1 緒論

1.1 研究背景與研究意義

1.1.1 研究背景

2015年11月，在中央財經領導小組第十一次會議上，習近平總書記首次提出了供給側結構性改革。隨后，2015年12月召開的中央農村工作會議作出推進“農業供給側結構性改革”的決定。2016年的中央一號文件再次明確了這一任務。2017年的中央一號文件對農業供給側結構性改革進行了更為詳細的規劃和指導。隨著中國特色社會主義進入新時代，農業的主要矛盾已經由總量不足轉變為結構性矛盾，突出表現為階段性供過于求和供給不足并存。農產品產量過剩，庫存積壓嚴重，必然導致價格下跌。面對農業的新形勢新變化，習近平總書記指出，“必須下決心對農業生產結構和生產力布局進行大的調整，盡快實現農業由總量擴張到質量提升的轉變。這是農業供給側結構性改革最為緊迫的任務”。因此，深入推進農業供給側結構性改革是解決我國農業主要矛盾的必由之路。

柑橘是世界第一大類水果，聯合國糧農組織（FAO）統計，截至2020年年底，已有135個國家或地區種植柑橘，種植面積1007萬公頃，總產量1.58億噸，占世界水果總產量的17.88%。

中國是世界第一大柑橘生產國，《中國農村統計年鑒》數據顯示，2020年中國柑橘種植面積占世界柑橘種植總面積的比重為28.12%，產量占世界柑橘總產量的比重為32.42%，均為世界第一。2010—2020年，中國柑橘種植面積從221.10萬公頃增長至283.15萬公頃，總產量從2645.24萬噸增長至5121.87萬噸，產值從547.50億元增長至1690.30億元。2020年全國柑橘種植面積占全國園林水果種植面積的比重為22.39%，產量占全國水果總產量的比重為17.85%，產值占全國水果（堅果、飲料、香料作物）總產值的比重為11.20%。2008年，中華人民共和國農業部頒布《全國優勢農產品區域布局規劃（2008—2015年）》，提出全力打造優質、高產、高效的現代柑橘優勢產業帶。2020年，中華人民共和國農業農村部、財政部公布的“全國優勢特色產業集群”（首批）名單中，水果類入選10個，其中5個為柑橘類產業，柑橘產業已成為促進農民增收、農業增效、農村富裕的支柱產業。農業供給側結構性改革實施以來，我國柑橘生產布局向優勢區域集中，產業向西部轉移，其中，浙江、福建、江西、湖北、湖南、廣東、廣西、重慶、四川9個省（自治區、直轄市）為全國柑橘主產區。目前，結合當地生態條件，全國主要柑橘優勢區域注重早、中、晚熟品種的差異化調整種植，基本實現了我國柑橘鮮果的周年供應。

柑橘是四川傳統果品之一，柑橘產業現為四川第一大水果產業。《四川統計年鑒》顯示，2020年，全省柑橘種植面積338.67千公頃，產量489萬噸，均居全國第五位。其中晚熟柑橘種植面積153.41千公頃，產量210萬噸，均居全國第一位，已建成全國內陸最大的晚熟柑橘產區，形成了“丹棱桔橙”“安岳檸檬”“蒲江雜柑”等27個全國柑橘地理標志產品。四川現已形成金沙江河谷鮮食柑橘產業帶、宜賓南充鮮食加工兼用型柑橘生產加工產業帶、安岳川中檸檬產業帶以及金堂川西寬皮橘產業帶四條特色產業帶。實施農業供給側結構性改革以來，四川柑橘產業采取“雙晚”策略，即大力發展晚熟品種和推廣中熟品種留樹晚采技術；同時，通過低產果園改造、高接換種等手段，加大品種改造力度，全省晚熟柑橘主要集中于2月至5月上市，部分品種還可以通過技術手段留樹至當年8月。基于口感好、易剝皮、外形美觀等優點，四川晚熟柑橘普遍具有較高的市場價格。尤其是2017—2018年，全省晚熟柑橘平均售價在10元/千克以上，平均每畝（1畝約等于0.067公頃，下同）產值在2萬元以上，果農增收效益明顯。2011年以來，四川柑橘產業產值穩居全國第一位。2020年，農業農村部、財政部批準四川晚熟柑橘產業集群成為全國首批50個優勢特色產業集群之一，柑橘產業已成為四川促進農民增收致富和鄉村振興的主導產業。

