第一篇
論所謂官僚政治

一

在有關(guān)政治理論或政治史的載籍中，我們經(jīng)常容易見到關(guān)于貴族政治、專制政治、民主政治的論著。但把官僚政治（Bureacracy）當(dāng)作一個特定的形態(tài)或體制加以論述的，卻比較稀罕。那往往只是在討論其他政治形態(tài)時附帶的說到。對于這種政治現(xiàn)象形態(tài)少所論及的理由何在，以后還有談到的機(jī)會。這里我只要表明：官僚政治確曾在不同的程度上，存在并作用于一切國家的某一歷史階段。也許就因此故，英國權(quán)威政治學(xué)者拉斯基教授（Prof.Laski）曾在塞利格曼教授（Prof. Seligman）主編的《社會科學(xué)大辭書》中，就官僚政治作過這樣的概括說明：

官僚政治一語，通常是應(yīng)用在政府權(quán)力全把握于官僚手中，官僚有權(quán)侵奪普通公民自由的那種政治制度上。那種政治制度的性質(zhì)，慣把行政當(dāng)作例行故事處理，談不到機(jī)動；遇事拖延不決，不重實(shí)驗(yàn)。在極端場合，官僚且會變成世襲階級，把一切政治措施，作為自己圖謀利益的勾當(dāng)。

——《社會科學(xué)大辭書》第三卷，第70頁

這說明大體是妥當(dāng)?shù)?，但我認(rèn)為需要加以補(bǔ)充和分釋，否則不但對于拉斯基教授自己在那段話后面引述的例解，有些不易講得明白，而我們也似乎可以依據(jù)經(jīng)驗(yàn)，說官僚政治在任何歷史時代都能存在。比如說，講形式、打官腔、遇事但求公式上能交代、一味被動的刻板的應(yīng)付、一味把責(zé)任向上或向下推諉……諸如此類，都是所謂官僚主義的作風(fēng)，這作風(fēng)，確實(shí)在任何設(shè)官而治的社會，差不多都可以見到；即在民主政治下，對于任用官吏，如采行所謂分贓制（Spoils System——美國以前官吏進(jìn)退，隨政黨為轉(zhuǎn)移，故稱此種官制為分贓制），則因交代頻繁，造成互不負(fù)責(zé)的脫節(jié)現(xiàn)象；如采行專家制，重視官吏專門經(jīng)驗(yàn)，則又因他們長期或世守其職，造成特殊積習(xí)，造成相伴而生的種種官場流弊。特所有這些作風(fēng)和流弊，通是屬于技術(shù)方面的，惟其是屬于技術(shù)方面的，故英美諸國都先后實(shí)行一種政務(wù)與事務(wù)分開的文官制，從技術(shù)上予以改進(jìn)，并設(shè)法使那些流弊減縮到最低限度。然而，我們把官僚政治當(dāng)作一種社會體制來討論，雖然也注意它的技術(shù)面，但同時卻更注意它的社會面，從社會的意義上來理解官僚政治，就是說，在此種政治下，“政府權(quán)力，全把握于官僚手中，官僚有權(quán)侵奪普通公民的自由”，官僚把政府措施看為為自己圖謀利益的勾當(dāng)。像這種社會性的官僚主義政治，是依存于諸般社會條件，而又為那些社會條件所范圍著的，它可能增大前述技術(shù)性的官僚作風(fēng)，但卻不可能單在技術(shù)上去講求根治。

由以上的釋明，我們就知道：

（一）官僚政治得從技術(shù)的、社會的兩方面去說明，而我們當(dāng)作一種社會體制來研究的官僚政治，寧是重視它的社會的那一面，雖然我們同時沒有理由不注意到它的技術(shù)的那方面。

（二）大約官僚政治在社會方面有了存在依據(jù)，它在技術(shù)上的官僚作風(fēng)，是會更加厲害的，反之，如官僚不可能把政府權(quán)力全掌握在自己手中，由自己按照自己的利益而擺布，則屬于事務(wù)的、技術(shù)的官場流弊，自然是可能逐漸設(shè)法糾正的。

