國(guó)家政治、經(jīng)濟(jì)生活中的特定權(quán)益。

20世紀(jì)30年代和40年代，研究區(qū)南部曾是黨中央所在地——陜甘寧邊區(qū)的主要組成部分，這里的各族人民為抗日戰(zhàn)爭(zhēng)的勝利和新中國(guó)的建立作出了不可磨滅、永載史冊(cè)的特殊貢獻(xiàn)。如果說(shuō)井岡山是喚醒人民革命的圣火發(fā)源地，經(jīng)濟(jì)區(qū)就是使圣火燎原、把革命推向全國(guó)勝利的大本營(yíng)。

然而，由于種種原因，總體來(lái)看，研究區(qū)經(jīng)濟(jì)仍處在相對(duì)落后狀態(tài)，地區(qū)生產(chǎn)總值、一二三產(chǎn)業(yè)增加值、規(guī)模以上工業(yè)總產(chǎn)值、農(nóng)林牧漁業(yè)總產(chǎn)值、地方財(cái)政收入等主要經(jīng)濟(jì)指標(biāo)占全國(guó)的比重都不超過(guò)2%，占西部地區(qū)的比重也不超過(guò)12%（表2）。與東部地區(qū)比較，經(jīng)濟(jì)總量和人均占有量差距甚大。

在這樣的總體經(jīng)濟(jì)形勢(shì)下，人民生活水平不高，城鎮(zhèn)居民人均可支配收入，除包頭市、呼和浩特市和鄂爾多斯市略高于全國(guó)平均水平外，其他7市皆低于全國(guó)平均水平，一般少1600～3000元，榆林市少4393元，僅為全國(guó)平均水平的58.1%。中衛(wèi)市、吳忠市和榆林市，農(nóng)民人均純收入皆低于全國(guó)平均水平，榆林市只有全國(guó)平均水平的55.4%。農(nóng)村貧困人口仍占有較大比重。

（二）我國(guó)最大的能源綜合富集區(qū)

鄂爾多斯盆地是我國(guó)第二大沉積盆地，經(jīng)歷了晚古生代和中生代成煤、生油的地質(zhì)階段，預(yù)測(cè)資源量：煤炭2.41萬(wàn)億噸（埋深1500米以內(nèi)），石油86億噸，煤層氣7.8萬(wàn)億立方米，天然氣11.3萬(wàn)億立方米。經(jīng)濟(jì)區(qū)作為盆地開(kāi)發(fā)的主體，煤炭探明儲(chǔ)量3436億噸，占全國(guó)的33.7%；天然氣探明儲(chǔ)量19300億立方米，約占全國(guó)的三分之一，擁有蘇里格、烏審旗、靖邊、榆林4個(gè)超千億立方米的大氣田，蘇里格氣田探明儲(chǔ)量達(dá)5336億立方米；鄂爾多斯盆地石油預(yù)測(cè)資源量約86億噸，可采儲(chǔ)量約24億噸，榆林市石油探明儲(chǔ)量6.8億噸（表3、表4）。

可再生能源也很豐富，太陽(yáng)能、風(fēng)能皆屬我國(guó)高值區(qū)。

（三）我國(guó)最大的古老灌區(qū)和可開(kāi)發(fā)土地資源集中分布區(qū)

經(jīng)濟(jì)區(qū)北部的河套灌區(qū)開(kāi)發(fā)歷史悠久，歷來(lái)是我國(guó)北方農(nóng)業(yè)精華之地，自古就有“黃河百害，唯富一套”之說(shuō)。現(xiàn)有耕地有效灌溉面積2177萬(wàn)畝，約為都江堰灌區(qū)的3倍，淠史杭灌區(qū)的2倍。2005年，灌區(qū)9市（榆林市除外）糧食產(chǎn)量約720萬(wàn)噸，分別占全國(guó)、內(nèi)蒙古、寧夏兩區(qū)、經(jīng)濟(jì)區(qū)的1.5%、36.7%、87.1%，人均糧食占有量547千克，比全國(guó)多176千克，畝均糧食產(chǎn)量約347千克，高出全國(guó)37千克，糧食外銷率30%；牛奶產(chǎn)量約446萬(wàn)噸，占全國(guó)總產(chǎn)量的16.2%，人均牛奶占有量約339千克，是全國(guó)人均值的16倍。

經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)分布大量以荒漠草原和草原化荒漠為主的荒地，大多集中連片，地形或平坦開(kāi)闊，或起伏和緩，土壤多為灰鈣土。在1300～1500米高程范圍內(nèi)，這類荒地面積達(dá)1920萬(wàn)畝，占全國(guó)宜農(nóng)荒地的3.62%，一旦國(guó)家需要，并有水源保證，皆宜開(kāi)發(fā)。中國(guó)工程院在《西北地區(qū)水資源配置生態(tài)環(huán)境建設(shè)和可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略研究》報(bào)告中指出：“建議將黃河規(guī)劃中的寧夏大柳樹(shù)灌區(qū)，作為未來(lái)的糧食戰(zhàn)略儲(chǔ)備區(qū)，如有需要，可在實(shí)施西線‘南水北調(diào)’工程后，通過(guò)引黃灌區(qū)建設(shè)，開(kāi)墾40萬(wàn)～66.7萬(wàn)公頃（600萬(wàn)畝～1000萬(wàn)畝）農(nóng)田，作為西北甚至是全國(guó)的糧食后備基地。”

（四）我國(guó)水資源最貧乏的地區(qū)之一

在中國(guó)自然區(qū)劃中，除榆林市部分地區(qū)外，經(jīng)濟(jì)區(qū)總體屬西北干旱區(qū)域，水資源貧乏既是地理環(huán)境的基本特征和生態(tài)本底脆弱的主導(dǎo)因素，也是制約經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的主要自然因素。經(jīng)濟(jì)區(qū)（不含榆林市）主要水資源指標(biāo)與全國(guó)比較，所占比重甚小（表5）。

在當(dāng)?shù)厮Y源極度匱乏的條件下，黃河成為維系各族人民生存與發(fā)展的基本水源。當(dāng)前，國(guó)家分配給寧夏和內(nèi)蒙古的黃河可用水量為98.6億立方米，減去當(dāng)?shù)刈援a(chǎn)地表水11.58億立方米，即可用黃河干流過(guò)境水87.02億立方米，相當(dāng)于當(dāng)?shù)厮Y源總量的2.3倍，可見(jiàn)本區(qū)對(duì)黃河的依賴程度。然而，即使加上黃河干流可用過(guò)境水，人均水資源量也只有948立方米，僅為全國(guó)人均值的44.2%，仍然屬于嚴(yán)重缺水地區(qū)。

（五）我國(guó)生態(tài)環(huán)境問(wèn)題集中、黃河流域土壤侵蝕最嚴(yán)重的地區(qū)

1. 土地荒漠化

經(jīng)濟(jì)區(qū)是我國(guó)土地荒漠化類型全、程度重、危害大的主要地區(qū)。荒漠化土地面積17.79萬(wàn)平方千米（表6），占全國(guó)荒漠化土地總面積的6.7%，占經(jīng)濟(jì)區(qū)總面積的62.7%。荒漠化土地中，沙化（沙漠）面積11.35萬(wàn)平方千米，占63.8%；水土流失面積3.93萬(wàn)平方千米，占經(jīng)濟(jì)區(qū)總面積的22.1%；鹽漬化面積2.51萬(wàn)平方千米，占經(jīng)濟(jì)區(qū)總面積的14.1%。土地沙化是土地荒漠化的主要類型，遍布全區(qū)，集中于鄂爾多斯高原，尤其是包括庫(kù)布齊沙漠和毛烏素沙地在內(nèi)的高原西北部和西南部。水土流失主要分布在黃土丘陵區(qū)和鄂爾多斯高原東部。鹽漬化散布于河套平原，以后套平原和銀川平原最為嚴(yán)重。

土地荒漠化不但導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)區(qū)的環(huán)境惡化，而且對(duì)黃河中下游和京津地區(qū)生態(tài)安全構(gòu)成威脅。因水土流失，僅榆林市和鄂爾多斯市每年的入黃（河）泥沙量就高達(dá)7.2億噸，占黃河年輸沙量的45%。鄂爾多斯高原是我國(guó)沙塵暴主要源區(qū)之一，2000年發(fā)生沙塵暴18次，其中12次危及京津地區(qū)。

2. 黃河寧蒙河段的泥沙淤積與凌汛

黃河寧蒙河段，始自黑山峽出口、寧夏中衛(wèi)市沙坡頭，終于內(nèi)蒙古托克縣河口鎮(zhèn)，長(zhǎng)1227千米。河道生態(tài)問(wèn)題日漸嚴(yán)重，1986年以來(lái)河床淤積與凌汛尤為突出。淤積的后果：一是河床不斷抬高，導(dǎo)致內(nèi)蒙古三盛公至三湖河河段出現(xiàn)220余千米的“懸河”，河床已高出兩側(cè)地面1米以上，最高2.15米，1990年后已發(fā)生兩次洪汛決口；二是河床變淺，游移擺動(dòng)不定，破壞兩岸土地，并加劇凌災(zāi)的發(fā)生。由于黃河寧蒙河段呈南北流向，封凍時(shí)下游早于上游，解凍時(shí)上游先于下游，易造成冰凌災(zāi)害，1990年以來(lái)已發(fā)生5次凌汛決口。

黃河寧蒙河段的“健康生命”，對(duì)維系河套灌區(qū)綠洲生態(tài)系統(tǒng)，保障兩岸人民群眾的生產(chǎn)、生活有決定性作用，對(duì)保護(hù)更大區(qū)域的生態(tài)環(huán)境也有重要意義。

（六）河套生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)綜合評(píng)價(jià)

河套生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)的上述特征說(shuō)明，該區(qū)是一個(gè)主體功能突出、特色鮮明、在國(guó)家發(fā)展全局中具有重要戰(zhàn)略地位的區(qū)域，需要給予高度關(guān)注。

河套生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)既是一個(gè)亟待發(fā)展的區(qū)域，又是一個(gè)發(fā)展?jié)摿艽蟮膮^(qū)域。就地方層面而言，發(fā)展是改變貧困落后面貌、縮小與發(fā)達(dá)地區(qū)差距的根本途徑，是當(dāng)?shù)厝嗣窈驼募鼻衅谂巍膰?guó)家角度而論，發(fā)展是維護(hù)民族團(tuán)結(jié)，構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)，保障能源安全、生態(tài)安全、食物安全等多重的需要，是關(guān)系國(guó)家發(fā)展全局的大事。發(fā)展的潛力在于優(yōu)勢(shì)資源的開(kāi)發(fā)，特別是能源資源的開(kāi)發(fā)與利用。鄂爾多斯市的發(fā)展為此樹(shù)立了一個(gè)鮮活的范例，被稱為“鄂爾多斯經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象”。

1978年，鄂爾多斯市地區(qū)生產(chǎn)總值只有3.46億元，是內(nèi)蒙古自治區(qū)有名的貧困落后地區(qū)。1988年，地區(qū)生產(chǎn)總值超過(guò)10億元，1998年突破100億元（100.26億元）大關(guān)，2005年再破500億元大關(guān)，達(dá)到594.82億元，比1978年增長(zhǎng)了171倍，翻了七番多，比1998年增長(zhǎng)了4.9倍，翻了兩番多。2005年，人均地區(qū)生產(chǎn)總值40169元，約為全國(guó)人均值的2.9倍，居經(jīng)濟(jì)區(qū)之首；地方財(cái)政收入46.12億元，是1978年的244.5倍、1998年的6.4倍、2000年的4.6倍；城鎮(zhèn)居民人均可支配收入和農(nóng)（牧）民人均純收入都超過(guò)全國(guó)平均水平。

