黃河河套生態經濟區建設研究綜合報告

生態經濟以生態經濟學理論為指導，資源、環境、經濟、社會構成復雜的巨系統為對象，自然生產與社會生產的相互關系和作用為基礎，實現可持續發展為目標，是貫徹落實科學發展觀的必然選擇。生態經濟區是以地域為主體發展生態經濟的基本形式。地域的資源稟賦、環境狀況、經濟活動特征、歷史文化背景及其在國家總體發展戰略中的地位和作用是建設生態經濟區的必要條件。

基于以上認識，我們提出了建設“黃河河套生態經濟區”的設想，并在分析該區社會、經濟、資源和環境等特征的基礎上，指出了其在保障國家能源、生態、食物安全中的重大作用，進而粗略地構思了建設四大工程、建立一個體系的建設方略與總體框架，并提出了幾點建議。

一、河套生態經濟區的基本特征

黃河在甘、寧、內蒙古、陜、晉5省區境內形成馬蹄形大彎曲，這一大彎曲的北部，亦即白于山（陜北）以北，賀蘭山以東，陰山以南，蘆芽山（晉西北）以西的地區稱為河套（見《中國大百科全書·中國地理》）。

本課題所指“黃河河套生態經濟區”（以下簡稱經濟區）的范圍與上述地域范圍基本一致，在行政區劃上包括寧夏回族自治區的銀川市、石嘴山市、吳忠市、中衛市，內蒙古自治區的呼和浩特市、包頭市、巴彥淖爾市、烏海市、鄂爾多斯市，陜西省的榆林市（圖1、表1）。面積28.36萬平方千米，占全國國土面積的3%。2005年末人口1654.2萬人，占全國總人口的1.27%。若考慮能源資源賦存的整體性和生態環境的關聯性，經濟區尚可外延至陜西省延安市、寧夏固原市、內蒙古阿拉善盟、甘肅省慶陽市和武威市民勤縣，面積可達64.6萬平方千米，占全國國土面積的6.73%。

當我們審視這一地區的社會、經濟、資源、環境狀況，并在全國范圍內進行比較時，下述特點躍然眼前，使我們堅信經濟區在國家發展全局中具有極其重要的地位和作用。

（一）我國主要的“老少邊窮”地區

自秦漢至元明，王朝更替，戰事頻繁，商賈往來，民族遷徙融合不斷，漢族、蒙古族、回族逐漸在黃河河套地區定居下來，使河套地區成為我國蒙古族、回族的主要聚居地，形成漢文化、“馬背文化”、伊斯蘭文化共存交融的局面，農耕文化、草原文化并存交錯的態勢。1947年和1958年相繼成立的內蒙古自治區和寧夏回族自治區無疑是對河套地區民族地位的法律認可，從而賦予了該地區在國家政治、經濟生活中的特定權益。

20世紀30年代和40年代，研究區南部曾是黨中央所在地——陜甘寧邊區的主要組成部分，這里的各族人民為抗日戰爭的勝利和新中國的建立作出了不可磨滅、永載史冊的特殊貢獻。如果說井岡山是喚醒人民革命的圣火發源地，經濟區就是使圣火燎原、把革命推向全國勝利的大本營。

然而，由于種種原因，總體來看，研究區經濟仍處在相對落后狀態，地區生產總值、一二三產業增加值、規模以上工業總產值、農林牧漁業總產值、地方財政收入等主要經濟指標占全國的比重都不超過2%，占西部地區的比重也不超過12%（表2）。與東部地區比較，經濟總量和人均占有量差距甚大。

在這樣的總體經濟形勢下，人民生活水平不高，城鎮居民人均可支配收入，除包頭市、呼和浩特市和鄂爾多斯市略高于全國平均水平外，其他7市皆低于全國平均水平，一般少1600～3000元，榆林市少4393元，僅為全國平均水平的58.1%。中衛市、吳忠市和榆林市，農民人均純收入皆低于全國平均水平，榆林市只有全國平均水平的55.4%。農村貧困人口仍占有較大比重。

（二）我國最大的能源綜合富集區

鄂爾多斯盆地是我國第二大沉積盆地，經歷了晚古生代和中生代成煤、生油的地質階段，預測資源量：煤炭2.41萬億噸（埋深1500米以內），石油86億噸，煤層氣7.8萬億立方米，天然氣11.3萬億立方米。經濟區作為盆地開發的主體，煤炭探明儲量3436億噸，占全國的33.7%；天然氣探明儲量19300億立方米，約占全國的三分之一，擁有蘇里格、烏審旗、靖邊、榆林4個超千億立方米的大氣田，蘇里格氣田探明儲量達5336億立方米；鄂爾多斯盆地石油預測資源量約86億噸，可采儲量約24億噸，榆林市石油探明儲量6.8億噸（表3、表4）。

可再生能源也很豐富，太陽能、風能皆屬我國高值區。

（三）我國最大的古老灌區和可開發土地資源集中分布區

經濟區北部的河套灌區開發歷史悠久，歷來是我國北方農業精華之地，自古就有“黃河百害，唯富一套”之說。現有耕地有效灌溉面積2177萬畝，約為都江堰灌區的3倍，淠史杭灌區的2倍。2005年，灌區9市（榆林市除外）糧食產量約720萬噸，分別占全國、內蒙古、寧夏兩區、經濟區的1.5%、36.7%、87.1%，人均糧食占有量547千克，比全國多176千克，畝均糧食產量約347千克，高出全國37千克，糧食外銷率30%；牛奶產量約446萬噸，占全國總產量的16.2%，人均牛奶占有量約339千克，是全國人均值的16倍。

經濟區內分布大量以荒漠草原和草原化荒漠為主的荒地，大多集中連片，地形或平坦開闊，或起伏和緩，土壤多為灰鈣土。在1300～1500米高程范圍內，這類荒地面積達1920萬畝，占全國宜農荒地的3.62%，一旦國家需要，并有水源保證，皆宜開發。中國工程院在《西北地區水資源配置生態環境建設和可持續發展戰略研究》報告中指出：“建議將黃河規劃中的寧夏大柳樹灌區，作為未來的糧食戰略儲備區，如有需要，可在實施西線‘南水北調’工程后，通過引黃灌區建設，開墾40萬～66.7萬公頃（600萬畝～1000萬畝）農田，作為西北甚至是全國的糧食后備基地。”

（四）我國水資源最貧乏的地區之一

在中國自然區劃中，除榆林市部分地區外，經濟區總體屬西北干旱區域，水資源貧乏既是地理環境的基本特征和生態本底脆弱的主導因素，也是制約經濟社會發展的主要自然因素。經濟區（不含榆林市）主要水資源指標與全國比較，所占比重甚小（表5）。

在當地水資源極度匱乏的條件下，黃河成為維系各族人民生存與發展的基本水源。當前，國家分配給寧夏和內蒙古的黃河可用水量為98.6億立方米，減去當地自產地表水11.58億立方米，即可用黃河干流過境水87.02億立方米，相當于當地水資源總量的2.3倍，可見本區對黃河的依賴程度。然而，即使加上黃河干流可用過境水，人均水資源量也只有948立方米，僅為全國人均值的44.2%，仍然屬于嚴重缺水地區。

（五）我國生態環境問題集中、黃河流域土壤侵蝕最嚴重的地區

1. 土地荒漠化

經濟區是我國土地荒漠化類型全、程度重、危害大的主要地區。荒漠化土地面積17.79萬平方千米（表6），占全國荒漠化土地總面積的6.7%，占經濟區總面積的62.7%。荒漠化土地中，沙化（沙漠）面積11.35萬平方千米，占63.8%；水土流失面積3.93萬平方千米，占經濟區總面積的22.1%；鹽漬化面積2.51萬平方千米，占經濟區總面積的14.1%。土地沙化是土地荒漠化的主要類型，遍布全區，集中于鄂爾多斯高原，尤其是包括庫布齊沙漠和毛烏素沙地在內的高原西北部和西南部。水土流失主要分布在黃土丘陵區和鄂爾多斯高原東部。鹽漬化散布于河套平原，以后套平原和銀川平原最為嚴重。