農業是提供食物的行業，解決好吃飯問題是第一大事，為了保證產量，全國果樹種植“上山、下灘”成為發展共識。但近年來，多地受柑橘種植收益高的利益驅使，疊加政策性任務壓力，一些農民占用大量耕地種植柑橘，罔顧果樹“上山”“下灘”的可持續發展原則，與“果樹種植不與糧油爭地”的基本要求背道而馳。而當前國內依靠單產增長基本能滿足柑橘產品需求增長的需要，現有柑橘種植面積在無大災年份基本能夠滿足國內需求，過多增加種植面積將導致柑橘產品季節性、區域性過剩，容易造成市場價格大起大落。在“規模擴張”的發展思路引導下，四川柑橘產業已經凸顯供需失衡、產銷脫節、加工滯后、市州間同質化競爭激烈等現實矛盾，由此導致柑橘價格及橘農收益下降。同時，四川作為黨中央要求的全國糧食“產銷平衡區”，其以柑橘種植為代表的經濟作物大量占用耕地，出現“非糧化”現象，對四川“糧食安全”造成了實質威脅。隨著剛性執行“遏制耕地非糧化”，四川“退橘還糧”力度加大，柑橘產業發展高度依賴種植面積快速增加的老路不可持續。

農業供給側結構性改革實施以來，四川省人民政府出臺了推進四川柑橘產業供給側結構性改革的專項政策，四川省農業農村廳劃定11個市州為全省柑橘優勢產區，予以重點扶持，各級財政投入大量資金用以支持柑橘產業改革發展。如此大規模的投入是否獲得了相匹配的產出效果，實現了農業供給側結構性改革目標？全省11個柑橘優勢產區是否取得了顯著的改革績效？評價依據是什么？評價適用方法是什么？只有有效解決這些問題，四川柑橘產業供給側結構性改革才能深入推進，才能保證四川柑橘產業持續健康發展。

當前對于農業供給側結構性改革績效的評價，從理論到實踐層面大多采用定性分析方法，明顯缺乏定量研究。部分研究雖然定量分析了農業供給側結構性改革的影響效應，但大多是將政策實施前后相關數據直接進行比較分析，無法排除其他因素的影響。對全要素生產率的研究日益增多，但顯著缺少從某一具體農業產業全要素生產率視角評價農業供給側結構性改革政策實施效果的研究，這就為本書的研究提供了較大的空間。

1.1.2 研究意義

公共政策績效評價是對制定政策行為和執行政策結果的有效的反饋體系，有助于完善政策的制定者即政府的決策和管理，提高政府工作的有效性。農業供給側結構性改革屬于公共政策，改革的深化與推進，不僅需要政府財政的大力支持，還必須提高改革績效。若農業供給側結構性改革無效或效果不佳，必然造成公共資源浪費，最終影響農業產業發展和農民收入。提升農業供給側結構性改革績效是農業供給側結構性改革的必然要求。改革績效評價是以結果為導向的公共管理工具，政府可以借此衡量和評價改革政策執行成效，進而將評價信息反饋給正在實施的管理和決策主體，促進改革政策執行問責。

四川省人民政府于2016年制定并公布了柑橘產業供給側結構性改革目標，此后陸續出臺了一系列推進柑橘產業供給側結構性改革的政策，經過5年的實施，有必要對改革政策執行效果進行科學評價，正確認識四川柑橘產業發展現狀及地位，發現柑橘產業供給側結構性改革政策執行偏差，采取有針對性的措施提升改革績效，深入推進四川柑橘產業供給側結構性改革。

1.1.2.1 理論意義

本書的理論意義如下：

（1）實證研究了柑橘供需結構性失衡問題。本書借鑒結構偏離度系數的基本構造思想，結合柑橘國內外需求種類特點，建構省級（直轄市、自治區）層面適用的柑橘產業供需結構偏離度模型，定量分析了農業供給側結構性改革實施以來全國及四川柑橘的供需吻合程度。上述模型可為柑橘產業及其他水果產業測算供需吻合程度提供有益的參考。