統(tǒng)計(jì)資料表明，1992年以來(lái)，鄂爾多斯市的工業(yè)開(kāi)始快速發(fā)展，工業(yè)增加值的年增長(zhǎng)速度一直超過(guò)兩位數(shù)，一般在20%到30%之間，最高達(dá)52.7%。與此同時(shí)，地區(qū)生產(chǎn)總值的年增長(zhǎng)速度也超過(guò)兩位數(shù)，一般在15%到30%之間， 1997年至2005年，二者呈現(xiàn)極好的關(guān)聯(lián)性，顯示著工業(yè)對(duì)推動(dòng)市域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主導(dǎo)地位和重要作用。工業(yè)發(fā)展則主要依賴優(yōu)勢(shì)資源（化石能源和畜產(chǎn)品）的開(kāi)發(fā)及其加工轉(zhuǎn)化。2005年，原煤產(chǎn)量1.53億噸，占全國(guó)的6.9%，羊毛產(chǎn)量10681噸，占全國(guó)的2.5%，羊絨產(chǎn)量1723噸，占全國(guó)的11.2%，與之有關(guān)的工業(yè)行業(yè)形成的增加值占全部工業(yè)增加值的64.5%。

更為重要的是能源資源的開(kāi)發(fā)已使經(jīng)濟(jì)區(qū)成為“西煤東運(yùn)”、“西電東送”、“西氣東輸”的主要供給地，保障國(guó)家能源安全的作用日益突出。1989年～1998年，僅內(nèi)蒙古就向北京市累計(jì)送電390多億千瓦時(shí)，1999年給北京市送電67億千瓦時(shí)，占內(nèi)蒙古電力公司售電量的三分之一。21世紀(jì)初，“北京社會(huì)用電量的五分之一由內(nèi)蒙古保證，新聞媒體報(bào)道：‘北京的五盞燈中有一盞是內(nèi)蒙古點(diǎn)亮的’”。2005年，研究區(qū)原煤產(chǎn)量約2.85億噸，占全國(guó)的12.9%，天然氣產(chǎn)量108.6億立方米，占全國(guó)的22.0%。

河套生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)既是一個(gè)能源和農(nóng)業(yè)資源極為豐富的區(qū)域，又是一個(gè)生態(tài)脆弱、環(huán)境惡化的區(qū)域，二者處于極不協(xié)調(diào)的狀態(tài)，因此，妥善處理資源開(kāi)發(fā)與環(huán)境保護(hù)、經(jīng)濟(jì)建設(shè)與生態(tài)建設(shè)的關(guān)系，確保發(fā)展的持續(xù)成為擺在我們面前的一個(gè)尖銳問(wèn)題。我們既不可只顧資源開(kāi)發(fā)而忽視環(huán)境保護(hù)，也不能因保護(hù)環(huán)境而放棄開(kāi)發(fā)優(yōu)勢(shì)資源。前者是對(duì)國(guó)家、對(duì)人民特別是后代極不負(fù)責(zé)任的態(tài)度，違背我們提出建設(shè)“河套生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)”的初衷。后者是對(duì)當(dāng)?shù)厝嗣竦睦淠推缫暎环蠈?shí)現(xiàn)構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、最終達(dá)到共同富裕的要求。如何處理這種關(guān)系？一方面，要大力開(kāi)展區(qū)域生態(tài)環(huán)境建設(shè)，重點(diǎn)是農(nóng)牧交錯(cuò)帶土地沙化與水土流失的治理和黃河寧蒙河段“健康生命”的維系與河套灌區(qū)綠洲生態(tài)系統(tǒng)的保護(hù)。另一方面，要在開(kāi)發(fā)利用資源的全過(guò)程中堅(jiān)決貫徹有序、高效、安全的原則，切實(shí)做到保護(hù)環(huán)境，一是按照資源環(huán)境承載能力科學(xué)確定資源開(kāi)發(fā)的規(guī)模和方式，二是資源利用必須嚴(yán)格貫徹循環(huán)經(jīng)濟(jì)的理念和節(jié)能減排的要求。

河套生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)既是一個(gè)資源雷同、環(huán)境相似、產(chǎn)業(yè)趨近的區(qū)域，又是一個(gè)跨省級(jí)行政區(qū)的區(qū)域。因此，應(yīng)把河套生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)作為一個(gè)整體，自上而下統(tǒng)一謀劃其發(fā)展，制定生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)規(guī)劃。首先，一致性大于差異性、同一性多于互補(bǔ)性的區(qū)域。在行政轄區(qū)分割的條件下，區(qū)域內(nèi)各行政主體處于一種潛在“競(jìng)爭(zhēng)”狀態(tài)。這種競(jìng)爭(zhēng)盡管可使各自獲得某種利益，但卻在一定程度上阻礙著生產(chǎn)要素在大區(qū)域內(nèi)的合理流動(dòng)與優(yōu)化配置，造成資源的無(wú)序開(kāi)發(fā)和低水平重復(fù)建設(shè)，乃至生態(tài)環(huán)境的破壞，從而使區(qū)域整體優(yōu)勢(shì)不能充分發(fā)揮，參與大區(qū)域和全球范圍內(nèi)的競(jìng)爭(zhēng)能力極大削弱，不符合按主體功能進(jìn)行國(guó)土空間開(kāi)發(fā)的要求。互補(bǔ)性強(qiáng)的區(qū)域，由于彼此的依存，往往可以通過(guò)市場(chǎng)的供需關(guān)系，由下而上形成區(qū)域聯(lián)合或經(jīng)濟(jì)區(qū)。同一性強(qiáng)的區(qū)域，則必須站在國(guó)家整體利益的高度，根據(jù)國(guó)土空間開(kāi)發(fā)主體功能的要求，自上而下推進(jìn)區(qū)域合作，建設(shè)特定的經(jīng)濟(jì)區(qū)。顯然，建設(shè)河套生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)應(yīng)走后一道路。其次，任何一種資源的開(kāi)發(fā)，既對(duì)其他資源有所需求，也對(duì)其他資源和整體環(huán)境產(chǎn)生影響。這種影響既有正面的、積極的，也有負(fù)面的、消極的。河套地區(qū)生態(tài)脆弱，環(huán)境承載力低，難以抗御資源開(kāi)發(fā)的負(fù)面影響。當(dāng)不同行政主體為了各自利益開(kāi)發(fā)資源時(shí)，容易造成無(wú)序狀態(tài)，從而導(dǎo)致資源的破壞與環(huán)境的惡化。凡事“予則立”。如果在資源開(kāi)發(fā)之前進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃，處理好資源之間、資源與環(huán)境之間的各種關(guān)系，確定合理的開(kāi)發(fā)規(guī)模和科學(xué)的開(kāi)發(fā)方式，則可達(dá)到“趨利避害”之目的。因此，建設(shè)河套生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)，并進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃是保護(hù)環(huán)境的根本措施之一。

二、河套生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)方略

（一）總體思路

以科學(xué)發(fā)展觀統(tǒng)領(lǐng)全局，緊緊抓住兩條主線，切實(shí)遵循五項(xiàng)原則，著力建設(shè)四大工程，全面構(gòu)建一個(gè)體系，在國(guó)家大力支持和省區(qū)通力協(xié)作下，通過(guò)建設(shè)河套生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)，實(shí)現(xiàn)區(qū)域又好又快發(fā)展，為保障國(guó)家能源、生態(tài)和食物安全作出應(yīng)有貢獻(xiàn)。

兩條主線：優(yōu)勢(shì)資源的開(kāi)發(fā)利用，生態(tài)環(huán)境的治理保護(hù)。

五項(xiàng)原則：堅(jiān)持人與自然和諧，經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)效益統(tǒng)一；堅(jiān)持統(tǒng)籌全局，突出重點(diǎn)，按照有序、高效、安全開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略，加快發(fā)展優(yōu)勢(shì)特色產(chǎn)業(yè)；堅(jiān)持發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)，加大環(huán)境保護(hù)力度，建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)；堅(jiān)持科技進(jìn)步和自主創(chuàng)新，不斷提升產(chǎn)業(yè)技術(shù)水平和競(jìng)爭(zhēng)能力；堅(jiān)持體制與機(jī)制創(chuàng)新，妥善處理中央、地方、政府、企業(yè)、群眾各方利益關(guān)系，推進(jìn)省區(qū)合作與對(duì)外開(kāi)放，實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化與社會(huì)和諧。

四大工程：能源化工基地建設(shè)工程；生態(tài)建設(shè)與大柳樹(shù)水利樞紐工程；糧食保障工程；特色農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化建設(shè)工程。

一個(gè)體系：政策機(jī)制保障體系。

（二）能源化工基地建設(shè)

1. 必要性與可能性

能源是關(guān)系國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展，進(jìn)而影響政治穩(wěn)定與軍事安全的重要基礎(chǔ)性戰(zhàn)略物資。我國(guó)作為最大的發(fā)展中國(guó)家，能源消費(fèi)需求快速增長(zhǎng)，預(yù)測(cè)表明，2010年與2005年比較，煤炭、石油、天然氣消費(fèi)量將分別增長(zhǎng)14.9%、17.4%、127.0%（表7）。然而，我國(guó)又是能源人均占有量少的國(guó)家，油、氣人均資源量?jī)H為世界平均水平的7.7%和7.1%。資源不足，生產(chǎn)能力不夠，需求旺盛，供需矛盾尖銳。面對(duì)國(guó)際能源、尤其是石油的激烈爭(zhēng)奪，市場(chǎng)的劇烈波動(dòng)，安全隱患不斷增大，急需建立能源安全保障體系。河套地區(qū)作為國(guó)家最大的能源資源綜合富集區(qū)，加快資源勘探開(kāi)發(fā)，承擔(dān)增供石油、天然氣、煤炭、電力等重要任務(wù)，緩解國(guó)家能源供需矛盾，無(wú)疑應(yīng)成為這一保障體系中至關(guān)重要的組成部分。

與國(guó)內(nèi)其他地區(qū)比較，河套地區(qū)能源資源開(kāi)發(fā)具有以下優(yōu)越條件。

區(qū)位優(yōu)勢(shì)突出。從全國(guó)能源資源分布和開(kāi)發(fā)的地區(qū)布局看，山西、安徽、山東、河南、河北、黑龍江等中東部產(chǎn)煤區(qū)，已進(jìn)入開(kāi)發(fā)中期或衰退期，擴(kuò)大規(guī)模潛力有限，而產(chǎn)煤潛力很大的新疆等地又因遠(yuǎn)離能源消費(fèi)市場(chǎng)，相當(dāng)一段時(shí)期內(nèi)尚難大規(guī)模開(kāi)發(fā)。河套地區(qū)地處大西北東緣，緊靠中東部，東連京津和環(huán)渤海地區(qū)，西接西部大開(kāi)發(fā)重點(diǎn)發(fā)展軸線呼包銀蘭西（寧）產(chǎn)業(yè)帶，位居新亞歐大陸橋中樞，北有陰山、西有賀蘭山、東有呂梁山等山地環(huán)繞，防務(wù)相對(duì)安全，顯然是最理想、最重要的國(guó)家特大型能源接續(xù)基地，理應(yīng)在西煤東運(yùn)、西電東送、西氣東輸?shù)膰?guó)家能源格局中發(fā)揮主干作用。

建設(shè)用地條件優(yōu)越。一是地廣人稀。鄂爾多斯市、榆林市和寧東地區(qū)的人口密度分別為每平方千米17人、78人、53人，遠(yuǎn)低于全國(guó)平均人口密度（136人/平方千米）。人少地多為能源化工基地大規(guī)模開(kāi)發(fā)建設(shè)提供了廣闊的國(guó)土空間。二是有大量以荒漠草原或草原化荒漠為主體的荒地和其他未利用地，建設(shè)用地成本低，不占或極少占用耕地和其他農(nóng)用地。三是地形或平坦開(kāi)闊，或起伏和緩；地表松散堆積物薄，基巖埋藏淺；區(qū)域地震活動(dòng)性弱，烈度低，工程地質(zhì)條件極佳。