土地荒漠化不但導致經濟區的環境惡化，而且對黃河中下游和京津地區生態安全構成威脅。因水土流失，僅榆林市和鄂爾多斯市每年的入黃（河）泥沙量就高達7.2億噸，占黃河年輸沙量的45%。鄂爾多斯高原是我國沙塵暴主要源區之一，2000年發生沙塵暴18次，其中12次危及京津地區。

2. 黃河寧蒙河段的泥沙淤積與凌汛

黃河寧蒙河段，始自黑山峽出口、寧夏中衛市沙坡頭，終于內蒙古托克縣河口鎮，長1227千米。河道生態問題日漸嚴重，1986年以來河床淤積與凌汛尤為突出。淤積的后果：一是河床不斷抬高，導致內蒙古三盛公至三湖河河段出現220余千米的“懸河”，河床已高出兩側地面1米以上，最高2.15米，1990年后已發生兩次洪汛決口；二是河床變淺，游移擺動不定，破壞兩岸土地，并加劇凌災的發生。由于黃河寧蒙河段呈南北流向，封凍時下游早于上游，解凍時上游先于下游，易造成冰凌災害，1990年以來已發生5次凌汛決口。

黃河寧蒙河段的“健康生命”，對維系河套灌區綠洲生態系統，保障兩岸人民群眾的生產、生活有決定性作用，對保護更大區域的生態環境也有重要意義。

（六）河套生態經濟區綜合評價

河套生態經濟區的上述特征說明，該區是一個主體功能突出、特色鮮明、在國家發展全局中具有重要戰略地位的區域，需要給予高度關注。

河套生態經濟區既是一個亟待發展的區域，又是一個發展潛力很大的區域。就地方層面而言，發展是改變貧困落后面貌、縮小與發達地區差距的根本途徑，是當地人民和政府的急切期盼。從國家角度而論，發展是維護民族團結，構建社會主義和諧社會，保障能源安全、生態安全、食物安全等多重的需要，是關系國家發展全局的大事。發展的潛力在于優勢資源的開發，特別是能源資源的開發與利用。鄂爾多斯市的發展為此樹立了一個鮮活的范例，被稱為“鄂爾多斯經濟現象”。

1978年，鄂爾多斯市地區生產總值只有3.46億元，是內蒙古自治區有名的貧困落后地區。1988年，地區生產總值超過10億元，1998年突破100億元（100.26億元）大關，2005年再破500億元大關，達到594.82億元，比1978年增長了171倍，翻了七番多，比1998年增長了4.9倍，翻了兩番多。2005年，人均地區生產總值40169元，約為全國人均值的2.9倍，居經濟區之首；地方財政收入46.12億元，是1978年的244.5倍、1998年的6.4倍、2000年的4.6倍；城鎮居民人均可支配收入和農（牧）民人均純收入都超過全國平均水平。

統計資料表明，1992年以來，鄂爾多斯市的工業開始快速發展，工業增加值的年增長速度一直超過兩位數，一般在20%到30%之間，最高達52.7%。與此同時，地區生產總值的年增長速度也超過兩位數，一般在15%到30%之間， 1997年至2005年，二者呈現極好的關聯性，顯示著工業對推動市域經濟發展的主導地位和重要作用。工業發展則主要依賴優勢資源（化石能源和畜產品）的開發及其加工轉化。2005年，原煤產量1.53億噸，占全國的6.9%，羊毛產量10681噸，占全國的2.5%，羊絨產量1723噸，占全國的11.2%，與之有關的工業行業形成的增加值占全部工業增加值的64.5%。

更為重要的是能源資源的開發已使經濟區成為“西煤東運”、“西電東送”、“西氣東輸”的主要供給地，保障國家能源安全的作用日益突出。1989年～1998年，僅內蒙古就向北京市累計送電390多億千瓦時，1999年給北京市送電67億千瓦時，占內蒙古電力公司售電量的三分之一。21世紀初，“北京社會用電量的五分之一由內蒙古保證，新聞媒體報道：‘北京的五盞燈中有一盞是內蒙古點亮的’”。2005年，研究區原煤產量約2.85億噸，占全國的12.9%，天然氣產量108.6億立方米，占全國的22.0%。

河套生態經濟區既是一個能源和農業資源極為豐富的區域，又是一個生態脆弱、環境惡化的區域，二者處于極不協調的狀態，因此，妥善處理資源開發與環境保護、經濟建設與生態建設的關系，確保發展的持續成為擺在我們面前的一個尖銳問題。我們既不可只顧資源開發而忽視環境保護，也不能因保護環境而放棄開發優勢資源。前者是對國家、對人民特別是后代極不負責任的態度，違背我們提出建設“河套生態經濟區”的初衷。后者是對當地人民的冷漠和歧視，不符合實現構建社會主義和諧社會、區域協調發展、最終達到共同富裕的要求。如何處理這種關系？一方面，要大力開展區域生態環境建設，重點是農牧交錯帶土地沙化與水土流失的治理和黃河寧蒙河段“健康生命”的維系與河套灌區綠洲生態系統的保護。另一方面，要在開發利用資源的全過程中堅決貫徹有序、高效、安全的原則，切實做到保護環境，一是按照資源環境承載能力科學確定資源開發的規模和方式，二是資源利用必須嚴格貫徹循環經濟的理念和節能減排的要求。

河套生態經濟區既是一個資源雷同、環境相似、產業趨近的區域，又是一個跨省級行政區的區域。因此，應把河套生態經濟區作為一個整體，自上而下統一謀劃其發展，制定生態經濟區建設規劃。首先，一致性大于差異性、同一性多于互補性的區域。在行政轄區分割的條件下，區域內各行政主體處于一種潛在“競爭”狀態。這種競爭盡管可使各自獲得某種利益，但卻在一定程度上阻礙著生產要素在大區域內的合理流動與優化配置，造成資源的無序開發和低水平重復建設，乃至生態環境的破壞，從而使區域整體優勢不能充分發揮，參與大區域和全球范圍內的競爭能力極大削弱，不符合按主體功能進行國土空間開發的要求。互補性強的區域，由于彼此的依存，往往可以通過市場的供需關系，由下而上形成區域聯合或經濟區。同一性強的區域，則必須站在國家整體利益的高度，根據國土空間開發主體功能的要求，自上而下推進區域合作，建設特定的經濟區。顯然，建設河套生態經濟區應走后一道路。其次，任何一種資源的開發，既對其他資源有所需求，也對其他資源和整體環境產生影響。這種影響既有正面的、積極的，也有負面的、消極的。河套地區生態脆弱，環境承載力低，難以抗御資源開發的負面影響。當不同行政主體為了各自利益開發資源時，容易造成無序狀態，從而導致資源的破壞與環境的惡化。凡事“予則立”。如果在資源開發之前進行統一規劃，處理好資源之間、資源與環境之間的各種關系，確定合理的開發規模和科學的開發方式，則可達到“趨利避害”之目的。因此，建設河套生態經濟區，并進行統一規劃是保護環境的根本措施之一。

二、河套生態經濟區建設方略

（一）總體思路

以科學發展觀統領全局，緊緊抓住兩條主線，切實遵循五項原則，著力建設四大工程，全面構建一個體系，在國家大力支持和省區通力協作下，通過建設河套生態經濟區，實現區域又好又快發展，為保障國家能源、生態和食物安全作出應有貢獻。

兩條主線：優勢資源的開發利用，生態環境的治理保護。

五項原則：堅持人與自然和諧，經濟、社會、生態效益統一；堅持統籌全局，突出重點，按照有序、高效、安全開發戰略，加快發展優勢特色產業；堅持發展循環經濟，加大環境保護力度，建設資源節約型、環境友好型社會；堅持科技進步和自主創新，不斷提升產業技術水平和競爭能力；堅持體制與機制創新，妥善處理中央、地方、政府、企業、群眾各方利益關系，推進省區合作與對外開放，實現區域經濟一體化與社會和諧。

