序言

中國特色社會主義市場經濟充滿活力的重要特色，是地方政府主動謀求發展的積極性。我國地方政府發展經濟的熱情和積極性，是任何西方市場經濟國家以及新興工業化國家所難以企及的。在西方發達國家，促進經濟發展的主要任務由中央政府和宏觀調控部門承擔，地方政府更多是提供公共服務和管理。至于地方經濟發展的體量和速度，并不是它們關注的焦點。當然，境外經濟體的地方政府也承擔著完善基礎設施、提高公共產品和服務水平、促進就業以及解決民生問題等職能，但它們推動地方經濟發展的工具、舉措和創新精神，都無法與我國地方政府相媲美。截至2022年底，我國大陸范圍內構成地方政府的31個省、自治區、直轄市，293個地級市以及3000多個市轄區、縣級市和縣，都是推動區域經濟發展的重要主體。

地方政府為一方百姓提供公共產品、公共服務和社會管理，但它們更重要的職責是發展經濟。地方政府發展經濟的積極性和主動性，既體現政府官員為政一任、造福一方的任職理想，也是考核和選拔官員制度導向的結果。我國區域遼闊，發展條件、發展環境和發展水平差異很大，必須在中央統一的思想和政策指導下，根據各地發展條件和水平，實行差異化發展政策，才能形成發達帶動落后、先進帶動后進的發展局面。地方官員的執政水平體現在貫徹落實中央戰略和政策基礎上，能否根據區域發展實際狀況，制定獨特的發展政策，促進本地區經濟增長速度和發展水平超過同級別和同條件的其他地區。改革開放以來，我國經濟發展的過程也是制度不斷創新的過程。制度創新除了靠中央的頂層設計外，也要靠地方政府在實踐中的探索和總結。我國各級政府都掌握著土地等重要要素資源，形成了相對完整的地方稅費收入體系，擁有相當數量的國有資產和事業單位，具有一定權限范圍的行政法規的立法和執法權力，這為各級地方政府發展區域經濟奠定了重要的要素、財力和政策基礎。

當前我國正步入高質量發展階段，對地方政府政績考核的導向也發生了重要變化，更加重視發展的全面性、均衡性和民生性，牢固樹立科學發展的理念，堅持走高質量發展道路。雖然發展的內涵和要求進一步提高了，但促進經濟發展作為地方政府的第一要務并沒有改變。發展才是硬道理，只有在發展中才能改善民生并促進城鄉面貌發生改變，這些基本的發展理念始終沒有動搖過。

改革開放以來的經驗證明，任何一個地方要獲得超常規發展，僅僅依靠盤活自身存量資源是遠遠不夠的，關鍵要靠招商引資，通過引入項目和企業，導入資金和要素，才能獲得長足發展。巧婦難為無米之炊，沒有資源導入，再好的政策也很難發揮作用。改革開放的邏輯，就是通過開放促進制度改革，特別是市場化改革。開放讓我國融入全球經濟一體化中，充分發揮要素和制度比較優勢，全面加入全球化分工和合作，在利用全球市場的同時也激活了國內市場。開放的過程，是倒逼我國在市場、企業、貿易、投資和金融制度上與國際通行慣例相接軌的進程，有效推動各級政府形成了符合現代市場經濟和國際貿易規則的經濟調控體系和制度體系。區域經濟發展同樣也需要通過區域開放倒逼地方政府實行制度改革。區域開放首先是向國內市場的開放，在國內統一大市場中，尋找區域發展的特定優勢，布局具有區域比較優勢的產業，加入國內市場的大循環。

如果說改革開放的早期階段，地方政府的著力點放在通過市場化改革，大力發展本地鄉鎮企業和民營經濟，那么從20世紀90年代開始，各地都將全面對外開放和擴大招商引資作為發展經濟的頭等大事。招商引資成功了，引來了項目和資金，自然就有了增加值、稅收收入和就業，經濟增長的各項指標就會有所提升。步入新時代，人們逐漸認識到單有項目和資金的引入，沒有現代生產要素的導入，發展依然難以持久。只有持續不斷地導入人流、物流、資金流、信息流和技術流，形成流量經濟和平臺經濟，才能獲得長期、持久、穩定的發展基礎。因此，要素資源的流向和流量成為決定一個地區發展能力和持續性的關鍵指標。凡是要素凈導入的區域發展必然加快，凡是要素凈流出的區域，政府制定再好的政策和優惠措施，經濟發展也難以持久,招商引資已經轉向招商引流了。