具有較好的基礎(chǔ)條件。一是有一定的產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)，20世紀(jì)90年代以來(lái)，本區(qū)能源產(chǎn)業(yè)迅猛發(fā)展，2005年，原煤產(chǎn)量2.85億噸，占全國(guó)的12.9%，鄂爾多斯市和榆林市是全國(guó)產(chǎn)煤逾億噸的僅有的兩個(gè)市。天然氣產(chǎn)量108.6億立方米，占全國(guó)的22.0%，成為西氣東輸?shù)闹匾獨(dú)庠椿亍Ｓ芰质性彤a(chǎn)量500萬(wàn)噸，占全國(guó)的2.8%。年發(fā)電量614億千瓦時(shí)，占全國(guó)的2.5%。煤化工、石油天然氣化工正在興起。能源化工產(chǎn)業(yè)已成為帶動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展、工業(yè)化和城市化的基本動(dòng)力。二是有呼和浩特市、銀川市、包頭市等省會(huì)和大城市為依托，一批中等城市正在興起，科技、人才、信息不斷聚集，生活條件日益改善。糧食和其他食物亦可就近從河套灌區(qū)得到充分供給。三是交通條件日臻完善，內(nèi)外交往便捷通暢。已建和在建的（北）京包（頭）、包（頭）蘭（州）、寶（雞）中（衛(wèi)）、神（木）黃（驊）、包（頭）神（木）、神（木）延（安）、西（安）延（安）、太（原）中（衛(wèi)）銀（川）、準(zhǔn)（格爾）東（勝）、東（勝）烏（海）等鐵路，京藏（北京至拉薩）、銀（川）青（島）、銀（川）武（漢）福（州）、包（頭）榆（林）西（安）等高速公路，將構(gòu)成一個(gè)連接?xùn)|西、暢通全國(guó)的地面交通網(wǎng)絡(luò)。此外，油氣管道和輸電線網(wǎng)亦在加速建設(shè)，陜北天然氣輸氣管道已有通往北京、西安、呼和浩特、銀川、上海等多條線路。

第四，國(guó)家對(duì)本區(qū)作為能源重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)的功能定位。全國(guó)《能源發(fā)展“十一五”規(guī)劃》明確提出：“加快開(kāi)發(fā)神東、陜北……寧東6個(gè)大型優(yōu)質(zhì)動(dòng)力煤炭基地，以建設(shè)特大型現(xiàn)代化煤礦為主，擴(kuò)大生產(chǎn)規(guī)模”，“優(yōu)化建設(shè)山西、陜西、內(nèi)蒙古……煤炭富集地區(qū)煤電基地，實(shí)施‘西電東送’”，“按照‘發(fā)揮資源優(yōu)勢(shì)、依靠科技進(jìn)步、積極穩(wěn)妥推進(jìn)’的原則，加快發(fā)展煤基、生物質(zhì)基液體燃料和煤化工技術(shù)，統(tǒng)籌規(guī)劃，有序建設(shè)重點(diǎn)示范工程，為‘十二五’及更長(zhǎng)時(shí)期石油替代產(chǎn)業(yè)發(fā)展奠定基礎(chǔ)”。國(guó)家《西部大開(kāi)發(fā)“十一五”規(guī)劃》要求“按照資源賦存條件優(yōu)良、國(guó)內(nèi)外市場(chǎng)需求旺盛、大規(guī)模開(kāi)發(fā)利用條件基本具備等要求，推進(jìn)優(yōu)勢(shì)資源富集地區(qū)有序開(kāi)發(fā)……形成一批我國(guó)能源、礦產(chǎn)資源重要接替區(qū)”，“加快建設(shè)若干國(guó)家重要的水能、煤炭、石油天然氣等能源工業(yè)開(kāi)發(fā)、接續(xù)基地和重要能源化工產(chǎn)品加工基地”，并在規(guī)劃中明確把陜西、寧夏、內(nèi)蒙古列為煤炭生產(chǎn)及煤電一體化基地、煤化工基地，陜甘寧、內(nèi)蒙古列為大型石油、天然氣開(kāi)采及加工基地，內(nèi)蒙古、寧夏列為風(fēng)能、太陽(yáng)能等可再生能源基地。

當(dāng)然，必須清醒地認(rèn)識(shí)到本區(qū)化石能源資源的開(kāi)發(fā)還存在某些制約因素和諸多問(wèn)題。制約因素是：水資源嚴(yán)重短缺，生態(tài)環(huán)境脆弱，先進(jìn)技術(shù)與高級(jí)人才不足。現(xiàn)有資源開(kāi)發(fā)過(guò)程中存在的主要問(wèn)題是：無(wú)序開(kāi)發(fā)，浪費(fèi)、破壞資源；三廢污染，環(huán)境問(wèn)題嚴(yán)重；資源以外運(yùn)為主，就地轉(zhuǎn)化率低；分配不順，利益矛盾突出。顯然，這些問(wèn)題應(yīng)該通過(guò)確定科學(xué)的發(fā)展戰(zhàn)略，制定完善的政策、機(jī)制體系，并落實(shí)到統(tǒng)一的規(guī)劃中予以妥善解決。

2. 建設(shè)思路

遵循有序、高效、安全開(kāi)發(fā)的原則，按照大型化、現(xiàn)代化、信息化、高起點(diǎn)的要求，以技術(shù)先進(jìn)、經(jīng)濟(jì)高效、資源節(jié)約、環(huán)境友好、強(qiáng)區(qū)富民為目標(biāo)，在煤、油、氣資源綜合開(kāi)發(fā)基礎(chǔ)上，以蒙西、陜北、寧東為主體優(yōu)化空間布局，建設(shè)煤電一體化和以煤基石油替代品為主的煤化工產(chǎn)業(yè)集群，為保障國(guó)家能源安全和經(jīng)濟(jì)發(fā)展作貢獻(xiàn)，也為本區(qū)生態(tài)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)進(jìn)入良性循環(huán)和建設(shè)小康社會(huì)與和諧社會(huì)發(fā)揮主導(dǎo)、支柱作用。

有序開(kāi)發(fā)原則——摒棄片面追求發(fā)展速度，進(jìn)行掠奪式和無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)的開(kāi)發(fā)方式，重視開(kāi)發(fā)規(guī)模在空間布局和時(shí)間發(fā)展上與資源環(huán)境承載力相適應(yīng)，產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)與地質(zhì)勘探和基礎(chǔ)設(shè)施、公用設(shè)施建設(shè)相協(xié)同，煤、電、化、建產(chǎn)業(yè)相銜接，技術(shù)進(jìn)步效益、規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益、產(chǎn)業(yè)集聚效益與環(huán)境優(yōu)化效益相兼顧，企業(yè)主體運(yùn)作、政府行為、社會(huì)力量相結(jié)合，政府（中央、省區(qū)、地市、縣）、企業(yè)、群眾利益相協(xié)調(diào)，切實(shí)處理好建設(shè)中的各種關(guān)系。

高效開(kāi)發(fā)原則——摒棄追求數(shù)量擴(kuò)張、大量出賣(mài)資源和初級(jí)產(chǎn)品的技術(shù)經(jīng)濟(jì)路線，走機(jī)制創(chuàng)新、科技創(chuàng)新、自主創(chuàng)新之路，把人才、技術(shù)、裝備放在突出位置，建立技術(shù)創(chuàng)新體系，構(gòu)建創(chuàng)新的技術(shù)基礎(chǔ)，完善創(chuàng)新的激勵(lì)機(jī)制，優(yōu)化創(chuàng)新環(huán)境，以現(xiàn)代化大型煤炭氣化、液化工程為中心，謀求煤炭間接液化制油、直接液化制油、一步法合成二甲醚、煤基甲醇大規(guī)模制取烯烴技術(shù)的突破性發(fā)展，爭(zhēng)取相關(guān)的煤炭采選技術(shù)、整體煤氣化燃?xì)狻羝?lián)合發(fā)電技術(shù)、煤電化建和石油天然氣化工循環(huán)經(jīng)濟(jì)技術(shù)走在世界前列，大幅度提高能源開(kāi)發(fā)的綜合效益和核心競(jìng)爭(zhēng)力。

安全開(kāi)發(fā)原則——摒棄傳統(tǒng)的重開(kāi)發(fā)輕保護(hù)、先污染后治理的發(fā)展觀念，按照科學(xué)發(fā)展觀的要求，以人為本，人與自然和諧為目標(biāo)，以人性化、生態(tài)化的工業(yè)園區(qū)為載體，大力發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)，實(shí)施資源綜合利用，節(jié)能減排，加大生態(tài)環(huán)境保護(hù)力度，著力建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)。

通過(guò)15年或更長(zhǎng)一段時(shí)間的開(kāi)發(fā)建設(shè)，使研究區(qū)煤炭—電力—化工—建材系列產(chǎn)業(yè)和石油天然氣及其加工、化工系列產(chǎn)業(yè)構(gòu)成較完整的產(chǎn)業(yè)鏈條和產(chǎn)業(yè)集群，特別是煤基石油替代產(chǎn)品（煤基油品、煤基醇醚燃料、煤基烯烴等）大規(guī)模加工技術(shù)取得重大突破，產(chǎn)品形成一定規(guī)模，裝備技術(shù)、生產(chǎn)管理達(dá)到國(guó)際先進(jìn)水平，工業(yè)園區(qū)循環(huán)經(jīng)濟(jì)形成氣候，經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境效益全國(guó)領(lǐng)先，建成全國(guó)規(guī)模最大、效益最好、世界一流的國(guó)家級(jí)能源和煤基石油替代產(chǎn)品基地，西部重要的現(xiàn)代化新型工業(yè)化基地。

能源化工基地的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，以煤炭、石油天然氣采掘業(yè)為最基本的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，以煤炭一次轉(zhuǎn)化為主以及可再生能源轉(zhuǎn)化的電力產(chǎn)業(yè)為支柱產(chǎn)業(yè)和優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，以煤、油、氣深度轉(zhuǎn)化的煤化工和石油天然氣化工為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，特別是以煤基石油替代品產(chǎn)業(yè)作為核心產(chǎn)業(yè)，以三廢綜合利用為主的建材業(yè)為環(huán)保產(chǎn)業(yè)，由此構(gòu)成較完整的煤油氣—電—化—建產(chǎn)業(yè)系列、產(chǎn)業(yè)鏈條、產(chǎn)業(yè)集群。同時(shí)配套發(fā)展新材料、機(jī)械裝備、農(nóng)產(chǎn)品加工等其他工業(yè)，以及系列化的服務(wù)業(yè)。

能源化工基地的空間布局，應(yīng)在開(kāi)發(fā)建設(shè)國(guó)家級(jí)特大型蒙陜寧能源化工基地的統(tǒng)一目標(biāo)下，依托鄂爾多斯市、榆林市、銀川市和吳忠市建設(shè)蒙南、陜北、寧東三個(gè)二級(jí)基地，在充分發(fā)揮各自特點(diǎn)的前提下，分工協(xié)作，優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，形成區(qū)域產(chǎn)業(yè)集群。在二級(jí)區(qū)內(nèi)，以工業(yè)園區(qū)為主體，按照循環(huán)經(jīng)濟(jì)的要求，構(gòu)建較完整的產(chǎn)業(yè)鏈。

（三）生態(tài)建設(shè)與大柳樹(shù)水利樞紐工程

保護(hù)和改善河套地區(qū)生態(tài)環(huán)境，重點(diǎn)是防治黃河寧蒙河段的泥沙淤積、治理農(nóng)牧交錯(cuò)帶的土地沙化和水土流失、保護(hù)河套灌區(qū)的綠洲生態(tài)系統(tǒng)，關(guān)鍵在建設(shè)大柳樹(shù)水利樞紐工程。

1. 防治黃河寧蒙河段泥沙淤積

黃河寧蒙河段的河床變淺、懸河發(fā)展、凌災(zāi)加劇等河道生態(tài)問(wèn)題，無(wú)一不與泥沙淤積有關(guān)。

黃河是世界上含沙量最高、輸沙量最大的河流，水少沙多、水沙不平衡是其基本特點(diǎn)。黃河泥沙85%以上來(lái)自汛期（7月～10月），并且常常集中于幾場(chǎng)暴雨洪水，然而，汛期的水量卻只占全年水量的60%。因此，汛期的水沙矛盾尤為突出，水相對(duì)更少，沙相對(duì)更多，河流含沙量更高，容易造成泥沙淤積。