四大工程：能源化工基地建設工程；生態建設與大柳樹水利樞紐工程；糧食保障工程；特色農業產業化建設工程。

一個體系：政策機制保障體系。

（二）能源化工基地建設

1. 必要性與可能性

能源是關系國家經濟發展，進而影響政治穩定與軍事安全的重要基礎性戰略物資。我國作為最大的發展中國家，能源消費需求快速增長，預測表明，2010年與2005年比較，煤炭、石油、天然氣消費量將分別增長14.9%、17.4%、127.0%（表7）。然而，我國又是能源人均占有量少的國家，油、氣人均資源量僅為世界平均水平的7.7%和7.1%。資源不足，生產能力不夠，需求旺盛，供需矛盾尖銳。面對國際能源、尤其是石油的激烈爭奪，市場的劇烈波動，安全隱患不斷增大，急需建立能源安全保障體系。河套地區作為國家最大的能源資源綜合富集區，加快資源勘探開發，承擔增供石油、天然氣、煤炭、電力等重要任務，緩解國家能源供需矛盾，無疑應成為這一保障體系中至關重要的組成部分。

與國內其他地區比較，河套地區能源資源開發具有以下優越條件。

區位優勢突出。從全國能源資源分布和開發的地區布局看，山西、安徽、山東、河南、河北、黑龍江等中東部產煤區，已進入開發中期或衰退期，擴大規模潛力有限，而產煤潛力很大的新疆等地又因遠離能源消費市場，相當一段時期內尚難大規模開發。河套地區地處大西北東緣，緊靠中東部，東連京津和環渤海地區，西接西部大開發重點發展軸線呼包銀蘭西（寧）產業帶，位居新亞歐大陸橋中樞，北有陰山、西有賀蘭山、東有呂梁山等山地環繞，防務相對安全，顯然是最理想、最重要的國家特大型能源接續基地，理應在西煤東運、西電東送、西氣東輸的國家能源格局中發揮主干作用。

建設用地條件優越。一是地廣人稀。鄂爾多斯市、榆林市和寧東地區的人口密度分別為每平方千米17人、78人、53人，遠低于全國平均人口密度（136人/平方千米）。人少地多為能源化工基地大規模開發建設提供了廣闊的國土空間。二是有大量以荒漠草原或草原化荒漠為主體的荒地和其他未利用地，建設用地成本低，不占或極少占用耕地和其他農用地。三是地形或平坦開闊，或起伏和緩；地表松散堆積物薄，基巖埋藏淺；區域地震活動性弱，烈度低，工程地質條件極佳。

具有較好的基礎條件。一是有一定的產業發展基礎，20世紀90年代以來，本區能源產業迅猛發展，2005年，原煤產量2.85億噸，占全國的12.9%，鄂爾多斯市和榆林市是全國產煤逾億噸的僅有的兩個市。天然氣產量108.6億立方米，占全國的22.0%，成為西氣東輸的重要氣源基地。榆林市原油產量500萬噸，占全國的2.8%。年發電量614億千瓦時，占全國的2.5%。煤化工、石油天然氣化工正在興起。能源化工產業已成為帶動區域經濟發展、工業化和城市化的基本動力。二是有呼和浩特市、銀川市、包頭市等省會和大城市為依托，一批中等城市正在興起，科技、人才、信息不斷聚集，生活條件日益改善。糧食和其他食物亦可就近從河套灌區得到充分供給。三是交通條件日臻完善，內外交往便捷通暢。已建和在建的（北）京包（頭）、包（頭）蘭（州）、寶（雞）中（衛）、神（木）黃（驊）、包（頭）神（木）、神（木）延（安）、西（安）延（安）、太（原）中（衛）銀（川）、準（格爾）東（勝）、東（勝）烏（海）等鐵路，京藏（北京至拉薩）、銀（川）青（島）、銀（川）武（漢）福（州）、包（頭）榆（林）西（安）等高速公路，將構成一個連接東西、暢通全國的地面交通網絡。此外，油氣管道和輸電線網亦在加速建設，陜北天然氣輸氣管道已有通往北京、西安、呼和浩特、銀川、上海等多條線路。

第四，國家對本區作為能源重點開發區的功能定位。全國《能源發展“十一五”規劃》明確提出：“加快開發神東、陜北……寧東6個大型優質動力煤炭基地，以建設特大型現代化煤礦為主，擴大生產規模”，“優化建設山西、陜西、內蒙古……煤炭富集地區煤電基地，實施‘西電東送’”，“按照‘發揮資源優勢、依靠科技進步、積極穩妥推進’的原則，加快發展煤基、生物質基液體燃料和煤化工技術，統籌規劃，有序建設重點示范工程，為‘十二五’及更長時期石油替代產業發展奠定基礎”。國家《西部大開發“十一五”規劃》要求“按照資源賦存條件優良、國內外市場需求旺盛、大規模開發利用條件基本具備等要求，推進優勢資源富集地區有序開發……形成一批我國能源、礦產資源重要接替區”，“加快建設若干國家重要的水能、煤炭、石油天然氣等能源工業開發、接續基地和重要能源化工產品加工基地”，并在規劃中明確把陜西、寧夏、內蒙古列為煤炭生產及煤電一體化基地、煤化工基地，陜甘寧、內蒙古列為大型石油、天然氣開采及加工基地，內蒙古、寧夏列為風能、太陽能等可再生能源基地。

當然，必須清醒地認識到本區化石能源資源的開發還存在某些制約因素和諸多問題。制約因素是：水資源嚴重短缺，生態環境脆弱，先進技術與高級人才不足。現有資源開發過程中存在的主要問題是：無序開發，浪費、破壞資源；三廢污染，環境問題嚴重；資源以外運為主，就地轉化率低；分配不順，利益矛盾突出。顯然，這些問題應該通過確定科學的發展戰略，制定完善的政策、機制體系，并落實到統一的規劃中予以妥善解決。

2. 建設思路

遵循有序、高效、安全開發的原則，按照大型化、現代化、信息化、高起點的要求，以技術先進、經濟高效、資源節約、環境友好、強區富民為目標，在煤、油、氣資源綜合開發基礎上，以蒙西、陜北、寧東為主體優化空間布局，建設煤電一體化和以煤基石油替代品為主的煤化工產業集群，為保障國家能源安全和經濟發展作貢獻，也為本區生態經濟系統進入良性循環和建設小康社會與和諧社會發揮主導、支柱作用。

有序開發原則——摒棄片面追求發展速度，進行掠奪式和無序競爭的開發方式，重視開發規模在空間布局和時間發展上與資源環境承載力相適應，產業開發與地質勘探和基礎設施、公用設施建設相協同，煤、電、化、建產業相銜接，技術進步效益、規模經濟效益、產業集聚效益與環境優化效益相兼顧，企業主體運作、政府行為、社會力量相結合，政府（中央、省區、地市、縣）、企業、群眾利益相協調，切實處理好建設中的各種關系。

高效開發原則——摒棄追求數量擴張、大量出賣資源和初級產品的技術經濟路線，走機制創新、科技創新、自主創新之路，把人才、技術、裝備放在突出位置，建立技術創新體系，構建創新的技術基礎，完善創新的激勵機制，優化創新環境，以現代化大型煤炭氣化、液化工程為中心，謀求煤炭間接液化制油、直接液化制油、一步法合成二甲醚、煤基甲醇大規模制取烯烴技術的突破性發展，爭取相關的煤炭采選技術、整體煤氣化燃氣—蒸汽聯合發電技術、煤電化建和石油天然氣化工循環經濟技術走在世界前列，大幅度提高能源開發的綜合效益和核心競爭力。

安全開發原則——摒棄傳統的重開發輕保護、先污染后治理的發展觀念，按照科學發展觀的要求，以人為本，人與自然和諧為目標，以人性化、生態化的工業園區為載體，大力發展循環經濟，實施資源綜合利用，節能減排，加大生態環境保護力度，著力建設資源節約型、環境友好型社會。