與招商引資不同，招商引流需要地方政府打造的是整體發展環境并形成綜合比較優勢。地方政府可以采取特殊優惠政策吸引單一項目，卻無法采取特殊優惠政策去持續吸納各種現代要素。從發展階段來看，改革開放早期階段，招商引資的主要項目是制造業，包括內資和外資制造業，對土地、勞動力和稅收政策較為敏感。各級政府利用掌握的土地資源和政策，可以努力創造一個土地、勞動力成本洼地并實行稅收優惠，從而形成階段性要素成本和政策優勢。然而，現在要發展的是中高端制造業和現代服務業，對傳統要素成本的敏感度下降，對現代要素和營商環境的要求大大提高，單純的稅收優惠和差異化政策已經很難產生效果。如何根據區域特定發展環境，從整體上全面打造發展優勢，持續加大各種要素尤其是現代要素導入，獲得持久穩定的發展優勢，成為各級地方政府促進經濟發展的關鍵著力點。

發展經濟依靠吸納各種要素，要素的流向和流量遵循市場規律和資本投資規律。要素是企業生產的基礎資源，企業的生產過程是獲得要素、組織要素、形成產品和服務，并通過商品和服務的銷售形成要素收入的過程。要素總是流向能獲得最優組合，能產生最大產出的地方。單一要素無法進行生產，要素之間按照生產的技術結構形成組合關系。要素為企業家創新創業提供資源，企業家的創新創業過程是要素組合方式和組合過程的創新過程。更有效的組合形成更高的產出，更高的產出形成更高的要素價格，從而吸引各種要素持續流向該地區。

從招商引資到招商引流，地方政府促進經濟發展的理念發生了重大變化，從創造單一項目落地的特定條件轉化為持續吸引要素特別是現代要素導入的優越發展環境和綜合比較優勢。發展環境和綜合比較優勢的打造，需要整體性的制度設計和各領域改革創新政策的集成效應，單一領域和單項政策所能發揮的作用將十分有限。如何優化區域發展環境，形成區域發展優勢，總體來看包括以下五方面的工作：

一是如何發揮資源稟賦優勢并彌補發展環境短板，形成區位比較優勢。一個地區發展的區位優勢是指該地區所擁有的基本無法改變的資源稟賦，包括區位地理位置、自然資源稟賦以及歷史傳承下來的人口和文化傳統觀念等，例如我國東、中、西和東北地區，南北地區以及城鄉地區之間，在地理區位、自然稟賦和文化觀念上的差異，都是在短期內無法改變的。然而現代市場經濟的最大特點就是在促進產業和勞動力分工的同時，也促進區位空間分工。任何一個地區，盡管按照傳統觀念其天然條件有多么不好，只要其參與統一大市場的空間分工，總能找出區位特色，形成區位發展的相對比較優勢。更何況，區位優勢既有在短期內難以改變的自然稟賦和歷史傳承因素，也有通過基礎設施投資、融入國家區域發展戰略和主動加入城市群大循環等可為行為帶來的積極因素。

在打造區位優勢上，地方政府主要面臨三大問題。首先是如何融入城市群，并在現代城市群和都市圈中準確定位自己的發展特色?，F代市場經濟本質上是城市經濟，即使是農業經濟也需要以城市化和工業化為核心來帶動。市場經濟促進區域分工，形成以都市圈和城市群為中心的經濟圈，人流、物流、資金流、信息流、技術流等流量要素圍繞都市圈和城市群進行內循環并與其他城市群之間形成外循環。任何地區的發展脫離了城市群的帶動，就會成為國內市場大循環中的孤島，創造條件加入城市群的循環圈是地區經濟發展的首要條件。其次是如何從產業和企業發展的角度去發現和培育區位優勢。翻閱各地招商引資宣傳冊，第一部分總是要隆重介紹區位優勢，歷史如何悠久、交通如何便捷、物產如何豐富、制度如何優越。然而，這類區位優勢的描述，往往都是政府思路，跟企業和投資者所關注的區位優勢存在著很大差距。一個地區的區位優勢，尤其是發展某些產業的優勢，往往需要企業家和投資人來發現。最后是如何彌補短板，形成新的區位優勢。區位優勢中自然稟賦部分難以改變，但是很多短板都可以通過政府的投資和發展戰略來彌補。如通過加大交通建設改變區域物流、交通和通關條件;通過主動融入城市群形成在城市群循環中的節點和區域樞紐優勢；通過主動對接國家戰略，形成政策集成優勢等。