黃河寧蒙河段歷史上屬于沖淤基本平衡的微淤河道，泥沙淤積危害較輕。1986年以來(lái)，一是因?yàn)辇堁驆{水庫(kù)、劉家峽水庫(kù)聯(lián)合運(yùn)行，由于其功能的需要，兩庫(kù)一般在6月～10月蓄水。二是因?yàn)榻?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要，沿黃引水增加，導(dǎo)致寧蒙河段汛期來(lái)水減少，寧夏中衛(wèi)市下河沿站汛期來(lái)水比例下降18.6個(gè)百分點(diǎn)，來(lái)水減少30%。河段中常洪水出現(xiàn)幾率降低，汛期流量大于2500立方米/秒和3000立方米/秒的天數(shù)比例分別下降26.7和12.3個(gè)百分點(diǎn)，出現(xiàn)幾率減少91%和87%。汛期來(lái)水減少，使有利于保持中水河槽的洪水大量削減，泥沙含量相對(duì)增高，沖淤基本平衡演變?yōu)橐杂贋橹鳎?993年～2000年，寧蒙河段年平均淤積量達(dá)0.7億噸），導(dǎo)致河道主槽萎縮抬高，河道寬淺散亂，擺動(dòng)加劇，排洪能力下降，洪災(zāi)、凌災(zāi)形勢(shì)日趨嚴(yán)重。

為防治寧蒙河段泥沙淤積，關(guān)鍵是使水沙關(guān)系達(dá)到平衡，措施有三：一是增水，二是減沙，三是調(diào)水調(diào)沙。增水即增加黃河水量，提高河道沖沙減淤能力，為此，一要節(jié)流，大力實(shí)施節(jié)水工程，減少引黃水量。二要開(kāi)源，從長(zhǎng)遠(yuǎn)的角度出發(fā)，若要根本解決黃河資源性缺水問(wèn)題，必須跨流域調(diào)水，國(guó)家應(yīng)在東、中線南水北調(diào)實(shí)施的不同階段，適時(shí)適度增加河套地區(qū)可用黃河水量，并加大西線南水北調(diào)工程前期工作力度。減沙即減少入黃泥沙量，要著力開(kāi)展區(qū)域生態(tài)建設(shè)，重點(diǎn)是：經(jīng)濟(jì)區(qū)南部鄂爾多斯高原和黃土高原北緣、即長(zhǎng)城沿線農(nóng)牧交錯(cuò)帶的荒漠化土地治理；烏蘭布和沙漠治理，烏蘭布和沙漠東緣直逼黃河，每年輸入黃河粗沙6000萬(wàn)噸，大有“阻斷”黃河之勢(shì)。調(diào)水調(diào)沙即通過(guò)骨干水庫(kù)群的聯(lián)合調(diào)控，增大汛期水量，提高沖沙能力。對(duì)此，大柳樹(shù)水利樞紐具有不可替代的關(guān)鍵作用。

2. 治理農(nóng)牧交錯(cuò)帶荒漠化土地

經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)長(zhǎng)城沿線農(nóng)牧交錯(cuò)帶包括鄂爾多斯高原和黃土高原北緣，屬于我國(guó)北方農(nóng)牧交錯(cuò)帶的中部，地處內(nèi)蒙古高原向黃土高原過(guò)渡和東南季風(fēng)邊緣地帶，年降水量一般250毫米～400毫米，是風(fēng)水復(fù)合侵蝕嚴(yán)重地區(qū)。20世紀(jì)以來(lái)，濫墾、濫伐、濫挖和過(guò)度放牧等不合理經(jīng)濟(jì)活動(dòng)對(duì)自然植被的破壞，加劇著土地荒漠化的進(jìn)程。

防治土地荒漠化需要處理好三個(gè)關(guān)系。一是區(qū)域之間的關(guān)系。不同區(qū)域，荒漠化類型不同，強(qiáng)度不同，成因不同，治理上必須依據(jù)各自特點(diǎn)，因地制宜，區(qū)別對(duì)待。二是生產(chǎn)與生態(tài)的關(guān)系。在土地利用上，要改變以往重生產(chǎn)、輕生態(tài)的觀念，以及由此而造成的“大面積土地搞生產(chǎn)、小面積土地搞生態(tài)”的做法，建立新的“小面積土地搞生產(chǎn)、大面積土地搞生態(tài)”的區(qū)域土地“生態(tài)—生產(chǎn)”利用方式，使土地利用高效、安全。三是治理荒漠化與發(fā)展經(jīng)濟(jì)和改善人民生活的關(guān)系。實(shí)踐證明，貧困是導(dǎo)致荒漠化的主要社會(huì)根源，防治荒漠化不能單純搞生態(tài)建設(shè)，必須同時(shí)抓好特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)，走生態(tài)經(jīng)濟(jì)發(fā)展之路，使生態(tài)建設(shè)與脫貧致富很好地結(jié)合。

河套地區(qū)荒漠化土地治理，除了繼續(xù)在黃土高原水土流失區(qū)實(shí)施“退耕還林（草）”，開(kāi)展以溝道壩系建設(shè)為主，工程措施、生物措施、農(nóng)業(yè)措施相結(jié)合的小流域綜合治理，在鄂爾多斯高原土地沙化區(qū)實(shí)施“退牧還草”、人工飼草料基地建設(shè)、大面積圍欄封育、舍飼圈養(yǎng)等措施外，一個(gè)綜合性的根本措施是建設(shè)生態(tài)灌區(qū)，構(gòu)建蒙陜寧甘農(nóng)牧交錯(cuò)帶生態(tài)安全區(qū)，與河套灌區(qū)共同形成西北地區(qū)東部生態(tài)屏障。

經(jīng)濟(jì)區(qū)及其外延區(qū)內(nèi)的沙漠（巴丹吉林沙漠、騰格里沙漠、烏蘭布和沙漠、庫(kù)布其沙漠、毛烏素沙地）與黃土高原之間，賀蘭山東西兩麓、寧夏中部、鄂爾多斯高原西部都斯圖河流域及陜西定（邊）靖（邊）橫（山）地區(qū)，分布大量地形平坦、集中連片、以荒漠草原和草原化荒漠為主的土地，在1300～1500米高程范圍內(nèi)，可供灌溉開(kāi)發(fā)者達(dá)1920萬(wàn)畝（現(xiàn)已開(kāi)發(fā)146萬(wàn)畝）。根據(jù)水資源條件，因地因時(shí)逐步開(kāi)發(fā)這些土地，首先，可在大區(qū)域范圍內(nèi)建立“小面積土地搞生產(chǎn)、大面積土地搞生態(tài)”的土地“生態(tài)—生產(chǎn)”利用方式，收到“開(kāi)發(fā)一小片，保護(hù)一大片”之功效。據(jù)有關(guān)資料，該區(qū)域一畝高效人工草場(chǎng)的產(chǎn)草量相當(dāng)于50畝左右中等草場(chǎng)或150畝退化草場(chǎng)的產(chǎn)草量，一畝高效基本農(nóng)田的糧食產(chǎn)量相當(dāng)于10畝左右坡耕地正常年份的糧食產(chǎn)量。若建設(shè)152萬(wàn)畝人工草場(chǎng)，可使7600萬(wàn)畝中等天然草場(chǎng)或2.28億畝退化天然草場(chǎng)得到保護(hù)恢復(fù)。建設(shè)100萬(wàn)畝基本農(nóng)田可以置換1000萬(wàn)畝以上坡耕地，從而為“退牧還草”和“退耕還林（草）”創(chuàng)造有利條件，使區(qū)域植被得到恢復(fù)，土地沙化、沙塵暴和水土流失得以減輕。其次，可改變當(dāng)?shù)厝嗣裆姘l(fā)展條件，促進(jìn)脫貧致富。生態(tài)灌區(qū)建設(shè)是生態(tài)移民的前提，通過(guò)灌區(qū)建設(shè)，實(shí)施生態(tài)移民，加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)和小城鎮(zhèn)建設(shè)，將從根本上解決周邊貧困地區(qū)貧困人民的生存和發(fā)展條件，為其脫貧致富奠定基礎(chǔ)。第三，可為國(guó)家“未來(lái)的糧食戰(zhàn)略儲(chǔ)備區(qū)”建設(shè)打下基礎(chǔ)。草地植物，尤其是豆科植物，對(duì)于改良土壤、培肥地力具有重要作用，據(jù)黃土高原區(qū)的試驗(yàn)，草田輪作一個(gè)周期（3～4年）可以提高土壤有機(jī)質(zhì)23%～24%，氮素100～150公斤/公頃。盡管生態(tài)灌區(qū)是以牧草建設(shè)為主，然而一旦國(guó)家急需增加糧食供應(yīng)時(shí)，可立即將牧草地改為農(nóng)田，而且這些經(jīng)過(guò)牧草改良的土地將以更高的土壤肥力完成產(chǎn)糧任務(wù)。再者，以草養(yǎng)畜，增加牛羊肉、奶的產(chǎn)量，可以改變膳食結(jié)構(gòu)，減少糧食消費(fèi)量，從這個(gè)角度來(lái)看，可以說(shuō)“種草即種糧”。

生態(tài)灌區(qū)建設(shè)的總體思路是：以水資源供給保障能力為前提，自然生態(tài)系統(tǒng)空間分布格局為基礎(chǔ)，草業(yè)—舍飼牧業(yè)—畜產(chǎn)品加工業(yè)為主體，依托小城鎮(zhèn)或農(nóng)村聚落，小面積開(kāi)發(fā)與大面積保護(hù)結(jié)合，人工建設(shè)與自然修復(fù)結(jié)合，因地制宜，有序推進(jìn)，建設(shè)節(jié)水高效的新型人工綠洲生態(tài)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)。

依據(jù)區(qū)域特征，生態(tài)灌區(qū)可劃分為5個(gè)建設(shè)區(qū)，即內(nèi)蒙古阿盟荒漠草原生態(tài)恢復(fù)區(qū)，寧夏中部地區(qū)節(jié)水灌溉特色農(nóng)業(yè)區(qū)，內(nèi)蒙古鄂爾多斯半干旱帶草原生態(tài)保護(hù)區(qū)，陜西定邊、靖邊防風(fēng)固沙林草區(qū)及甘肅民勤綠洲生態(tài)修復(fù)區(qū)。各區(qū)建設(shè)規(guī)模、土地利用結(jié)構(gòu)和需水量見(jiàn)表8。

3. 保護(hù)河套灌區(qū)綠洲生態(tài)系統(tǒng)

河套灌區(qū)綠洲生態(tài)系統(tǒng)包括農(nóng)田生態(tài)系統(tǒng)、濕地生態(tài)系統(tǒng)和其他自然植被生態(tài)系統(tǒng)，其形成與地下水位埋深息息相關(guān)，與農(nóng)業(yè)灌溉緊密聯(lián)系。

保護(hù)干旱半干旱地區(qū)的綠洲生態(tài)系統(tǒng)，既要防治土壤鹽漬化，更要防治土地沙化。大量事實(shí)說(shuō)明，沙化比鹽漬化危害更甚。據(jù)有關(guān)資料，一般認(rèn)為，地下水位埋深2米和4.5米是發(fā)生鹽質(zhì)和沙質(zhì)荒漠化的臨界埋深，小于2米，土壤開(kāi)始積鹽；大于4.5米，自然植被開(kāi)始生長(zhǎng)不良，至6米，持續(xù)生長(zhǎng)不良，并導(dǎo)致死亡。對(duì)小麥等農(nóng)作物而言，地下水位埋深2～2.5米時(shí)產(chǎn)量最高，大于2.5米時(shí)產(chǎn)量開(kāi)始下降，大于3米時(shí)明顯下降。可見(jiàn)，控制地下水位對(duì)防止沙化和鹽漬化、保障農(nóng)作物高產(chǎn)至關(guān)重要，是保護(hù)綠洲生態(tài)系統(tǒng)的關(guān)鍵。