通過15年或更長一段時間的開發建設，使研究區煤炭—電力—化工—建材系列產業和石油天然氣及其加工、化工系列產業構成較完整的產業鏈條和產業集群，特別是煤基石油替代產品（煤基油品、煤基醇醚燃料、煤基烯烴等）大規模加工技術取得重大突破，產品形成一定規模，裝備技術、生產管理達到國際先進水平，工業園區循環經濟形成氣候，經濟、社會、環境效益全國領先，建成全國規模最大、效益最好、世界一流的國家級能源和煤基石油替代產品基地，西部重要的現代化新型工業化基地。

能源化工基地的產業結構，以煤炭、石油天然氣采掘業為最基本的基礎產業和優勢產業，以煤炭一次轉化為主以及可再生能源轉化的電力產業為支柱產業和優勢產業，以煤、油、氣深度轉化的煤化工和石油天然氣化工為主導產業，特別是以煤基石油替代品產業作為核心產業，以三廢綜合利用為主的建材業為環保產業，由此構成較完整的煤油氣—電—化—建產業系列、產業鏈條、產業集群。同時配套發展新材料、機械裝備、農產品加工等其他工業，以及系列化的服務業。

能源化工基地的空間布局，應在開發建設國家級特大型蒙陜寧能源化工基地的統一目標下，依托鄂爾多斯市、榆林市、銀川市和吳忠市建設蒙南、陜北、寧東三個二級基地，在充分發揮各自特點的前提下，分工協作，優勢互補，形成區域產業集群。在二級區內，以工業園區為主體，按照循環經濟的要求，構建較完整的產業鏈。

（三）生態建設與大柳樹水利樞紐工程

保護和改善河套地區生態環境，重點是防治黃河寧蒙河段的泥沙淤積、治理農牧交錯帶的土地沙化和水土流失、保護河套灌區的綠洲生態系統，關鍵在建設大柳樹水利樞紐工程。

1. 防治黃河寧蒙河段泥沙淤積

黃河寧蒙河段的河床變淺、懸河發展、凌災加劇等河道生態問題，無一不與泥沙淤積有關。

黃河是世界上含沙量最高、輸沙量最大的河流，水少沙多、水沙不平衡是其基本特點。黃河泥沙85%以上來自汛期（7月～10月），并且常常集中于幾場暴雨洪水，然而，汛期的水量卻只占全年水量的60%。因此，汛期的水沙矛盾尤為突出，水相對更少，沙相對更多，河流含沙量更高，容易造成泥沙淤積。

黃河寧蒙河段歷史上屬于沖淤基本平衡的微淤河道，泥沙淤積危害較輕。1986年以來，一是因為龍羊峽水庫、劉家峽水庫聯合運行，由于其功能的需要，兩庫一般在6月～10月蓄水。二是因為經濟社會發展需要，沿黃引水增加，導致寧蒙河段汛期來水減少，寧夏中衛市下河沿站汛期來水比例下降18.6個百分點，來水減少30%。河段中常洪水出現幾率降低，汛期流量大于2500立方米/秒和3000立方米/秒的天數比例分別下降26.7和12.3個百分點，出現幾率減少91%和87%。汛期來水減少，使有利于保持中水河槽的洪水大量削減，泥沙含量相對增高，沖淤基本平衡演變為以淤為主（1993年～2000年，寧蒙河段年平均淤積量達0.7億噸），導致河道主槽萎縮抬高，河道寬淺散亂，擺動加劇，排洪能力下降，洪災、凌災形勢日趨嚴重。

為防治寧蒙河段泥沙淤積，關鍵是使水沙關系達到平衡，措施有三：一是增水，二是減沙，三是調水調沙。增水即增加黃河水量，提高河道沖沙減淤能力，為此，一要節流，大力實施節水工程，減少引黃水量。二要開源，從長遠的角度出發，若要根本解決黃河資源性缺水問題，必須跨流域調水，國家應在東、中線南水北調實施的不同階段，適時適度增加河套地區可用黃河水量，并加大西線南水北調工程前期工作力度。減沙即減少入黃泥沙量，要著力開展區域生態建設，重點是：經濟區南部鄂爾多斯高原和黃土高原北緣、即長城沿線農牧交錯帶的荒漠化土地治理；烏蘭布和沙漠治理，烏蘭布和沙漠東緣直逼黃河，每年輸入黃河粗沙6000萬噸，大有“阻斷”黃河之勢。調水調沙即通過骨干水庫群的聯合調控，增大汛期水量，提高沖沙能力。對此，大柳樹水利樞紐具有不可替代的關鍵作用。

2. 治理農牧交錯帶荒漠化土地

經濟區內長城沿線農牧交錯帶包括鄂爾多斯高原和黃土高原北緣，屬于我國北方農牧交錯帶的中部，地處內蒙古高原向黃土高原過渡和東南季風邊緣地帶，年降水量一般250毫米～400毫米，是風水復合侵蝕嚴重地區。20世紀以來，濫墾、濫伐、濫挖和過度放牧等不合理經濟活動對自然植被的破壞，加劇著土地荒漠化的進程。

防治土地荒漠化需要處理好三個關系。一是區域之間的關系。不同區域，荒漠化類型不同，強度不同，成因不同，治理上必須依據各自特點，因地制宜，區別對待。二是生產與生態的關系。在土地利用上，要改變以往重生產、輕生態的觀念，以及由此而造成的“大面積土地搞生產、小面積土地搞生態”的做法，建立新的“小面積土地搞生產、大面積土地搞生態”的區域土地“生態—生產”利用方式，使土地利用高效、安全。三是治理荒漠化與發展經濟和改善人民生活的關系。實踐證明，貧困是導致荒漠化的主要社會根源，防治荒漠化不能單純搞生態建設，必須同時抓好特色優勢產業開發，走生態經濟發展之路，使生態建設與脫貧致富很好地結合。

河套地區荒漠化土地治理，除了繼續在黃土高原水土流失區實施“退耕還林（草）”，開展以溝道壩系建設為主，工程措施、生物措施、農業措施相結合的小流域綜合治理，在鄂爾多斯高原土地沙化區實施“退牧還草”、人工飼草料基地建設、大面積圍欄封育、舍飼圈養等措施外，一個綜合性的根本措施是建設生態灌區，構建蒙陜寧甘農牧交錯帶生態安全區，與河套灌區共同形成西北地區東部生態屏障。

經濟區及其外延區內的沙漠（巴丹吉林沙漠、騰格里沙漠、烏蘭布和沙漠、庫布其沙漠、毛烏素沙地）與黃土高原之間，賀蘭山東西兩麓、寧夏中部、鄂爾多斯高原西部都斯圖河流域及陜西定（邊）靖（邊）橫（山）地區，分布大量地形平坦、集中連片、以荒漠草原和草原化荒漠為主的土地，在1300～1500米高程范圍內，可供灌溉開發者達1920萬畝（現已開發146萬畝）。根據水資源條件，因地因時逐步開發這些土地，首先，可在大區域范圍內建立“小面積土地搞生產、大面積土地搞生態”的土地“生態—生產”利用方式，收到“開發一小片，保護一大片”之功效。據有關資料，該區域一畝高效人工草場的產草量相當于50畝左右中等草場或150畝退化草場的產草量，一畝高效基本農田的糧食產量相當于10畝左右坡耕地正常年份的糧食產量。若建設152萬畝人工草場，可使7600萬畝中等天然草場或2.28億畝退化天然草場得到保護恢復。建設100萬畝基本農田可以置換1000萬畝以上坡耕地，從而為“退牧還草”和“退耕還林（草）”創造有利條件，使區域植被得到恢復，土地沙化、沙塵暴和水土流失得以減輕。其次，可改變當地人民生存發展條件，促進脫貧致富。生態灌區建設是生態移民的前提，通過灌區建設，實施生態移民，加強產業開發和小城鎮建設，將從根本上解決周邊貧困地區貧困人民的生存和發展條件，為其脫貧致富奠定基礎。第三，可為國家“未來的糧食戰略儲備區”建設打下基礎。草地植物，尤其是豆科植物，對于改良土壤、培肥地力具有重要作用，據黃土高原區的試驗，草田輪作一個周期（3～4年）可以提高土壤有機質23%～24%，氮素100～150公斤/公頃。盡管生態灌區是以牧草建設為主，然而一旦國家急需增加糧食供應時，可立即將牧草地改為農田，而且這些經過牧草改良的土地將以更高的土壤肥力完成產糧任務。再者，以草養畜，增加牛羊肉、奶的產量，可以改變膳食結構，減少糧食消費量，從這個角度來看，可以說“種草即種糧”。