（三）技術(shù)性的官僚作風(fēng)，不但可能在一切設(shè)官而治的社會存在，在政府機(jī)關(guān)存在，且可能如拉斯基教授所說，在一切大規(guī)模機(jī)構(gòu)，如教會、公司，乃至學(xué)校中存在，可是，真正的官僚政治，當(dāng)作一個社會體制看的典型的官僚政治，卻只允許在任何社會的某一歷史階段存在，而就歐洲說，卻只允許在16世紀(jì)到18世紀(jì)末乃至19世紀(jì)初那一個歷史階段存在。

二

那是一個什么歷史階段呢？

就政治史上說，那是由封建貴族政治轉(zhuǎn)向資產(chǎn)者的民主政治的過渡階段。在那個過渡階段上，一般的政治支配形態(tài)不是貴族的，亦不是民主的，卻是在大小貴族與商工資產(chǎn)者彼此相互爭權(quán)奪利場面下成立的專制政體，而所謂官僚政治，就是當(dāng)作這種專制政體的配合物或補(bǔ)充物而必然產(chǎn)生的。為了容易理解起見，我們且從以前不能產(chǎn)生官僚政治的社會或國家說起罷。

在歐洲，最初出現(xiàn)的國家是希臘的奴隸國家。如在雅典，那是由十個部落所選出的五百議員所組成的協(xié)議會來統(tǒng)治，它服從那每一個公民都有出席權(quán)與投票權(quán)的民會的決議。擔(dān)任官職的權(quán)利，擴(kuò)充到無產(chǎn)勞動者以外的一切國民。羅馬由它開始建國到以后擴(kuò)大領(lǐng)土的千余年的長期歲月中，其政治生命史，幾乎一半是受共和政府統(tǒng)治。羅馬共和國的官吏，任期只有一年，且向不連任。[1]后來臨到帝政時代，雖然如許多歷史家所說，因著東方專制政治的影響，使羅馬皇帝們扮演起東方專制君主的角色，頒布法律，征收賦稅和任命一切官吏，但也許不盡是西歐人人氣質(zhì)上不適宜于這種統(tǒng)治（J. E. Swain在他的《世界文化史》中，就不時強(qiáng)調(diào)此點(diǎn)，說專制主義是東方的產(chǎn)物，西方人氣質(zhì)與此不合），而也許由于野蠻的日耳曼人已經(jīng)侵?jǐn)_進(jìn)來了，致使那種統(tǒng)治形態(tài)一時并不曾形成與它配適的官僚政治。

中世紀(jì)的封建王國，是由僧侶、貴族行使統(tǒng)治的。不管實(shí)行到什么程度，整個中世紀(jì)，似乎總存在著一個理想，想把文明世界統(tǒng)一于一個政府、一個基督教共和國，它同時是教會，又是國家。在形式上，封建的階級組織，由最高級的教皇、皇帝、國王或君主，到公爵、伯爵、主教、僧院長、子爵、男爵和小領(lǐng)主，以至最下級的騎士或侍從，儼然是一個頗有層序的金字塔。但因?yàn)樘卦S（Immunity）及其他的慣例，這每一個單位，差不多都成形為一個準(zhǔn)獨(dú)立的政治體，它的屬地或地產(chǎn)，不受國王管轄。大小貴族或僧侶卻分別擔(dān)任著治理的工作。在這種情形下，一個特殊的官僚階層，自然是無法產(chǎn)生的。

可是到了中世紀(jì)末期，上述的封建基地上逐漸成長起了民族國家。每個民族國家在開始都是采取專制主義的政治形態(tài)。那原因，把最基本的經(jīng)濟(jì)上的理由暫且拋開不講，主要是由于那每個民族國家，起先都是由于較有力的、較大的封建貴族，努力統(tǒng)一其各別屬領(lǐng)內(nèi)的政治權(quán)力；在這種企圖上，他必得同僧侶斗爭，必得同其他貴族斗爭，此外，他還會依據(jù)民族的或其他的理由，不絕努力擴(kuò)大其領(lǐng)地，而與那些非其屬領(lǐng)內(nèi)的僧侶、貴族斗爭。斗爭勝利的國王把以前分別把持在貴族、僧侶手中的賦稅、戰(zhàn)爭、公益、裁判等權(quán)都集中到自己手中了?？墒菍τ谶@些方面的政務(wù)，他不能樣樣自己去做，特別在領(lǐng)土擴(kuò)大的場合，他就更非委托或命令一批人去做不可了。由是，“君主專制政體就是在一方面國王只把有關(guān)行政事務(wù)的立法權(quán)集中在自己手中，同時由他發(fā)給官吏的命令變?yōu)樾姓ɑ蚬ǖ膩碓础?a href="#zhu2" id="zw2">[2]。在這種情勢下，官僚或官吏就不是對國家或人民負(fù)責(zé)，而只是對國王負(fù)責(zé)。國王的語言，變?yōu)樗麄兊姆桑瑖醯暮脨?，決定了他們的命運(yùn)（官運(yùn)和生命），結(jié)局，他們只要把對國王的關(guān)系弄好了，或者就下級官吏而論，只要把他們對上級官吏的關(guān)系弄好了，他們就可以為所欲為的不顧國家、人民的利益，而一味圖所以自利了。所以，在專制政治出現(xiàn)的瞬間，就必然會把政治權(quán)力把握在官僚手中，也就必然會相伴而赍來官僚政治。官僚政治是專制政治的副產(chǎn)物和補(bǔ)充物。