地下水位埋深決定于地下水的補(bǔ)給和排泄。以補(bǔ)給而論，與引黃農(nóng)業(yè)灌溉密切相關(guān)。如西套的青銅峽灌區(qū)，年降水量不足200毫米，有效降水不多，降水對(duì)地下水的補(bǔ)給甚微，地下水補(bǔ)給量中，近90%靠引黃水通過(guò)渠系滲漏和田間灌溉入滲補(bǔ)給，引黃水量、渠系滲漏量、田間入滲量的變化，都將導(dǎo)致地下水位的升降。就排泄而言，主要是地下水開(kāi)采量。烏海市地下水超采56%，造成58平方千米的降落漏斗，中心水位降深12～30米。2003年，由于干旱，青銅峽灌區(qū)引黃水量驟減，機(jī)井開(kāi)采量劇增，造成地下水位和湖泊水位的普遍下降，與2002年比較，潛水位平均下降0.23米，湖泊水位下降0.2～0.5米。因此，調(diào)控地下水位必須統(tǒng)籌考慮引黃水量、渠系滲漏量、田間入滲量和地下水開(kāi)采量，綜合研究它們之間的量比關(guān)系及其對(duì)地下水位的影響，科學(xué)確定它們?cè)诒ＷC合理地下水位埋深下的臨界值（最小量或最大量），并由此確定各類具體工程的主要技術(shù)參數(shù)。

節(jié)約河套灌區(qū)農(nóng)業(yè)灌溉用水，支持工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的發(fā)展，是必要的，也是可能的。然而，需要強(qiáng)調(diào)的是，這種支持是有限度的。必須清醒地認(rèn)識(shí)到，長(zhǎng)期以來(lái)，河套灌區(qū)引黃農(nóng)業(yè)用水兼有灌溉、補(bǔ)給地下水、保護(hù)濕地、洗堿壓鹽等多重功效，集生態(tài)、生產(chǎn)、生活用水于一體，是形成和維系綠洲生態(tài)系統(tǒng)的根本因素。如果把引黃灌溉用水只是看作農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用水，僅以農(nóng)作物生長(zhǎng)需求水量作為灌溉和引黃水量的依據(jù)來(lái)評(píng)價(jià)農(nóng)業(yè)用水現(xiàn)狀和農(nóng)業(yè)用水潛力是不公平的，也是不符合實(shí)際的。

4. 大柳樹(shù)水利樞紐工程

黃河黑山峽河段地處甘肅與寧夏交界的香山山地中，全長(zhǎng)71千米，是黃河上游最后一個(gè)可建高壩大庫(kù)的峽谷河段。大柳樹(shù)壩址位于黑山峽出口以上兩千米、寧夏中衛(wèi)縣境內(nèi)，控制黃河流域面積25.2萬(wàn)平方千米、黃河總水量的56%，多年平均徑流量325億立方米。

大柳樹(shù)水利樞紐工程是《黃河治理開(kāi)發(fā)規(guī)劃綱要》確定的黃河流域七大控制性骨干工程之一，總庫(kù)容114.8億立方米，調(diào)節(jié)庫(kù)容85.4億立方米，經(jīng)50年沖淤平衡后，尚有調(diào)節(jié)庫(kù)容57.6億立方米。樞紐以其適中的地理位置、巨大的調(diào)節(jié)庫(kù)容，對(duì)優(yōu)化黃河水資源配置，維護(hù)黃河健康生命，具有承上啟下、不可替代的作用，與龍羊峽、小浪底二樞紐構(gòu)成黃河干流三個(gè)最關(guān)鍵的調(diào)控梯級(jí)。就河套生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)而言，大柳樹(shù)水利樞紐對(duì)保護(hù)黃河寧蒙段河道生態(tài)安全，治理蒙陜寧甘農(nóng)牧交錯(cuò)帶惡化的生態(tài)環(huán)境，提高區(qū)域水資源供給能力，都具有決定性作用。因此，大柳樹(shù)水利樞紐既是維護(hù)黃河健康生命，又是關(guān)系西部大開(kāi)發(fā)成效的重大戰(zhàn)略工程。

1986年10月龍羊峽水庫(kù)開(kāi)始使用，與劉家峽水庫(kù)聯(lián)合運(yùn)行。運(yùn)行的一個(gè)基本特點(diǎn)是汛期蓄水，正常年份蓄水約40億立方米，豐水年蓄水80億～100億立方米。汛期大量蓄水改變了二庫(kù)以下黃河徑流的年內(nèi)分配，減少汛期下泄水量30億～50億立方米，使原本不協(xié)調(diào)的水沙關(guān)系更為突出，河道造床輸沙能力減弱，淤積加重不但使黃河中下游防洪形勢(shì)更為嚴(yán)峻，而且使寧蒙河段始由微淤河道變成淤積河道，導(dǎo)致河道形態(tài)寬淺散亂，部分河段成為“地上懸河”。對(duì)此，應(yīng)當(dāng)在龍羊峽水庫(kù)和劉家峽水庫(kù)以下修建大型水庫(kù)進(jìn)行反調(diào)節(jié)，重新配置水資源，調(diào)水調(diào)沙。大柳樹(shù)水利樞紐以其適宜的地理位置和巨大的調(diào)節(jié)庫(kù)容，恰可擔(dān)此重任。大柳樹(shù)水利樞紐扼寧蒙河段之咽喉，在龍羊峽水庫(kù)和劉家峽水庫(kù)汛期蓄水時(shí)，可由其在泥沙含量最高時(shí)段增加下泄水量，塑造人工洪峰，滿足黃河寧蒙河段及其中下游河道輸沙之需求。有關(guān)研究表明：當(dāng)下泄流量為2500～3000立方米/秒時(shí)，在44年計(jì)算期內(nèi)，可使寧蒙河段累計(jì)沖刷7.91億噸泥沙，河槽下切1.09米，拓寬79.6米，使之恢復(fù)到?jīng)_淤平衡狀態(tài)，并可改善地下水排泄條件，減輕后套灌區(qū)鹽漬化程度；當(dāng)下泄流量達(dá)3000～4000立方米/秒時(shí)，會(huì)同中游自產(chǎn)水量，進(jìn)入小浪底水庫(kù)流量將達(dá)4000～5000立方米/秒，可使黃河中下游河道基本不淤。可見(jiàn)，大柳樹(shù)水利樞紐是黃河流域承上啟下、實(shí)施水沙綜合調(diào)控、促進(jìn)水沙協(xié)調(diào)的關(guān)鍵性工程，對(duì)維系黃河“健康生命”至關(guān)重要，其作用和意義遠(yuǎn)非地方局部利益可比。

為減輕寧蒙河段凌汛威脅，大柳樹(shù)水庫(kù)可在冬灌期間適當(dāng)加大下泄流量，冬灌結(jié)束、灌區(qū)大量退水期間適當(dāng)減少下泄流量，而后使之保持平穩(wěn)的遞減狀態(tài)，既可避免封河期內(nèi)蒙古河段流量的大幅度波動(dòng)，也可減少穩(wěn)封期河道槽蓄水增量，并利于開(kāi)河期釋放槽蓄水量，避免形成冰壩。

大柳樹(shù)水利樞紐對(duì)提高河套地區(qū)生態(tài)、生產(chǎn)、生活用水保證率，改變供水方式，降低供水成本，保障蒙陜寧甘農(nóng)牧交錯(cuò)帶荒漠化土地治理、能源化工基地建設(shè)、綠洲農(nóng)業(yè)發(fā)展等都具有重要作用。

（四）糧食保障工程

工業(yè)化與城市化的發(fā)展，必將促使河套地區(qū)人口大幅度增長(zhǎng)集聚，同時(shí)還要保持糧食輸出區(qū)的地位，發(fā)展糧食生產(chǎn)的重要性不言而喻，任務(wù)十分艱巨。

河套灌區(qū)的糧食生產(chǎn)受到某些因素的制約，一是耕地面積減少，質(zhì)量下降。人口增加、工業(yè)發(fā)展、城市擴(kuò)大、基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目增多，各類建設(shè)用地?cái)D占基本農(nóng)田的現(xiàn)象越來(lái)越突出。雖然通過(guò)開(kāi)發(fā)新的灌溉農(nóng)田使耕地?cái)?shù)量得到一定補(bǔ)償，但因被占土地多是菜田、園地和高產(chǎn)農(nóng)田，其質(zhì)量已相差甚遠(yuǎn)。過(guò)量使用化肥、大量地膜殘留、工業(yè)廢水不達(dá)標(biāo)排放等等，使土壤污染日趨加重。二是中低產(chǎn)田比重大。如寧夏引黃灌區(qū)農(nóng)田中，高產(chǎn)田僅占26.7%，中低產(chǎn)田比重仍高達(dá)73.3%（其中，中產(chǎn)田占45.4%，低產(chǎn)田占27.9%）。三是水資源不足。近些年來(lái)，黃河來(lái)水呈減少態(tài)勢(shì)，一些枯水年份，已不能滿足灌溉需水要求。2003年春灌期間，寧夏灌區(qū)供水指標(biāo)削減39.2%，200萬(wàn)畝農(nóng)田無(wú)灌棄耕，減產(chǎn)糧食8億千克。工業(yè)和城市的發(fā)展，特別是能源化工基地建設(shè)，必將導(dǎo)致水資源的重新分配，農(nóng)業(yè)用水勢(shì)必減少。四是種糧成本上升，比較效益下降。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料漲價(jià)，勞動(dòng)力成本增加，病蟲(chóng)害防治費(fèi)用加大，使近幾年種糧成本每畝增加近100元，以致2004年以來(lái)國(guó)家各項(xiàng)惠農(nóng)政策的影響力逐漸減弱。而且，國(guó)家對(duì)種糧農(nóng)民的各項(xiàng)政策補(bǔ)貼，大體上中央負(fù)擔(dān)76%，地方負(fù)擔(dān)24%，也就是說(shuō)商品糧中都含有產(chǎn)糧區(qū)政府的財(cái)政支出，無(wú)形中造成“窮省區(qū)（多是產(chǎn)糧區(qū)）補(bǔ)貼富省區(qū)”的不合理現(xiàn)象。生產(chǎn)糧食越多的地區(qū)，地方政府的財(cái)政補(bǔ)貼支出越大，在西北貧困地區(qū)，這種補(bǔ)貼支出已占當(dāng)?shù)刎?cái)政收入的五分之一，地方政府難以承受。

為鞏固河套地區(qū)糧食生產(chǎn)基地的地位，并進(jìn)一步發(fā)揮其作用，在當(dāng)前和今后一段時(shí)期（西線南水北調(diào)實(shí)現(xiàn)之前）內(nèi)，應(yīng)實(shí)施以深度開(kāi)發(fā)為主、深度開(kāi)發(fā)與廣度開(kāi)發(fā)相結(jié)合的發(fā)展戰(zhàn)略。首先，要在切實(shí)保護(hù)耕地、穩(wěn)定糧食播種面積的基礎(chǔ)上，以科技為支撐，著力改造中低產(chǎn)田，大幅度提高單產(chǎn)水平。河套灌區(qū)糧食畝產(chǎn)水平高產(chǎn)田達(dá)700～800公斤，中產(chǎn)田500～600公斤，低產(chǎn)田300～400公斤，若能把低產(chǎn)田改造成中產(chǎn)田，中產(chǎn)田改造成高產(chǎn)田，每畝單產(chǎn)總體上可提高200公斤左右。按中低產(chǎn)田占73.3%的比例計(jì)算，可增產(chǎn)糧食40億公斤，相當(dāng)于現(xiàn)有糧食產(chǎn)量的55.6%，無(wú)疑，改造中低產(chǎn)田是保障糧食生產(chǎn)的主要途徑。其次，改進(jìn)耕作制度，調(diào)整作物結(jié)構(gòu)。在條件適宜地區(qū)，逐步推廣冬麥北移和麥后復(fù)種飼料、蔬菜等作物，把高溫對(duì)春小麥成熟的不利因素轉(zhuǎn)變?yōu)閷?shí)施“一年兩熟”耕作制度的有利條件。玉米既抗旱又高產(chǎn)，既是糧又是料和草，適度擴(kuò)大玉米種植面積可一舉多得。再次，根據(jù)水資源狀況，適度開(kāi)發(fā)后備土地資源。大致可分為兩個(gè)階段。第一階段，即大柳樹(shù)水利樞紐工程建成、西線南水北調(diào)尚未實(shí)現(xiàn)期間，結(jié)合生態(tài)灌區(qū)建設(shè)，以保證新灌區(qū)農(nóng)牧民糧食自給為目的，實(shí)施小面積點(diǎn)上開(kāi)發(fā)。第二階段，即西線南水北調(diào)實(shí)現(xiàn)后，按照中國(guó)工程院的意見(jiàn)：如有需要，在大柳樹(shù)生態(tài)灌區(qū)內(nèi)，開(kāi)墾40萬(wàn)～66.7萬(wàn)公頃（600萬(wàn)畝～1000萬(wàn)畝）農(nóng)田，作為西北甚至是全國(guó)的糧食后備基地。最后，調(diào)整中央對(duì)種糧的補(bǔ)貼政策，減輕地方政府種糧補(bǔ)貼負(fù)擔(dān)，使貧困落后的糧食主產(chǎn)區(qū)之糧食生產(chǎn)得以為繼。