生態灌區建設的總體思路是：以水資源供給保障能力為前提，自然生態系統空間分布格局為基礎，草業—舍飼牧業—畜產品加工業為主體，依托小城鎮或農村聚落，小面積開發與大面積保護結合，人工建設與自然修復結合，因地制宜，有序推進，建設節水高效的新型人工綠洲生態經濟系統。

依據區域特征，生態灌區可劃分為5個建設區，即內蒙古阿盟荒漠草原生態恢復區，寧夏中部地區節水灌溉特色農業區，內蒙古鄂爾多斯半干旱帶草原生態保護區，陜西定邊、靖邊防風固沙林草區及甘肅民勤綠洲生態修復區。各區建設規模、土地利用結構和需水量見表8。

3. 保護河套灌區綠洲生態系統

河套灌區綠洲生態系統包括農田生態系統、濕地生態系統和其他自然植被生態系統，其形成與地下水位埋深息息相關，與農業灌溉緊密聯系。

保護干旱半干旱地區的綠洲生態系統，既要防治土壤鹽漬化，更要防治土地沙化。大量事實說明，沙化比鹽漬化危害更甚。據有關資料，一般認為，地下水位埋深2米和4.5米是發生鹽質和沙質荒漠化的臨界埋深，小于2米，土壤開始積鹽；大于4.5米，自然植被開始生長不良，至6米，持續生長不良，并導致死亡。對小麥等農作物而言，地下水位埋深2～2.5米時產量最高，大于2.5米時產量開始下降，大于3米時明顯下降。可見，控制地下水位對防止沙化和鹽漬化、保障農作物高產至關重要，是保護綠洲生態系統的關鍵。

地下水位埋深決定于地下水的補給和排泄。以補給而論，與引黃農業灌溉密切相關。如西套的青銅峽灌區，年降水量不足200毫米，有效降水不多，降水對地下水的補給甚微，地下水補給量中，近90%靠引黃水通過渠系滲漏和田間灌溉入滲補給，引黃水量、渠系滲漏量、田間入滲量的變化，都將導致地下水位的升降。就排泄而言，主要是地下水開采量。烏海市地下水超采56%，造成58平方千米的降落漏斗，中心水位降深12～30米。2003年，由于干旱，青銅峽灌區引黃水量驟減，機井開采量劇增，造成地下水位和湖泊水位的普遍下降，與2002年比較，潛水位平均下降0.23米，湖泊水位下降0.2～0.5米。因此，調控地下水位必須統籌考慮引黃水量、渠系滲漏量、田間入滲量和地下水開采量，綜合研究它們之間的量比關系及其對地下水位的影響，科學確定它們在保證合理地下水位埋深下的臨界值（最小量或最大量），并由此確定各類具體工程的主要技術參數。

節約河套灌區農業灌溉用水，支持工業化和城鎮化的發展，是必要的，也是可能的。然而，需要強調的是，這種支持是有限度的。必須清醒地認識到，長期以來，河套灌區引黃農業用水兼有灌溉、補給地下水、保護濕地、洗堿壓鹽等多重功效，集生態、生產、生活用水于一體，是形成和維系綠洲生態系統的根本因素。如果把引黃灌溉用水只是看作農業生產用水，僅以農作物生長需求水量作為灌溉和引黃水量的依據來評價農業用水現狀和農業用水潛力是不公平的，也是不符合實際的。

4. 大柳樹水利樞紐工程

黃河黑山峽河段地處甘肅與寧夏交界的香山山地中，全長71千米，是黃河上游最后一個可建高壩大庫的峽谷河段。大柳樹壩址位于黑山峽出口以上兩千米、寧夏中衛縣境內，控制黃河流域面積25.2萬平方千米、黃河總水量的56%，多年平均徑流量325億立方米。

大柳樹水利樞紐工程是《黃河治理開發規劃綱要》確定的黃河流域七大控制性骨干工程之一，總庫容114.8億立方米，調節庫容85.4億立方米，經50年沖淤平衡后，尚有調節庫容57.6億立方米。樞紐以其適中的地理位置、巨大的調節庫容，對優化黃河水資源配置，維護黃河健康生命，具有承上啟下、不可替代的作用，與龍羊峽、小浪底二樞紐構成黃河干流三個最關鍵的調控梯級。就河套生態經濟區建設而言，大柳樹水利樞紐對保護黃河寧蒙段河道生態安全，治理蒙陜寧甘農牧交錯帶惡化的生態環境，提高區域水資源供給能力，都具有決定性作用。因此，大柳樹水利樞紐既是維護黃河健康生命，又是關系西部大開發成效的重大戰略工程。

1986年10月龍羊峽水庫開始使用，與劉家峽水庫聯合運行。運行的一個基本特點是汛期蓄水，正常年份蓄水約40億立方米，豐水年蓄水80億～100億立方米。汛期大量蓄水改變了二庫以下黃河徑流的年內分配，減少汛期下泄水量30億～50億立方米，使原本不協調的水沙關系更為突出，河道造床輸沙能力減弱，淤積加重不但使黃河中下游防洪形勢更為嚴峻，而且使寧蒙河段始由微淤河道變成淤積河道，導致河道形態寬淺散亂，部分河段成為“地上懸河”。對此，應當在龍羊峽水庫和劉家峽水庫以下修建大型水庫進行反調節，重新配置水資源，調水調沙。大柳樹水利樞紐以其適宜的地理位置和巨大的調節庫容，恰可擔此重任。大柳樹水利樞紐扼寧蒙河段之咽喉，在龍羊峽水庫和劉家峽水庫汛期蓄水時，可由其在泥沙含量最高時段增加下泄水量，塑造人工洪峰，滿足黃河寧蒙河段及其中下游河道輸沙之需求。有關研究表明：當下泄流量為2500～3000立方米/秒時，在44年計算期內，可使寧蒙河段累計沖刷7.91億噸泥沙，河槽下切1.09米，拓寬79.6米，使之恢復到沖淤平衡狀態，并可改善地下水排泄條件，減輕后套灌區鹽漬化程度；當下泄流量達3000～4000立方米/秒時，會同中游自產水量，進入小浪底水庫流量將達4000～5000立方米/秒，可使黃河中下游河道基本不淤。可見，大柳樹水利樞紐是黃河流域承上啟下、實施水沙綜合調控、促進水沙協調的關鍵性工程，對維系黃河“健康生命”至關重要，其作用和意義遠非地方局部利益可比。

為減輕寧蒙河段凌汛威脅，大柳樹水庫可在冬灌期間適當加大下泄流量，冬灌結束、灌區大量退水期間適當減少下泄流量，而后使之保持平穩的遞減狀態，既可避免封河期內蒙古河段流量的大幅度波動，也可減少穩封期河道槽蓄水增量，并利于開河期釋放槽蓄水量，避免形成冰壩。

大柳樹水利樞紐對提高河套地區生態、生產、生活用水保證率，改變供水方式，降低供水成本，保障蒙陜寧甘農牧交錯帶荒漠化土地治理、能源化工基地建設、綠洲農業發展等都具有重要作用。