（2）豐富了柑橘產業供給側結構性改革績效基本概念和研究理論。本書提出了柑橘產業供給側結構性改革績效評價基本概念，拓展了以往僅限于柑橘產業發展評價的研究內容，從效率性和有效性雙重維度構建不同于產業發展評價的柑橘產業供給側結構性改革績效評價體系。第一個層次是效率評價，有針對性分析投入與產出之間的關系，分析比較政策實施前后不同區域柑橘全要素生產率。第二個層次是效應評價，體現政策與績效之間的因果關系，基于效率評價的結果，對政策有效性及政策執行情況進行評價，并分析影響政策有效性的主要因素。本書綜合兩個邏輯層次的評價結論，以效率評價計算使生產達到最優狀態下的投入要素調整值，以效應評價計算政策效應的可信度。

（3）豐富了柑橘產業供給側結構性改革績效數據和評價指標體系。一是筆者針對四川柑橘生產多項關鍵數據未公開的現狀，向四川省農業農村廳和20個柑橘種植市州的農業農村局申請公開了2010—2020年區域柑橘生產的相關數據并進行實地調研驗證，在此基礎上進行了數據的處理和轉換，實現了相對完整、合理和準確的柑橘產業供給側結構性改革績效數據整理。二是筆者針對柑橘產業供給側結構性改革績效評價研究的核心問題，合理設計實證計量模型。本書圍繞效率評價、效應評價，通過構建不同維度的指標體系、組合數據，對比改革現狀與既定改革目標之間的關系，分析政策實施的效果和缺陷。三是考慮到目前國內關于農業供給側結構性改革績效評價方面的研究成果罕見且并未聚焦某一具體農業產業的現狀，本書選取四川為研究區域，對2010—2020年全省及20個柑橘種植市州柑橘產業供給側結構性改革情況進行了分類整理和績效研究。

（4）豐富了柑橘產業供給側結構性改革績效評價方法。目前針對柑橘產業供給側結構性改革績效評價的相關研究罕見，前期研究重點多為柑橘產業發展評價及農業供給側結構性改革效果的定性分析，難以全面體現柑橘產業供給側結構性改革績效。本書綜合運用DEA-Malmquist指數法、DEA投入法、雙重差分法等定量方法進行績效評價，分析維度綜合了政策效率和效應，指標的選取充分考慮了科學性和準確性，以效率評價結果作為效應評價的基礎，形成了柑橘產業供給側結構性改革績效理論研究的完整閉環，對于豐富具體農業產業供給側結構性改革績效評價理論研究具有探索意義。

1.1.2.2 實踐意義

本書的實踐意義如下：

（1）系統總結四川柑橘產業供給側結構性改革現狀，為完善改革政策提供現實依據。四川出臺了一系列推進柑橘產業供給側結構性改革的文件，但由于各市州種植面積及產值等關鍵數據未公布，我們無法衡量改革績效。本書系統梳理全省及20個柑橘種植市州柑橘產業供給側結構性改革現狀，推動構建至少精確到市州層面的柑橘產業供給側結構性改革績效評價數據庫，探索建立柑橘產業供給側結構性改革績效評價技術平臺，為四川柑橘產業供給側結構性改革績效評價和推進四川柑橘產業供給側結構性改革提供意見參考。

（2）深入分析四川柑橘產業供給側結構性改革政策作用，找準當前政策實踐存在的問題與不足，有針對性地提出政策建議。本書以2010—2020年四川及20個柑橘種植市州柑橘產業改革發展為基礎，對柑橘產業供給側結構性改革的效率和經濟社會效應進行評價，分析改革政策是否達到預期目標，找出改革存在的現實問題，找準未來四川柑橘生產投入的具體調整標準，明確四川柑橘產業供給側結構性改革的推進方向。本書通過系統科學的制度構建、政策實施、績效評價共同推動四川各級政府科學制定并完善柑橘產業改革發展政策，深化柑橘產業供給側結構性改革。