（五）特色農(nóng)牧業(yè)產(chǎn)業(yè)化建設(shè)

根據(jù)資源條件、生產(chǎn)規(guī)模、發(fā)展基礎(chǔ)、市場(chǎng)需求等因素綜合考慮，選擇奶、清真牛羊肉、羊絨、中藥材、釀酒葡萄與葡萄酒、食用油、果菜等作為地方優(yōu)勢(shì)特色產(chǎn)業(yè)。

1. 奶產(chǎn)業(yè)

奶產(chǎn)業(yè)是河套灌區(qū)農(nóng)業(yè)的傳統(tǒng)優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，而今已成為帶動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)之一。2005年，河套灌區(qū)9市牛奶產(chǎn)量445.6萬(wàn)噸，占全國(guó)牛奶總產(chǎn)量的16.2%。人均牛奶占有量338.7千克，是全國(guó)人均牛奶占有量的16倍。以內(nèi)蒙古“伊利”、“蒙牛”和寧夏“夏進(jìn)”三大企業(yè)為主體的乳業(yè)產(chǎn)業(yè)化體系初步形成。具備了把河套地區(qū)打造成我國(guó)綜合實(shí)力最強(qiáng)、競(jìng)爭(zhēng)能力最大，達(dá)到世界先進(jìn)水平的奶產(chǎn)業(yè)區(qū)的條件。為此，需推動(dòng)“三個(gè)轉(zhuǎn)變”，實(shí)施“三大工程”。

三個(gè)轉(zhuǎn)變：增長(zhǎng)方式由數(shù)量擴(kuò)張向質(zhì)量提高轉(zhuǎn)變，著力提高牛群素質(zhì)和單產(chǎn)水平；飼養(yǎng)方式由分散、粗放向集中、集約化轉(zhuǎn)變，通過(guò)養(yǎng)殖園區(qū)，適度擴(kuò)大養(yǎng)殖戶飼養(yǎng)規(guī)模，加強(qiáng)統(tǒng)一管理和科技服務(wù)；加工方式由初級(jí)加工向精深加工轉(zhuǎn)變，不斷提高產(chǎn)品附加值和市場(chǎng)占有率。

三大工程：奶源基地建設(shè)工程，一要建設(shè)奶牛養(yǎng)殖園區(qū)和生態(tài)示范牧場(chǎng)，大力發(fā)展規(guī)模養(yǎng)殖和科學(xué)養(yǎng)殖，二要結(jié)合新型生態(tài)灌區(qū)建設(shè)和老灌區(qū)種植業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，大力發(fā)展人工草場(chǎng)，擴(kuò)大優(yōu)質(zhì)豆科牧草和青貯飼料種植比重，建設(shè)飼用玉米產(chǎn)業(yè)帶，形成優(yōu)質(zhì)飼草料基地；產(chǎn)業(yè)集群建設(shè)工程，以伊利、蒙牛、夏進(jìn)等現(xiàn)有大型企業(yè)為基礎(chǔ)，通過(guò)企業(yè)自發(fā)衍生或政府推動(dòng)等形式，促進(jìn)企業(yè)之間、企業(yè)與基地之間、基地與農(nóng)戶之間、農(nóng)戶之間的分工、協(xié)作、聯(lián)合，有效整合各類資源，形成產(chǎn)業(yè)集群，打造名牌產(chǎn)品，提升區(qū)內(nèi)奶業(yè)在國(guó)內(nèi)外，特別是在國(guó)際上的整體競(jìng)爭(zhēng)能力；科技支撐工程，依靠科技，自主創(chuàng)新，抓好良種繁育、疾病防控、產(chǎn)品研發(fā)、職業(yè)培訓(xùn)和科技服務(wù)五大體系建設(shè)。

2. 清真牛羊肉產(chǎn)業(yè)

河套地區(qū)具有發(fā)展清真牛羊肉的五大優(yōu)勢(shì)。一是飼草料資源豐富；二是品質(zhì)優(yōu)異，寧夏灘羊，內(nèi)蒙古烏珠穆沁絨山羊，蘇尼特羊等，肉質(zhì)細(xì)嫩，脂肪分布均勻，膻味輕，為羊肉中之上品；三是品牌優(yōu)勢(shì)，“清真”是穆斯林群眾民族食品的重要標(biāo)志，市場(chǎng)潛力大，是一筆巨大的無(wú)形資產(chǎn)；四是價(jià)格優(yōu)勢(shì)，僅相當(dāng)于世界平均價(jià)格的60%～70%；五是區(qū)位優(yōu)勢(shì)，易于產(chǎn)品外銷。

河套地區(qū)作為我國(guó)牛羊肉主要產(chǎn)區(qū)之一，已有加工企業(yè)近400家，涌現(xiàn)出“塞飛亞”、“小肥羊”、“賀蘭山”、“金福來(lái)”、“宇華”等著名企業(yè)，加工水平不斷提高。

為進(jìn)一步發(fā)展清真牛羊肉產(chǎn)業(yè)，一要加強(qiáng)基地建設(shè)，包括飼養(yǎng)基地和飼草料基地建設(shè)。應(yīng)大力扶持養(yǎng)殖大戶和發(fā)展養(yǎng)殖園區(qū)，提高科學(xué)飼養(yǎng)的管理水平。要針對(duì)缺優(yōu)質(zhì)粗料、精料、蛋白質(zhì)料和總量不足的“三缺一不足”現(xiàn)象，大力抓好人工草場(chǎng)建設(shè)，糧飼兼用玉米生產(chǎn)，以及秸稈轉(zhuǎn)化利用。二要加強(qiáng)科技服務(wù)體系建設(shè)，包括品種改良、先進(jìn)飼養(yǎng)管理技術(shù)推廣、疫病防控和職業(yè)培訓(xùn)等。三要培育龍頭企業(yè)，拓展市場(chǎng)。按照國(guó)際肉類生產(chǎn)衛(wèi)生質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，有效整合資源，加大扶持力度，盡快建成幾個(gè)具有名牌產(chǎn)品的現(xiàn)代化企業(yè)，并以大企業(yè)為中心，建設(shè)一批分工明確，專業(yè)化強(qiáng)的中小“衛(wèi)星”企業(yè)，開(kāi)發(fā)新產(chǎn)品，延伸產(chǎn)業(yè)鏈，加強(qiáng)資源綜合利用。四是建立專業(yè)合作組織，構(gòu)筑“企業(yè)—合作社—農(nóng)戶”的利益共同體。

3. 羊絨產(chǎn)業(yè)

河套地區(qū)是我國(guó)絨山羊分布最集中、數(shù)量最多的地區(qū)，2005年羊絨產(chǎn)量3199噸，占全國(guó)羊絨總產(chǎn)量的20.73%。目前，有規(guī)模以上加工企業(yè)120多家，銷售收入過(guò)億元的近30家，過(guò)10億元的3家，銷售收入共110多億元，增加值40億元，出口5億美元，羊絨制品產(chǎn)量、銷售收入和出口交貨值均居全國(guó)第一位。鄂爾多斯、圣雪絨為上市企業(yè)。“鄂爾多斯”、“圣雪絨”、“鹿王”被評(píng)為中國(guó)馳名商標(biāo)，占有國(guó)際市場(chǎng)份額的一半以上，國(guó)內(nèi)市場(chǎng)份額的三分之二以上。

進(jìn)一步做大做強(qiáng)區(qū)域羊絨產(chǎn)業(yè)的基本思路：改變飼養(yǎng)方式，加強(qiáng)基地建設(shè)。鄂爾多斯市西部牧業(yè)旗縣改放牧為舍飼或半舍飼飼養(yǎng)，并依靠人工種草和灌木建立了穩(wěn)固的飼草基地，實(shí)現(xiàn)了恢復(fù)生態(tài)、發(fā)展生產(chǎn)、提高農(nóng)牧民生活水平的統(tǒng)一。通過(guò)科學(xué)管理和品種改良，提高了圈養(yǎng)后山羊絨毛的品質(zhì)，培育的白絨山羊核心群，產(chǎn)絨最高可達(dá)1000克，絨毛平均細(xì)度14.83微米，纖維強(qiáng)度4.55克，伸度37.8%，均達(dá)到世界先進(jìn)水平。二是加強(qiáng)企業(yè)合作，構(gòu)建產(chǎn)業(yè)集群，整合優(yōu)勢(shì)資源，依靠科技和自主創(chuàng)新，提升產(chǎn)業(yè)整體技術(shù)水平和競(jìng)爭(zhēng)能力。三是建立合作組織，提高養(yǎng)殖戶與企業(yè)的聯(lián)系度，逐步形成養(yǎng)殖戶與企業(yè)的利益共同體和產(chǎn)、加、銷的一體化。

4. 枸杞為主的中藥材產(chǎn)業(yè)

河套地區(qū)因其特有的自然條件，草原和沙生藥用植物資源頗為豐富，著名者有枸杞、甘草、苦豆子、麻黃、柴胡、蓯蓉、黃芪、黃芩等。枸杞、甘草皆居寧夏“五寶”之列。枸杞更是具有特定地理標(biāo)志的寧夏特產(chǎn)，1995年中衛(wèi)市中寧縣被國(guó)家命名為“中國(guó)枸杞之鄉(xiāng)”。

這些藥用植物不僅具有極高的藥用價(jià)值，而且具有調(diào)整種植結(jié)構(gòu)、保護(hù)生態(tài)的巨大作用。枸杞耐鹽堿，在鹽堿地種植，既調(diào)整了種植結(jié)構(gòu)，又提高了種植價(jià)值，在荒地種植，可防風(fēng)固沙。甘草、苦豆子、麻黃等適宜在沙荒地種植或在保護(hù)條件下自然生長(zhǎng)，起到恢復(fù)植被、防沙治沙的作用。開(kāi)發(fā)中藥材產(chǎn)業(yè)既發(fā)展了區(qū)域經(jīng)濟(jì)又保護(hù)了區(qū)域環(huán)境，一舉兩得。

發(fā)展思路：一是因地制宜，合理布局，同一或同類中藥材相對(duì)集中連片，形成優(yōu)質(zhì)區(qū)、備優(yōu)質(zhì)區(qū)、備用發(fā)展區(qū)、試驗(yàn)研究示范區(qū)的空間分布格局。枸杞以衛(wèi)寧地區(qū)、銀川市、石嘴山市、巴彥淖爾市為優(yōu)質(zhì)區(qū)和備優(yōu)質(zhì)區(qū)，其他市縣為備用發(fā)展區(qū)。銀川市蘆花臺(tái)園林場(chǎng)、南梁農(nóng)場(chǎng)和烏拉特前旗或杭錦后旗為無(wú)公害試驗(yàn)示范區(qū)。甘草等沙生、旱生中藥材可在吳忠市的鹽池縣、同心縣、紅寺堡，中衛(wèi)市的海原，鄂爾多斯市，阿拉善盟，包頭市，呼和浩特市等市、縣的雨養(yǎng)地或井灌區(qū)種植，并以有關(guān)研發(fā)生產(chǎn)企業(yè)為主，確定試驗(yàn)示范區(qū)。二是組建大型企業(yè)集團(tuán)，有效整合資源，加強(qiáng)產(chǎn)品、技術(shù)和市場(chǎng)開(kāi)發(fā)力度，提升整體生產(chǎn)水平、綜合效益和競(jìng)爭(zhēng)能力，使之成為名副其實(shí)的世界最大枸杞生產(chǎn)、加工、研發(fā)區(qū)。