（四）糧食保障工程

工業化與城市化的發展，必將促使河套地區人口大幅度增長集聚，同時還要保持糧食輸出區的地位，發展糧食生產的重要性不言而喻，任務十分艱巨。

河套灌區的糧食生產受到某些因素的制約，一是耕地面積減少，質量下降。人口增加、工業發展、城市擴大、基礎設施項目增多，各類建設用地擠占基本農田的現象越來越突出。雖然通過開發新的灌溉農田使耕地數量得到一定補償，但因被占土地多是菜田、園地和高產農田，其質量已相差甚遠。過量使用化肥、大量地膜殘留、工業廢水不達標排放等等，使土壤污染日趨加重。二是中低產田比重大。如寧夏引黃灌區農田中，高產田僅占26.7%，中低產田比重仍高達73.3%（其中，中產田占45.4%，低產田占27.9%）。三是水資源不足。近些年來，黃河來水呈減少態勢，一些枯水年份，已不能滿足灌溉需水要求。2003年春灌期間，寧夏灌區供水指標削減39.2%，200萬畝農田無灌棄耕，減產糧食8億千克。工業和城市的發展，特別是能源化工基地建設，必將導致水資源的重新分配，農業用水勢必減少。四是種糧成本上升，比較效益下降。農業生產資料漲價，勞動力成本增加，病蟲害防治費用加大，使近幾年種糧成本每畝增加近100元，以致2004年以來國家各項惠農政策的影響力逐漸減弱。而且，國家對種糧農民的各項政策補貼，大體上中央負擔76%，地方負擔24%，也就是說商品糧中都含有產糧區政府的財政支出，無形中造成“窮省區（多是產糧區）補貼富省區”的不合理現象。生產糧食越多的地區，地方政府的財政補貼支出越大，在西北貧困地區，這種補貼支出已占當地財政收入的五分之一，地方政府難以承受。

為鞏固河套地區糧食生產基地的地位，并進一步發揮其作用，在當前和今后一段時期（西線南水北調實現之前）內，應實施以深度開發為主、深度開發與廣度開發相結合的發展戰略。首先，要在切實保護耕地、穩定糧食播種面積的基礎上，以科技為支撐，著力改造中低產田，大幅度提高單產水平。河套灌區糧食畝產水平高產田達700～800公斤，中產田500～600公斤，低產田300～400公斤，若能把低產田改造成中產田，中產田改造成高產田，每畝單產總體上可提高200公斤左右。按中低產田占73.3%的比例計算，可增產糧食40億公斤，相當于現有糧食產量的55.6%，無疑，改造中低產田是保障糧食生產的主要途徑。其次，改進耕作制度，調整作物結構。在條件適宜地區，逐步推廣冬麥北移和麥后復種飼料、蔬菜等作物，把高溫對春小麥成熟的不利因素轉變為實施“一年兩熟”耕作制度的有利條件。玉米既抗旱又高產，既是糧又是料和草，適度擴大玉米種植面積可一舉多得。再次，根據水資源狀況，適度開發后備土地資源。大致可分為兩個階段。第一階段，即大柳樹水利樞紐工程建成、西線南水北調尚未實現期間，結合生態灌區建設，以保證新灌區農牧民糧食自給為目的，實施小面積點上開發。第二階段，即西線南水北調實現后，按照中國工程院的意見：如有需要，在大柳樹生態灌區內，開墾40萬～66.7萬公頃（600萬畝～1000萬畝）農田，作為西北甚至是全國的糧食后備基地。最后，調整中央對種糧的補貼政策，減輕地方政府種糧補貼負擔，使貧困落后的糧食主產區之糧食生產得以為繼。

（五）特色農牧業產業化建設

根據資源條件、生產規模、發展基礎、市場需求等因素綜合考慮，選擇奶、清真牛羊肉、羊絨、中藥材、釀酒葡萄與葡萄酒、食用油、果菜等作為地方優勢特色產業。

1. 奶產業

奶產業是河套灌區農業的傳統優勢產業，而今已成為帶動區域經濟發展的主導產業之一。2005年，河套灌區9市牛奶產量445.6萬噸，占全國牛奶總產量的16.2%。人均牛奶占有量338.7千克，是全國人均牛奶占有量的16倍。以內蒙古“伊利”、“蒙牛”和寧夏“夏進”三大企業為主體的乳業產業化體系初步形成。具備了把河套地區打造成我國綜合實力最強、競爭能力最大，達到世界先進水平的奶產業區的條件。為此，需推動“三個轉變”，實施“三大工程”。

三個轉變：增長方式由數量擴張向質量提高轉變，著力提高牛群素質和單產水平；飼養方式由分散、粗放向集中、集約化轉變，通過養殖園區，適度擴大養殖戶飼養規模，加強統一管理和科技服務；加工方式由初級加工向精深加工轉變，不斷提高產品附加值和市場占有率。

三大工程：奶源基地建設工程，一要建設奶牛養殖園區和生態示范牧場，大力發展規模養殖和科學養殖，二要結合新型生態灌區建設和老灌區種植業結構調整，大力發展人工草場，擴大優質豆科牧草和青貯飼料種植比重，建設飼用玉米產業帶，形成優質飼草料基地；產業集群建設工程，以伊利、蒙牛、夏進等現有大型企業為基礎，通過企業自發衍生或政府推動等形式，促進企業之間、企業與基地之間、基地與農戶之間、農戶之間的分工、協作、聯合，有效整合各類資源，形成產業集群，打造名牌產品，提升區內奶業在國內外，特別是在國際上的整體競爭能力；科技支撐工程，依靠科技，自主創新，抓好良種繁育、疾病防控、產品研發、職業培訓和科技服務五大體系建設。

2. 清真牛羊肉產業

河套地區具有發展清真牛羊肉的五大優勢。一是飼草料資源豐富；二是品質優異，寧夏灘羊，內蒙古烏珠穆沁絨山羊，蘇尼特羊等，肉質細嫩，脂肪分布均勻，膻味輕，為羊肉中之上品；三是品牌優勢，“清真”是穆斯林群眾民族食品的重要標志，市場潛力大，是一筆巨大的無形資產；四是價格優勢，僅相當于世界平均價格的60%～70%；五是區位優勢，易于產品外銷。

河套地區作為我國牛羊肉主要產區之一，已有加工企業近400家，涌現出“塞飛亞”、“小肥羊”、“賀蘭山”、“金福來”、“宇華”等著名企業，加工水平不斷提高。

為進一步發展清真牛羊肉產業，一要加強基地建設，包括飼養基地和飼草料基地建設。應大力扶持養殖大戶和發展養殖園區，提高科學飼養的管理水平。要針對缺優質粗料、精料、蛋白質料和總量不足的“三缺一不足”現象，大力抓好人工草場建設，糧飼兼用玉米生產，以及秸稈轉化利用。二要加強科技服務體系建設，包括品種改良、先進飼養管理技術推廣、疫病防控和職業培訓等。三要培育龍頭企業，拓展市場。按照國際肉類生產衛生質量標準，有效整合資源，加大扶持力度，盡快建成幾個具有名牌產品的現代化企業，并以大企業為中心，建設一批分工明確，專業化強的中小“衛星”企業，開發新產品，延伸產業鏈，加強資源綜合利用。四是建立專業合作組織，構筑“企業—合作社—農戶”的利益共同體。

3. 羊絨產業

河套地區是我國絨山羊分布最集中、數量最多的地區，2005年羊絨產量3199噸，占全國羊絨總產量的20.73%。目前，有規模以上加工企業120多家，銷售收入過億元的近30家，過10億元的3家，銷售收入共110多億元，增加值40億元，出口5億美元，羊絨制品產量、銷售收入和出口交貨值均居全國第一位。鄂爾多斯、圣雪絨為上市企業。“鄂爾多斯”、“圣雪絨”、“鹿王”被評為中國馳名商標，占有國際市場份額的一半以上，國內市場份額的三分之二以上。