二是如何通過優化營商環境，形成制度性比較優勢。跟打造區位比較優勢相比，地方政府在創造制度性優勢方面更有可為性。區位地理優勢、自然資源稟賦，以及歷史留存的人文條件，都是在短時間內難以改變的。地方政府再努力，也只能在既有條件下進行創造，難以消除在區位優勢上的根本性缺陷。但是制度優勢不同，它構成了一個地區發展以及導入現代要素的軟環境，是完全可以重塑和再造的。這些年來，我國中西部地區營商環境已經發生了根本性改變，很多地方的發展甚至超過了東部地區。優化營商環境是為了降低企業和項目投資的制度性交易成本。任何一個企業和項目的運行，總是包括直接的要素成本、企業管理成本和制度性交易成本等。要素成本主要由市場尤其是要素市場來決定，管理成本由企業自身的制度來決定，外部的交易成本則由政府政策、政府效率、市場制度、法治體系和誠信環境來決定。通過改革、創新和健全制度來優化營商環境，成了這幾年政府改革創新的主要領域，也是改革成效最顯著的領域。跟其他領域的改革相比，優化營商環境的改革抓手比較明確，效果立竿見影，可以縱向橫向的對比，也可以量化。世界銀行公布了衡量各國營商環境的指標體系并定期進行國際比較。我國在營商環境上的爭先進位最為明顯，目前已穩定在全球第30名左右的位置。但是，這并不代表地方政府在推進營商環境改革和優化上，已經找準了目標和正確路徑。重視指標體系，輕視實質內容；重視辦事效率，輕視制度健全；重視流程優化，輕視環境塑造；重視統一營商環境的打造，輕視區域營商環境的特色性等問題依然十分突出。部分地區從指標體系和打分情況來看，已經有了很大進步，但是對企業和項目的吸引力并沒有增加，整體營商環境仍然不具備持續吸引力。因此，準確理解什么是營商環境，指標體系所代表的本質內容是什么，如何從制度和流程的統一上，形式和內容的統一上，普遍要求和區域特色的統一上，政府效率、法治環境和誠信文化建設的統一上，全面打造區域一流營商環境依然是地方政府改革創新的重要領域。

三是如何打造現代要素市場，形成區域發展的市場優勢。在世界銀行有關營商環境的指標體系中，如何讓企業更方便地獲得各種要素和資源是首要指標。當然，我國企業在獲得水電氣等公用資源上已經十分方便了。企業在各地發展的主要差異是獲得人才、技術、知識、數據等現代要素的難易程度和成本高低。因此，如何打造現代要素市場，成了各級政府創造發展優勢的重點領域。建立全國統一大市場，始終是我國市場化改革的重要目標。目前我國在消費市場尤其是商品消費市場上的統一性和流動性已經大大提高。高速便捷的物流交通和遍及城鄉的商業渠道，已經讓商品流通和交易十分順暢，但是在要素市場上地區間的差異和分割依然十分明顯。打造現代要素市場，引導現代要素流入，是地區經濟發展的重要條件。這些年來，各地在發展現代要素上競相競爭?，F代要素市場不同于傳統要素市場，無論是技術、知識、管理和數據，都依附于人，都是活勞動的表現形式，都具有高流動性。因此，在所有現代要素中，人才又是第一位的。一個地區能否獲得持久穩定發展，關鍵看能否吸引人才和人口資源的導入。至于數據、技術和管理等要素市場，我國仍處于發展的初級階段，各地還很難形成比較成型的發展模式。

四是如何進行產業規劃，打造最優的產業配套優勢。單個企業和單個項目是很難在一個地區生存和發展的。企業發展和項目投資，都必須要有上下游產業鏈的配套和一定的產業聚集度。鏈式招商引資和招商引流已經是各級政府的典型做法。如何根據所在地區的區位優勢和要素稟賦，規劃本地區的主導產業、支柱產業和特色產業？如何規劃和設計產業園區，形成產業聚集？如何通過導入新項目，推動本地區傳統產業的升級改造？如何發揮龍頭企業的作用，強化產業鏈的主導性，形成鏈式招商模式？如何暢通產業循環，促進產業鏈的內連外通，加速產業鏈的全球化？如何通過一定的土地、投資和稅收政策，促進部分產業加速發展？這些都是地方政府在產業規劃和打造產業配套體系上要著力解決的問題。

地方政府在產業規劃和制定產業政策上普遍存在的問題包括沒有理清政府和市場的邊界，沒有樹立企業是產業發展的核心主體的觀念，想當然地根據政府制定的產業目標編制產業規劃。沒有注重挖掘和培育區域比較優勢，缺乏空間分工概念，不注重發展具有區位和要素比較優勢的產業。不注重產業發展規律，以不合理的優惠條件，盲目引進缺乏配套能力和持續發展條件的所謂重大項目。不注重研究不同類型產業發展的條件，盲目發展所謂高新技術產業，單純追求高大上，造成了區域產業規劃和產業結構的雷同。目前各地區推行的鏈式招商方式之所以效果比較明顯，就在于鏈長型龍頭企業更加懂得產業配套的重要性，更加尊重產業自身的發展規律，更加重視鏈長企業自身的示范效應。