5. 釀酒葡萄及葡萄酒產(chǎn)業(yè)

賀蘭山東麓地區(qū)的氣候和土壤條件皆宜釀酒葡萄生長(zhǎng)，是我國(guó)釀酒葡萄最適宜種植區(qū)，所產(chǎn)葡萄的糖、酸、酚類物質(zhì)平衡，風(fēng)味獨(dú)特，品質(zhì)優(yōu)良，系葡萄酒上佳原料。

目前，葡萄酒產(chǎn)業(yè)已有長(zhǎng)足發(fā)展，初步實(shí)現(xiàn)了良種化、規(guī)模化生產(chǎn)。品牌優(yōu)勢(shì)較明顯，“西夏王”干紅葡萄酒榮獲2000年巴黎國(guó)際名酒展評(píng)會(huì)金獎(jiǎng)，“賀蘭山”牌葡萄酒獲2001年法國(guó)國(guó)際旅游聯(lián)合會(huì)“金葡萄根”獎(jiǎng)，“西夏王”干紅、干白葡萄酒取得了國(guó)家質(zhì)監(jiān)總局頒發(fā)的產(chǎn)品免檢證書(shū)。

發(fā)展思路：一要加強(qiáng)總體規(guī)劃，以賀蘭山東麓的玉泉營(yíng)地區(qū)、銀川園林場(chǎng)、平吉堡農(nóng)場(chǎng)、南梁農(nóng)場(chǎng)為重點(diǎn)發(fā)展區(qū)，逐步形成南至青銅峽市、北到巴彥淖爾市的釀酒葡萄種植帶；二是組建大型產(chǎn)業(yè)集團(tuán)，分工協(xié)作，形成合力，提升整體生產(chǎn)水平和競(jìng)爭(zhēng)能力；三是著力提高質(zhì)量，按國(guó)際AA綠色要求加強(qiáng)管理、檢測(cè)、技術(shù)研發(fā)和國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)證。

6. 食用油產(chǎn)業(yè)

食用向日葵油營(yíng)養(yǎng)價(jià)值高，尤其是具有降低膽固醇，減輕動(dòng)脈硬化，預(yù)防心血管疾病的功效。

向日葵具有耐干旱、耐鹽堿的特性，適宜在河套地區(qū)種植。巴彥淖爾市已掌握了品種選育、套種栽培及產(chǎn)品加工等技術(shù)。河套地區(qū)具備了發(fā)展向日葵食用油的條件。

發(fā)展思路：一是建設(shè)向日葵種植區(qū)，以巴彥淖爾市的五原縣、杭錦后旗、烏拉特前旗、臨河區(qū)為重點(diǎn)發(fā)展區(qū)，巴彥淖爾市的烏拉特中旗、磴口縣和石嘴山市的平羅縣、惠農(nóng)縣以及吳忠市的同心縣、紅寺堡管理區(qū)為適度發(fā)展區(qū)；二是組建幾家規(guī)模、效益、品牌居國(guó)內(nèi)同行業(yè)前列的大型企業(yè)，并取得“綠色食品”認(rèn)證；三是加大產(chǎn)品、技術(shù)、市場(chǎng)開(kāi)發(fā)力度。

7. 果菜產(chǎn)業(yè)

河套地區(qū)光照豐富，冬季可利用地下水井灌，宜于果菜設(shè)施栽培。目前已有一定規(guī)模，并有較大范圍的國(guó)內(nèi)外市場(chǎng)，已遠(yuǎn)銷香港、俄羅斯、哈薩克斯坦。

發(fā)展思路：一要合理布局，相對(duì)集中；二要加強(qiáng)合作，明確分工，形成企業(yè)+農(nóng)戶、協(xié)會(huì)+農(nóng)戶、訂單+農(nóng)戶等產(chǎn)業(yè)化發(fā)展模式；三要加強(qiáng)品種引育、栽培和保鮮儲(chǔ)運(yùn)及加工技術(shù)的研發(fā)；四要改善營(yíng)銷條件，拓展市場(chǎng)。

（六）區(qū)域合作的政策機(jī)制

河套生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)具有兩個(gè)明顯的特征：一是跨省級(jí)行政區(qū)；二是區(qū)內(nèi)資源、環(huán)境、經(jīng)濟(jì)活動(dòng)等的相似性大于差異性，互補(bǔ)性弱。合作目的是變“競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手”為協(xié)作伙伴，以便共同努力提升區(qū)域整體發(fā)展水平和對(duì)外競(jìng)爭(zhēng)能力。這種合作是一種同質(zhì)合作，實(shí)施難度較大，需要建立完善的政策機(jī)制體系妥善處理各種復(fù)雜的關(guān)系或矛盾，保證生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)的成功建設(shè)和順利發(fā)展。

1. 合作原則

三省區(qū)地域相連，資源雷同，環(huán)境相似，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和發(fā)展方向相近，都面臨著共同的發(fā)展問(wèn)題。區(qū)域合作的目標(biāo)是追求區(qū)域整體優(yōu)勢(shì)的充分發(fā)揮和利益最大化。為此，合作應(yīng)遵循以下原則：平等協(xié)商原則。各合作成員地位平等是區(qū)域合作的根基，也是協(xié)商的前提。互信互利原則。互信是合作的基礎(chǔ)，互利是合作的目的。一體化原則。一體化是生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展的目標(biāo)，只有通過(guò)組織一體化、制度一體化、市場(chǎng)一體化，才能實(shí)現(xiàn)區(qū)域資源共享和生產(chǎn)要素優(yōu)化配置，資源與產(chǎn)業(yè)的科學(xué)匹配，微觀主體與產(chǎn)業(yè)系統(tǒng)的有機(jī)結(jié)合與協(xié)調(diào)發(fā)展，從而提高區(qū)域整體實(shí)力。對(duì)外開(kāi)放原則。要使區(qū)域經(jīng)濟(jì)融入國(guó)家和世界經(jīng)濟(jì)的分工協(xié)作體系之中，并通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)取得一席之地，必須加強(qiáng)對(duì)外開(kāi)放。對(duì)外開(kāi)放既是吸納東部發(fā)達(dá)地區(qū)和世界發(fā)達(dá)國(guó)家資金、技術(shù)、人才和管理經(jīng)驗(yàn)的重要途徑，也是展示合作實(shí)力、體現(xiàn)合作價(jià)值的基本手段。

2. 合作形式

生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)的形成與發(fā)展靠市場(chǎng)和政府的雙向推動(dòng)。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制尚不完善、區(qū)內(nèi)相似性大于差異性的情況下，政府推動(dòng)尤為重要。因此，合作首先應(yīng)是政府間的合作。在中央政府對(duì)建設(shè)生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)認(rèn)同、倡導(dǎo)的前提下，區(qū)域內(nèi)政府間合作的組織形式是一個(gè)由初級(jí)形式逐漸向高級(jí)形式演變、完善的過(guò)程，大致分為三個(gè)階段：建立三省區(qū)高層領(lǐng)導(dǎo)人協(xié)商和職能部門(mén)聯(lián)席會(huì)議制度，確定合作的原則、領(lǐng)域、方式及計(jì)劃；設(shè)立常設(shè)的協(xié)調(diào)管理機(jī)構(gòu)，制定規(guī)劃、政策、章程、規(guī)則、公約等，經(jīng)高層領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)議審定并報(bào)省區(qū)黨委、政府批準(zhǔn)后執(zhí)行，審查、監(jiān)督資源開(kāi)發(fā)、環(huán)境保護(hù)、基礎(chǔ)設(shè)施、生產(chǎn)要素流動(dòng)、市場(chǎng)開(kāi)拓等重大項(xiàng)目的實(shí)施；推動(dòng)建立各類半官方及民間的和企業(yè)間的跨地區(qū)組織，包括咨詢機(jī)構(gòu)、行業(yè)組織和集團(tuán)公司等。

為了充分發(fā)揮資源開(kāi)發(fā)潛力和市場(chǎng)整體競(jìng)爭(zhēng)能力，有效整合生產(chǎn)要素，利于環(huán)境保護(hù)，應(yīng)把組建產(chǎn)業(yè)集群作為一種經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略方式予以高度重視。確立和擁有主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)、大型支柱產(chǎn)業(yè)、中小型專業(yè)企業(yè)、專業(yè)市場(chǎng)是形成產(chǎn)業(yè)集群的必要條件。河套生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)資源富集，特色明顯，優(yōu)勢(shì)突出，產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向明確，經(jīng)過(guò)近些年的發(fā)展，已經(jīng)涌現(xiàn)出一些知名度高的大型企業(yè)，某些品牌已被公認(rèn)并占有了國(guó)內(nèi)外較大市場(chǎng)份額，從而為建立產(chǎn)業(yè)集群奠定了良好基礎(chǔ)。

產(chǎn)業(yè)集群要求有強(qiáng)大的自主創(chuàng)新能力，需要有力的科技支撐。政府應(yīng)為人才、科技、信息資源的聚集與共享創(chuàng)造條件，為企業(yè)、科研院所、大專院校的合作架設(shè)橋梁。產(chǎn)業(yè)集群的主體要以工業(yè)園區(qū)的形式合理布局，以實(shí)現(xiàn)各類資源的有效聚集和充分利用。

3. 合作領(lǐng)域

按照生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)的功能定位，合作領(lǐng)域可以主要考慮生態(tài)建設(shè)與環(huán)境保護(hù)、能源與化工、綠洲農(nóng)業(yè)、黃河水利、交通運(yùn)輸、旅游等六個(gè)方面。

4. 合作機(jī)制

區(qū)域合作大體有兩種形式，即非制度化合作模式和制度化合作模式。前者以誠(chéng)信為基礎(chǔ)，主要通過(guò)信息交流和聯(lián)席會(huì)議協(xié)商處理各種問(wèn)題，合作一般是松散的、非約束性的。后者以法制為基礎(chǔ)，通過(guò)立法使合作成員間的協(xié)作關(guān)系固定化、規(guī)范化、系統(tǒng)化，合作是緊密的、有約束性的。

鑒于河套生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)的特點(diǎn)與合作目的，區(qū)域合作應(yīng)采用制度化模式。為此應(yīng)建立具有明確工作目標(biāo)、任務(wù)和具體要求的各類合作組織。制定確保區(qū)域合作規(guī)范化、有序化、制度化的合作政策，并據(jù)此制定合作章程，規(guī)定區(qū)域合作的目標(biāo)、內(nèi)容、手段、方法、途徑等，保障合作成員的利益，約束合作成員的行為。選定合作項(xiàng)目。同時(shí)，要通過(guò)信息交互、利益補(bǔ)償、評(píng)價(jià)激勵(lì)、行為約束等防止合作風(fēng)險(xiǎn)。

三、建議

（一）從國(guó)家層面統(tǒng)籌“黃河河套生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)”建設(shè)

黃河河套地區(qū)的資源開(kāi)發(fā)和環(huán)境整治對(duì)保障國(guó)家能源、生態(tài)和食物安全，促進(jìn)少數(shù)民族地區(qū)和革命老區(qū)發(fā)展，推動(dòng)社會(huì)主義和諧社會(huì)建設(shè)，都具有重大作用，建議把“黃河河套生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)”明確列入西部大開(kāi)發(fā)的重點(diǎn)經(jīng)濟(jì)區(qū)和全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃的重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)，并在“十一五”期間，由國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)牽頭，組織三省區(qū)政府，共同編制“黃河河套生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)總體規(guī)劃”和專項(xiàng)規(guī)劃。