進一步做大做強區域羊絨產業的基本思路：改變飼養方式，加強基地建設。鄂爾多斯市西部牧業旗縣改放牧為舍飼或半舍飼飼養，并依靠人工種草和灌木建立了穩固的飼草基地，實現了恢復生態、發展生產、提高農牧民生活水平的統一。通過科學管理和品種改良，提高了圈養后山羊絨毛的品質，培育的白絨山羊核心群，產絨最高可達1000克，絨毛平均細度14.83微米，纖維強度4.55克，伸度37.8%，均達到世界先進水平。二是加強企業合作，構建產業集群，整合優勢資源，依靠科技和自主創新，提升產業整體技術水平和競爭能力。三是建立合作組織，提高養殖戶與企業的聯系度，逐步形成養殖戶與企業的利益共同體和產、加、銷的一體化。

4. 枸杞為主的中藥材產業

河套地區因其特有的自然條件，草原和沙生藥用植物資源頗為豐富，著名者有枸杞、甘草、苦豆子、麻黃、柴胡、蓯蓉、黃芪、黃芩等。枸杞、甘草皆居寧夏“五寶”之列。枸杞更是具有特定地理標志的寧夏特產，1995年中衛市中寧縣被國家命名為“中國枸杞之鄉”。

這些藥用植物不僅具有極高的藥用價值，而且具有調整種植結構、保護生態的巨大作用。枸杞耐鹽堿，在鹽堿地種植，既調整了種植結構，又提高了種植價值，在荒地種植，可防風固沙。甘草、苦豆子、麻黃等適宜在沙荒地種植或在保護條件下自然生長，起到恢復植被、防沙治沙的作用。開發中藥材產業既發展了區域經濟又保護了區域環境，一舉兩得。

發展思路：一是因地制宜，合理布局，同一或同類中藥材相對集中連片，形成優質區、備優質區、備用發展區、試驗研究示范區的空間分布格局。枸杞以衛寧地區、銀川市、石嘴山市、巴彥淖爾市為優質區和備優質區，其他市縣為備用發展區。銀川市蘆花臺園林場、南梁農場和烏拉特前旗或杭錦后旗為無公害試驗示范區。甘草等沙生、旱生中藥材可在吳忠市的鹽池縣、同心縣、紅寺堡，中衛市的海原，鄂爾多斯市，阿拉善盟，包頭市，呼和浩特市等市、縣的雨養地或井灌區種植，并以有關研發生產企業為主，確定試驗示范區。二是組建大型企業集團，有效整合資源，加強產品、技術和市場開發力度，提升整體生產水平、綜合效益和競爭能力，使之成為名副其實的世界最大枸杞生產、加工、研發區。

5. 釀酒葡萄及葡萄酒產業

賀蘭山東麓地區的氣候和土壤條件皆宜釀酒葡萄生長，是我國釀酒葡萄最適宜種植區，所產葡萄的糖、酸、酚類物質平衡，風味獨特，品質優良，系葡萄酒上佳原料。

目前，葡萄酒產業已有長足發展，初步實現了良種化、規模化生產。品牌優勢較明顯，“西夏王”干紅葡萄酒榮獲2000年巴黎國際名酒展評會金獎，“賀蘭山”牌葡萄酒獲2001年法國國際旅游聯合會“金葡萄根”獎，“西夏王”干紅、干白葡萄酒取得了國家質監總局頒發的產品免檢證書。

發展思路：一要加強總體規劃，以賀蘭山東麓的玉泉營地區、銀川園林場、平吉堡農場、南梁農場為重點發展區，逐步形成南至青銅峽市、北到巴彥淖爾市的釀酒葡萄種植帶；二是組建大型產業集團，分工協作，形成合力，提升整體生產水平和競爭能力；三是著力提高質量，按國際AA綠色要求加強管理、檢測、技術研發和國際標準認證。

6. 食用油產業

食用向日葵油營養價值高，尤其是具有降低膽固醇，減輕動脈硬化，預防心血管疾病的功效。

向日葵具有耐干旱、耐鹽堿的特性，適宜在河套地區種植。巴彥淖爾市已掌握了品種選育、套種栽培及產品加工等技術。河套地區具備了發展向日葵食用油的條件。

發展思路：一是建設向日葵種植區，以巴彥淖爾市的五原縣、杭錦后旗、烏拉特前旗、臨河區為重點發展區，巴彥淖爾市的烏拉特中旗、磴口縣和石嘴山市的平羅縣、惠農縣以及吳忠市的同心縣、紅寺堡管理區為適度發展區；二是組建幾家規模、效益、品牌居國內同行業前列的大型企業，并取得“綠色食品”認證；三是加大產品、技術、市場開發力度。

7. 果菜產業

河套地區光照豐富，冬季可利用地下水井灌，宜于果菜設施栽培。目前已有一定規模，并有較大范圍的國內外市場，已遠銷香港、俄羅斯、哈薩克斯坦。

發展思路：一要合理布局，相對集中；二要加強合作，明確分工，形成企業+農戶、協會+農戶、訂單+農戶等產業化發展模式；三要加強品種引育、栽培和保鮮儲運及加工技術的研發；四要改善營銷條件，拓展市場。

（六）區域合作的政策機制

河套生態經濟區具有兩個明顯的特征：一是跨省級行政區；二是區內資源、環境、經濟活動等的相似性大于差異性，互補性弱。合作目的是變“競爭對手”為協作伙伴，以便共同努力提升區域整體發展水平和對外競爭能力。這種合作是一種同質合作，實施難度較大，需要建立完善的政策機制體系妥善處理各種復雜的關系或矛盾，保證生態經濟區的成功建設和順利發展。

1. 合作原則

三省區地域相連，資源雷同，環境相似，經濟發展水平和發展方向相近，都面臨著共同的發展問題。區域合作的目標是追求區域整體優勢的充分發揮和利益最大化。為此，合作應遵循以下原則：平等協商原則。各合作成員地位平等是區域合作的根基，也是協商的前提。互信互利原則。互信是合作的基礎，互利是合作的目的。一體化原則。一體化是生態經濟區發展的目標，只有通過組織一體化、制度一體化、市場一體化，才能實現區域資源共享和生產要素優化配置，資源與產業的科學匹配，微觀主體與產業系統的有機結合與協調發展，從而提高區域整體實力。對外開放原則。要使區域經濟融入國家和世界經濟的分工協作體系之中，并通過競爭取得一席之地，必須加強對外開放。對外開放既是吸納東部發達地區和世界發達國家資金、技術、人才和管理經驗的重要途徑，也是展示合作實力、體現合作價值的基本手段。

2. 合作形式

生態經濟區的形成與發展靠市場和政府的雙向推動。在市場經濟體制尚不完善、區內相似性大于差異性的情況下，政府推動尤為重要。因此，合作首先應是政府間的合作。在中央政府對建設生態經濟區認同、倡導的前提下，區域內政府間合作的組織形式是一個由初級形式逐漸向高級形式演變、完善的過程，大致分為三個階段：建立三省區高層領導人協商和職能部門聯席會議制度，確定合作的原則、領域、方式及計劃；設立常設的協調管理機構，制定規劃、政策、章程、規則、公約等，經高層領導人會議審定并報省區黨委、政府批準后執行，審查、監督資源開發、環境保護、基礎設施、生產要素流動、市場開拓等重大項目的實施；推動建立各類半官方及民間的和企業間的跨地區組織，包括咨詢機構、行業組織和集團公司等。

為了充分發揮資源開發潛力和市場整體競爭能力，有效整合生產要素，利于環境保護，應把組建產業集群作為一種經濟發展戰略方式予以高度重視。確立和擁有主導產業、大型支柱產業、中小型專業企業、專業市場是形成產業集群的必要條件。河套生態經濟區資源富集，特色明顯，優勢突出，產業發展方向明確，經過近些年的發展，已經涌現出一些知名度高的大型企業，某些品牌已被公認并占有了國內外較大市場份額，從而為建立產業集群奠定了良好基礎。