三

然則在君主專制政體下的大批官僚究是從何突然產(chǎn)生的呢？而他們這種表現(xiàn)在官僚政治下的官僚性格，到了民主政治支配之下又是如何變質(zhì)了的呢？

關(guān)于前一點(diǎn)，我有點(diǎn)不能同意拉斯基教授的說法，他認(rèn)為“官僚政治是貴族政治的副產(chǎn)物”。我則只承認(rèn)官僚政治下的官僚是貴族的轉(zhuǎn)型物，封建的貴族政治是不能把官僚政治作為它的副產(chǎn)物的。

我們已講到，專制主義政體是一個過渡的政治形態(tài)。在它下面，被看作資產(chǎn)階級代表的所謂民主政治，還不曾當(dāng)作它的對立物而成長起來，同時，被看作僧侶、貴族利益代表的封建政治，亦并不曾隨著專制政體出現(xiàn)而根本受到否定。無論那個國家，它如其尚是專制的，要伸張王權(quán)，雖然不能不限制并打擊貴族，但為了使統(tǒng)治穩(wěn)定，仍得利用貴族，遷就貴族，如是所謂官僚，就至少在開始的時候，大抵是由貴族轉(zhuǎn)化過來的。

比如就英國來說罷，英國在長期專制的過程中，固不必說，就是直到資產(chǎn)階級已經(jīng)很得勢的19世紀(jì)初，“資產(chǎn)階級還深深為它自己的社會地位的卑賤之情感所支配，所以它以自己的及國家的經(jīng)費(fèi)，豢養(yǎng)一個怠惰的寄生階級”[3]?！百Y產(chǎn)階級在1832年得到了選舉改革運(yùn)動的勝利，差不多還是讓貴族獨(dú)占了一切高級的政府機(jī)關(guān)”，因?yàn)椤爱?dāng)時英國的資產(chǎn)階級，普通都是一些沒有教養(yǎng)的暴發(fā)戶，不管是好是壞，也只好把一切較好的地位讓給貴族”[4]。

再看法國，法國的封建勢力，是經(jīng)過1789年的大革命才予以徹底廓清的。大革命前的那個專制主義統(tǒng)治階段，“有人計(jì)算貴族和教士共有27萬人，依照一種可靠的統(tǒng)計(jì)，革命爆發(fā)前，貴族人數(shù)有14萬，約分3萬家”[5]?！爱?dāng)時貴族計(jì)分三類，即宮廷貴族（Hofadel）、職官貴族（Amtsadel）和鄉(xiāng)村貴族（Landadel）”[6]。除最后第三者鄉(xiāng)村貴族已貧困式微而農(nóng)民化了以外，朝政大體是由宮廷貴族治理，中下級官吏是由職官貴族充當(dāng)。就在革命后，延至“1830年到1848年路易·斐力普（Louis Philippe）統(tǒng)治的時候，只有小部分的資產(chǎn)階級統(tǒng)治法國，其余大部分則為很高的標(biāo)準(zhǔn)奪去了選舉權(quán)。在第二共和國底下，資產(chǎn)階級才施行完全統(tǒng)治，但只有三年，它的政治上的無能，開拓了第二帝國的道路”[7]。