蒙陜寧三省區(qū)能源綜合開(kāi)發(fā)已有相當(dāng)規(guī)模，為統(tǒng)籌考慮國(guó)家對(duì)能源的需求和構(gòu)建國(guó)家特大型能源化工基地的需要，建議由國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)牽頭，組織三省區(qū)政府先行編制“黃河河套生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)能源化工基地建設(shè)綜合規(guī)劃”。規(guī)劃應(yīng)處理好能源化工基地建設(shè)與生態(tài)恢復(fù)、環(huán)境保護(hù)的關(guān)系，蒙陜寧三省區(qū)的分工協(xié)作關(guān)系，中央與地方政府、企業(yè)與群眾的利益分配關(guān)系，政府職責(zé)與企業(yè)行為的關(guān)系等。

（二）科學(xué)配置黃河水資源，維系黃河健康生命，盡快批準(zhǔn)大柳樹(shù)水利樞紐工程立項(xiàng)

水少沙多，水沙矛盾，是危及黃河健康生命的癥結(jié)所在。增水、減沙、調(diào)水調(diào)沙是解決水沙矛盾的根本對(duì)策。

大柳樹(shù)水利樞紐以其特定的地理位置和巨大的調(diào)節(jié)庫(kù)容，是對(duì)龍羊峽水庫(kù)、劉家峽水庫(kù)進(jìn)行反調(diào)節(jié)，增加黃河上游寧蒙河段及其中下游汛期水量，減輕泥沙淤積，促進(jìn)西北東部地區(qū)生態(tài)建設(shè)，改善生態(tài)環(huán)境和人民生存條件等關(guān)鍵工程，對(duì)優(yōu)化配置黃河水資源，調(diào)水調(diào)沙，維系黃河健康生命，保障國(guó)家生態(tài)安全，具有不可替代的作用。應(yīng)當(dāng)從國(guó)家發(fā)展的全局和西部大開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略成敗的高度，來(lái)充分認(rèn)識(shí)大柳樹(shù)水利樞紐工程立項(xiàng)的緊迫性，使之得以盡快開(kāi)工建設(shè)，早日惠及國(guó)家，使人民得利。

（三）加大對(duì)以河套為中心的西北地區(qū)東部生態(tài)環(huán)境治理的支持，建設(shè)蒙陜寧甘農(nóng)牧交錯(cuò)帶生態(tài)安全區(qū)

黃河河套及其外圍地區(qū)，既是黃河流域土壤侵蝕最嚴(yán)重的地區(qū)，又是我國(guó)沙塵暴的主要源區(qū)之一。治理該區(qū)生態(tài)環(huán)境，建設(shè)蒙陜寧甘農(nóng)牧交錯(cuò)帶生態(tài)安全區(qū)，不但對(duì)改善當(dāng)?shù)厝嗣裆a(chǎn)生活條件，而且對(duì)減少入黃（河）泥沙量，維系黃河健康生命，保護(hù)東部地區(qū)、尤其是京津地區(qū)生態(tài)環(huán)境都至關(guān)重要。建議在整合現(xiàn)有生態(tài)建設(shè)項(xiàng)目的基礎(chǔ)上，把建設(shè)“蒙陜寧甘農(nóng)牧交錯(cuò)帶生態(tài)安全區(qū)”列為國(guó)家重大生態(tài)建設(shè)項(xiàng)目，及早規(guī)劃，盡快實(shí)施。在規(guī)劃未出臺(tái)前，建議國(guó)家先期支持以下項(xiàng)目，或加大支持力度，或列為國(guó)家項(xiàng)目：綠色通道工程，建設(shè)黃河兩岸、主要交通干線和灌排干渠（溝）兩側(cè)防護(hù)林帶；河套灌區(qū)中低產(chǎn)田改造工程；烏蘭布和沙漠、毛烏素沙地治理工程；生態(tài)移民工程。

（四）加強(qiáng)對(duì)水資源開(kāi)源節(jié)流的支持，著力緩解水資源緊缺的矛盾

區(qū)域水資源匱乏既是造成黃河水沙不協(xié)調(diào)，導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境脆弱，也是制約經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的基本因素。緩解水資源緊缺的矛盾始終是黃河治理和西北地區(qū)東部發(fā)展面臨的重大難題。解決這一難題，一是節(jié)流，二是開(kāi)源。為此，建議國(guó)家要：進(jìn)一步加大對(duì)建設(shè)節(jié)水型社會(huì)的支持力度，加速建設(shè)河套灌區(qū)節(jié)水改造工程；在東、中線南水北調(diào)實(shí)施的不同階段，適時(shí)、適度增加河套地區(qū)可用黃河水量；加強(qiáng)西線南水北調(diào)前期工作，促其實(shí)現(xiàn)，以徹底解決黃河與西北地區(qū)東部資源性缺水問(wèn)題。

（五）加強(qiáng)政策機(jī)制研究

沒(méi)有政策的引導(dǎo)和規(guī)范，缺乏機(jī)制保障，無(wú)論是資源開(kāi)發(fā)、環(huán)境保護(hù)，還是區(qū)域合作，都難以步入正軌，不可能持續(xù)。政策和機(jī)制涉及諸多領(lǐng)域、部門(mén)和利益群體，政治性、法律性強(qiáng)，建議組織專門(mén)力量深入研究。

1. 中央應(yīng)對(duì)屬于“老少邊窮”的河套地區(qū)的資源開(kāi)發(fā)和環(huán)境保護(hù)給予特別關(guān)注，出臺(tái)特殊政策，以政策來(lái)吸引資金、人才、技術(shù)，實(shí)現(xiàn)區(qū)域的資金聚集、人才聚集、科技聚集、產(chǎn)業(yè)聚集，以政策來(lái)保護(hù)當(dāng)?shù)厝嗣袢罕姷睦妫瑢?shí)現(xiàn)利益分配的公平、公正，避免已經(jīng)出現(xiàn)的“國(guó)富、企富、民窮”現(xiàn)象的擴(kuò)大，對(duì)此，建議：所得稅和資源稅的分配應(yīng)向資源所在地及當(dāng)?shù)厝罕妰A斜，中央企業(yè)所得稅應(yīng)在生產(chǎn)所在地繳納；礦產(chǎn)資源應(yīng)通過(guò)市場(chǎng)運(yùn)作方式出讓，以公開(kāi)拍賣(mài)的方式進(jìn)行，資源拍賣(mài)所得資金的分配應(yīng)包括中央、省區(qū)、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、當(dāng)?shù)厝罕娏剑峙浔壤龖?yīng)向中央和資源所在地及當(dāng)?shù)厝罕妰A斜；對(duì)在資源所在地進(jìn)行生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)的所有企業(yè)，實(shí)行屬地管理。

2. 要建立健全西部地區(qū)生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)長(zhǎng)效補(bǔ)償機(jī)制。首先，建立綠色核算體系。通過(guò)建立綠色GDP和綠色會(huì)計(jì)系統(tǒng)，切實(shí)把資源環(huán)境的價(jià)值反映在國(guó)民經(jīng)濟(jì)核算體系中。將資源環(huán)境列為產(chǎn)權(quán)變革的生產(chǎn)要素，并建立市場(chǎng)化的交易規(guī)則，實(shí)現(xiàn)資源環(huán)境生產(chǎn)要素的有序讓度。建立自然資源全過(guò)程有償使用制度，不但要包括開(kāi)采價(jià)格和附加開(kāi)發(fā)成本，還要包括資源保護(hù)、恢復(fù)、再生、更新、積累等的費(fèi)用。其次，建立規(guī)范有序的中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。將中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度作為補(bǔ)償?shù)闹匾侄危哟髧?guó)家對(duì)西部地區(qū)的支持力度，并規(guī)定轉(zhuǎn)移支付在中央財(cái)政支出中的比重和遞增比例，把轉(zhuǎn)移支付制度納入規(guī)范化的法律體系，確保長(zhǎng)期穩(wěn)定的資金來(lái)源。生態(tài)建設(shè)項(xiàng)目資金由中央財(cái)政全額轉(zhuǎn)移支付，取消對(duì)西部地區(qū)的配套要求。對(duì)一些資源綜合利用項(xiàng)目和環(huán)保產(chǎn)業(yè)采取無(wú)息貸款和減免稅政策。第三，建立區(qū)域間的補(bǔ)償制度。西部地區(qū)的環(huán)境保護(hù)與生態(tài)建設(shè)對(duì)中東部地區(qū)的生態(tài)和經(jīng)濟(jì)有明顯的正效益，而自身則要遭受一定的經(jīng)濟(jì)損失。受益方理應(yīng)對(duì)受損方進(jìn)行補(bǔ)償。國(guó)家應(yīng)對(duì)“下游”受益區(qū)的受益度進(jìn)行貨幣計(jì)量，要求受益方按實(shí)際受益從GDP中按一定比例補(bǔ)償受損方，使雙方結(jié)成利益共同體，達(dá)到協(xié)調(diào)發(fā)展的目的。第四，建立健全體現(xiàn)生態(tài)經(jīng)濟(jì)目標(biāo)的生態(tài)稅系。改現(xiàn)行污染收費(fèi)制為污染征稅制。對(duì)排污企業(yè)課征水污染稅、大氣污染稅、固體廢物稅等污染稅。可先對(duì)工業(yè)征稅，并考慮向餐飲業(yè)等行業(yè)推進(jìn)。改革和完善現(xiàn)行資源稅。擴(kuò)大征收范圍，增設(shè)水資源稅、森林資源稅和草場(chǎng)資源稅，對(duì)非再生性、非替代性、稀缺性資源課以重稅；完善計(jì)稅辦法，將現(xiàn)行按應(yīng)稅資源產(chǎn)品銷售量或自用量計(jì)征資源稅改為按實(shí)際生產(chǎn)量計(jì)征資源稅。此外，還可考慮建立環(huán)境保護(hù)基金、西部環(huán)境保護(hù)與生態(tài)建設(shè)銀行，發(fā)行生態(tài)環(huán)境建設(shè)彩票等。

（執(zhí)筆人：周特先）

參考文獻(xiàn)

1. 國(guó)家統(tǒng)計(jì)局，中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒 2006，中國(guó)統(tǒng)計(jì)出版社，2006年。

2. 寧夏統(tǒng)計(jì)局，寧夏統(tǒng)計(jì)所鑒 2006，中國(guó)統(tǒng)計(jì)出版社，2006年。

3. 內(nèi)蒙古統(tǒng)計(jì)局，內(nèi)蒙古統(tǒng)計(jì)年鑒 2006，中國(guó)統(tǒng)計(jì)出版社，2006年。

4. 陜西省統(tǒng)計(jì)局，陜西省統(tǒng)計(jì)年鑒 2006，中國(guó)統(tǒng)計(jì)出版社，2006年。

5. 鄂爾多斯市統(tǒng)計(jì)局，鄂爾多斯市統(tǒng)計(jì)年鑒 2006。

6. 榆林市政協(xié)人資環(huán)委，榆林市煤炭資源開(kāi)發(fā)情況的調(diào)研報(bào)告，榆林政協(xié)，2006年第2期。

7. 榆林市政協(xié)人資環(huán)委，榆林市石油、天然氣資源開(kāi)發(fā)情況的調(diào)研報(bào)告，榆林政協(xié)，2006年第2期。

8. 石玉林主編，西北地區(qū)水資源配置生態(tài)環(huán)境建設(shè)和可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略研究·土地荒漠化卷，科學(xué)出版社，2004年。

9. 黃河勘測(cè)規(guī)劃設(shè)計(jì)有限公司，黃河治理開(kāi)發(fā)對(duì)黑山峽河段開(kāi)發(fā)的要求，2007年。

10. 魏禮寧等，寧夏回族自治區(qū)水資源調(diào)查評(píng)價(jià)，寧夏人民出版社，2005年。

11. 內(nèi)蒙古水利廳，內(nèi)蒙古自治區(qū)水資源公報(bào)，2005年。

12. 郝誠(chéng)之，瀚海憑欄，內(nèi)蒙古人民出版社，2003年。