產業集群要求有強大的自主創新能力，需要有力的科技支撐。政府應為人才、科技、信息資源的聚集與共享創造條件，為企業、科研院所、大專院校的合作架設橋梁。產業集群的主體要以工業園區的形式合理布局，以實現各類資源的有效聚集和充分利用。

3. 合作領域

按照生態經濟區的功能定位，合作領域可以主要考慮生態建設與環境保護、能源與化工、綠洲農業、黃河水利、交通運輸、旅游等六個方面。

4. 合作機制

區域合作大體有兩種形式，即非制度化合作模式和制度化合作模式。前者以誠信為基礎，主要通過信息交流和聯席會議協商處理各種問題，合作一般是松散的、非約束性的。后者以法制為基礎，通過立法使合作成員間的協作關系固定化、規范化、系統化，合作是緊密的、有約束性的。

鑒于河套生態經濟區的特點與合作目的，區域合作應采用制度化模式。為此應建立具有明確工作目標、任務和具體要求的各類合作組織。制定確保區域合作規范化、有序化、制度化的合作政策，并據此制定合作章程，規定區域合作的目標、內容、手段、方法、途徑等，保障合作成員的利益，約束合作成員的行為。選定合作項目。同時，要通過信息交互、利益補償、評價激勵、行為約束等防止合作風險。

三、建議

（一）從國家層面統籌“黃河河套生態經濟區”建設

黃河河套地區的資源開發和環境整治對保障國家能源、生態和食物安全，促進少數民族地區和革命老區發展，推動社會主義和諧社會建設，都具有重大作用，建議把“黃河河套生態經濟區”明確列入西部大開發的重點經濟區和全國主體功能區規劃的重點開發區，并在“十一五”期間，由國家發展和改革委員會牽頭，組織三省區政府，共同編制“黃河河套生態經濟區建設總體規劃”和專項規劃。

蒙陜寧三省區能源綜合開發已有相當規模，為統籌考慮國家對能源的需求和構建國家特大型能源化工基地的需要，建議由國家發展和改革委員會牽頭，組織三省區政府先行編制“黃河河套生態經濟區能源化工基地建設綜合規劃”。規劃應處理好能源化工基地建設與生態恢復、環境保護的關系，蒙陜寧三省區的分工協作關系，中央與地方政府、企業與群眾的利益分配關系，政府職責與企業行為的關系等。

（二）科學配置黃河水資源，維系黃河健康生命，盡快批準大柳樹水利樞紐工程立項

水少沙多，水沙矛盾，是危及黃河健康生命的癥結所在。增水、減沙、調水調沙是解決水沙矛盾的根本對策。

大柳樹水利樞紐以其特定的地理位置和巨大的調節庫容，是對龍羊峽水庫、劉家峽水庫進行反調節，增加黃河上游寧蒙河段及其中下游汛期水量，減輕泥沙淤積，促進西北東部地區生態建設，改善生態環境和人民生存條件等關鍵工程，對優化配置黃河水資源，調水調沙，維系黃河健康生命，保障國家生態安全，具有不可替代的作用。應當從國家發展的全局和西部大開發戰略成敗的高度，來充分認識大柳樹水利樞紐工程立項的緊迫性，使之得以盡快開工建設，早日惠及國家，使人民得利。

（三）加大對以河套為中心的西北地區東部生態環境治理的支持，建設蒙陜寧甘農牧交錯帶生態安全區

黃河河套及其外圍地區，既是黃河流域土壤侵蝕最嚴重的地區，又是我國沙塵暴的主要源區之一。治理該區生態環境，建設蒙陜寧甘農牧交錯帶生態安全區，不但對改善當地人民生產生活條件，而且對減少入黃（河）泥沙量，維系黃河健康生命，保護東部地區、尤其是京津地區生態環境都至關重要。建議在整合現有生態建設項目的基礎上，把建設“蒙陜寧甘農牧交錯帶生態安全區”列為國家重大生態建設項目，及早規劃，盡快實施。在規劃未出臺前，建議國家先期支持以下項目，或加大支持力度，或列為國家項目：綠色通道工程，建設黃河兩岸、主要交通干線和灌排干渠（溝）兩側防護林帶；河套灌區中低產田改造工程；烏蘭布和沙漠、毛烏素沙地治理工程；生態移民工程。

（四）加強對水資源開源節流的支持，著力緩解水資源緊缺的矛盾

區域水資源匱乏既是造成黃河水沙不協調，導致生態環境脆弱，也是制約經濟社會發展的基本因素。緩解水資源緊缺的矛盾始終是黃河治理和西北地區東部發展面臨的重大難題。解決這一難題，一是節流，二是開源。為此，建議國家要：進一步加大對建設節水型社會的支持力度，加速建設河套灌區節水改造工程；在東、中線南水北調實施的不同階段，適時、適度增加河套地區可用黃河水量；加強西線南水北調前期工作，促其實現，以徹底解決黃河與西北地區東部資源性缺水問題。

（五）加強政策機制研究

沒有政策的引導和規范，缺乏機制保障，無論是資源開發、環境保護，還是區域合作，都難以步入正軌，不可能持續。政策和機制涉及諸多領域、部門和利益群體，政治性、法律性強，建議組織專門力量深入研究。

1. 中央應對屬于“老少邊窮”的河套地區的資源開發和環境保護給予特別關注，出臺特殊政策，以政策來吸引資金、人才、技術，實現區域的資金聚集、人才聚集、科技聚集、產業聚集，以政策來保護當地人民群眾的利益，實現利益分配的公平、公正，避免已經出現的“國富、企富、民窮”現象的擴大，對此，建議：所得稅和資源稅的分配應向資源所在地及當地群眾傾斜，中央企業所得稅應在生產所在地繳納；礦產資源應通過市場運作方式出讓，以公開拍賣的方式進行，資源拍賣所得資金的分配應包括中央、省區、市、縣、鄉鎮、當地群眾六方，分配比例應向中央和資源所在地及當地群眾傾斜；對在資源所在地進行生產、經營的所有企業，實行屬地管理。

2. 要建立健全西部地區生態建設和環境保護長效補償機制。首先，建立綠色核算體系。通過建立綠色GDP和綠色會計系統，切實把資源環境的價值反映在國民經濟核算體系中。將資源環境列為產權變革的生產要素，并建立市場化的交易規則，實現資源環境生產要素的有序讓度。建立自然資源全過程有償使用制度，不但要包括開采價格和附加開發成本，還要包括資源保護、恢復、再生、更新、積累等的費用。其次，建立規范有序的中央財政轉移支付制度。將中央財政轉移支付制度作為補償的重要手段，加大國家對西部地區的支持力度，并規定轉移支付在中央財政支出中的比重和遞增比例，把轉移支付制度納入規范化的法律體系，確保長期穩定的資金來源。生態建設項目資金由中央財政全額轉移支付，取消對西部地區的配套要求。對一些資源綜合利用項目和環保產業采取無息貸款和減免稅政策。第三，建立區域間的補償制度。西部地區的環境保護與生態建設對中東部地區的生態和經濟有明顯的正效益，而自身則要遭受一定的經濟損失。受益方理應對受損方進行補償。國家應對“下游”受益區的受益度進行貨幣計量，要求受益方按實際受益從GDP中按一定比例補償受損方，使雙方結成利益共同體，達到協調發展的目的。第四，建立健全體現生態經濟目標的生態稅系。改現行污染收費制為污染征稅制。對排污企業課征水污染稅、大氣污染稅、固體廢物稅等污染稅。可先對工業征稅，并考慮向餐飲業等行業推進。改革和完善現行資源稅。擴大征收范圍，增設水資源稅、森林資源稅和草場資源稅，對非再生性、非替代性、稀缺性資源課以重稅；完善計稅辦法，將現行按應稅資源產品銷售量或自用量計征資源稅改為按實際生產量計征資源稅。此外，還可考慮建立環境保護基金、西部環境保護與生態建設銀行，發行生態環境建設彩票等。

（執筆人：周特先）

參考文獻

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