由上面的例證就知道，不僅在專制主義政體下是主要由貴族充任官吏，就在市民階級所理想的民主政治形態(tài)下，許許多多的上級官吏還是貴族出身?？墒?，同是貴族，他們的性質(zhì)是因所處的社會不同、因經(jīng)濟(jì)發(fā)展的條件不同而大異其趣的。在典型的封建政治下，大大小小的貴族是自己在那里為自己行使統(tǒng)治，在名分上，盡管小貴族對較大貴族維持著一定的依屬關(guān)系、隸從關(guān)系，但實(shí)質(zhì)上，他是所在屬地的絕對支配者；到了過渡的專制政體下，充當(dāng)官吏的貴族，已不是以貴族的身分行使治理，而是以國王的仆役的資格行使治理，再進(jìn)一步到了典型的民主政治形態(tài)下，他們又不是國王或?qū)Ｖ凭鞯钠鸵郏峭ㄟ^憲法、通過選舉、通過國會，變?yōu)槿嗣瘢辽偈亲優(yōu)樯坦な忻耠A級的公仆或政治的雇傭者了。這種政治權(quán)力的推移與變化，在它后面，存在著一種社會經(jīng)濟(jì)實(shí)質(zhì)的轉(zhuǎn)變。在封建貴族政治末期逐漸成長起來的流通經(jīng)濟(jì)或商業(yè)資本，原要求伸張王權(quán)，統(tǒng)一幣制、稅權(quán)，打破前此各自為政、各求自給的分立局面。所以，對應(yīng)著專制政治的經(jīng)濟(jì)形態(tài)，就是商業(yè)資本，就是重商政策；而一般在專制統(tǒng)一局面與重商政策下得到了成育和成長的商工業(yè)經(jīng)濟(jì)，到了一定限度，就感到專制主義對于它的束縛與妨礙的影響，而其逐漸伸展起來的實(shí)力，也慢慢表現(xiàn)了促使專制主義者向它就范、向它尋求妥協(xié)途徑的足夠力量。到了這種場合，知趣點(diǎn)與它講求妥協(xié)的，就出現(xiàn)了像英國型的“光榮革命”，不知趣不肯與它講求妥協(xié)的，就出現(xiàn)了法國型的大革命。但不論革命的方式如何，其結(jié)果大體總不外伸張民權(quán)或市民權(quán)而剝奪王權(quán)，使國會成為法律的主權(quán)者，使人民或選舉團(tuán)體成為政治的主權(quán)者。這一來，官僚或一般行政人員，就要完全改變他們的政治性能，他們不復(fù)對國王負(fù)責(zé)，不復(fù)把國王的言語看作命令，他們要對國會、對人民負(fù)責(zé)了?！皣鴷饾u達(dá)到節(jié)制行政官吏的要求。法律不成為行政官吏權(quán)能的限制，而成為他們權(quán)能的基礎(chǔ)了?！?a href="#zhu8" id="zw8">[8]

這種經(jīng)濟(jì)的政治的變化一經(jīng)形成，國家的政治權(quán)力就不是全把握在官僚手里，官僚也不可能任意侵奪普通公民的權(quán)利；在這場合，即使官吏在個別的場合，還不難找到機(jī)會，作一些不負(fù)責(zé)任、不講效率，甚至假公濟(jì)私的勾當(dāng)，但當(dāng)作一個社會體制看的官僚政治，卻是要隨著專制主義政治的沒落而喪失其存在的。

不過，以上大體是就典型官僚政治立論，至若像在晚近德意諸國獨(dú)裁統(tǒng)治下所出的所謂新官僚政治，那將在以次的論題（“官僚政治在世界各國”）中順便談到。

注釋：

[1]見A. L. Lowell：《公共意見與平民政治》，范譯本，第183頁。

[2]見Krabbe：《近代國家觀念》，王譯本，英譯者序，第9頁。

[3]見恩格斯：《費(fèi)爾巴哈論》，彭譯本，附錄三，第175頁。

[4]見恩格斯：《費(fèi)爾巴哈論》，彭譯本，附錄三，第176—177頁。

[5]見Welhelm Blos：《法國革命史》第一卷，李譯本，第11頁。

[6]同上書，第12頁。

[7]恩格斯：《費(fèi)爾巴哈論》，彭譯本，附錄三，第178頁。

[8]見前述Krabbe：《近代國家觀念》，王譯本，英譯者序，第13頁。