如何最大程度地發揮政府投資的拉動作用，促進制度優勢和市場機制的有效對接和相互拉動，是地方政府促進產業發展的重要手段。改革開放以來，地方政府主要投資基礎設施、市政工程和基礎產業，為市場主體的產業投資創造良好的交通物流條件，提供堅實的能源資源保障。地方政府、國有企業和民營企業以及外資企業之間形成了很好的互補關系。步入新發展階段，企業面臨著科技化、數字化和綠色化的轉型要求。要促進產業的健康發展，地方政府必須為企業的“三化”轉型創造更好的外部條件。因此，地方政府除了繼續擴大基礎設施和基礎產業投資外，更需要在基礎科學和關鍵技術研究領域，在大數據交易中心和數據產業基礎設施領域加大投資力度，更需要大力發展科技服務產業、平臺和數據服務產業以及能源服務產業，才能形成新型的政府投資和產業發展的互動模式。

五是如何打造為區域經濟發展提供便捷高效的金融市場服務體系。一個地區的經濟發展水平跟區域金融市場的繁榮程度基本成正比。金融市場是高度一體化的，資金和資本是在全國范圍內甚至是全球范圍內自由流動的。一個地區經濟發展的關鍵是能否有效引入資金和資本。各種實體經濟要素都需要一定程度的金融化和資本化，形成更好的流動性，追求更高的投資收益，資金和資本都是跟著投資收益率流動的。

在如何打造區域性金融市場上，很多地方政府走了彎路。一些地方政府認為發展地方金融市場的關鍵是吸引更多金融機構來本地注冊。只有金融機構聚集了，地方金融市場才能發展起來。只有有形要素市場和交易市場建立了，金融市場交易才能活躍起來。然而資本和資金都具有高度的流動性，資本都是圍繞優質企業和產業流動的，大部分金融機構也都是全國性的，金融機構是否在本地區發展，關鍵取決于本地區的業務機會和市場空間，跟是否在本地區注冊沒有直接關系。地方政府發展區域金融市場的工作中心應放在加速金融市場和區域實體經濟的對接上，著力疏導金融服務中的堵點、難點。應該加大對實體項目和實體企業的集體營銷，促進實體發展邏輯和金融投資邏輯的統一。應該為金融機構服務實體經濟提供更好的市場環境，如發展好區域性知識、技術和數據要素市場，推動動產要素資本化和金融化，提升動產要素的融資能力。應該重點為中小微企業和民營企業提供增信服務，健全金融市場發展所需要的法治和信用市場環境等。

簡單羅列上述五個方面的問題，只是想表明，打造區域優勢發展環境是一項系統性工程，必須久久為功，方能取得成效。招商引流、發展產業是一項技術活，不是單靠政府重視和工作努力就能實現的。各級政府都深感在這些領域的理論短缺、經驗短缺和人才短缺。如何通過學習和培訓，逐步建立起一支專業的招商引流和產業發展人才隊伍是推動區域經濟發展的關鍵。

各地招商引流和產業發展的工作，既有共性和規律性的共識，也有區域性特色性的問題。目前社會上很難找到系統性的研究資料和能幫助地方政府培訓相關人員的培訓教材。能夠從地方政府招商引流的現狀出發，全面梳理和總結各領域工作思路，并有針對性地提出解決思路建議的相關參考資料更是少之又少。有的也多是某個地區或部分領域的經驗介紹，缺乏系統性、全面性和邏輯性。

為了彌補這一方面的資料空缺，申萬宏源證券研究所圍繞地方政府招商引流、產業轉型、營商環境建設、區域經濟發展等問題，分專題出版“發展地方經濟決策叢書”。該系列研究既是申萬宏源證券研究所加速智庫化建設，促進證券業務更好服務國家戰略和區域協同發展的重要成果，也可作為地方政府從事該領域工作和培訓相關人員的重要參考資料。

在寫作思路上，我們突出了各地政府通過招商引流發展區域經濟工作的整體性、系統性和完整性。從突出區域特色，到打造區域發展優勢；從打造一流營商環境，到形成區域經濟發展制度優勢；從做好產業規劃，到強化產業配套能力；從大力發展現代要素市場，到形成區域要素市場優勢；從大力發展現代生產性服務業，到形成產業發展的服務優勢；從努力優化政府投資結構，到形成政府投資和市場投資的互動發展模式；從促進金融服務和實體發展的無縫對接，到形成健全高效的資本市場服務體系；從鼓勵創新創業的政策體系，到形成科技、產業和金融良性循環的新高地等，本叢書將全面涵蓋政府招商引流和推動產業發展的主要領域、重點政策和核心問題。

我們提綱挈領地總結地方政府招商引流工作中各領域制定政策所必需的基礎經濟理論，特別是最新的理論創新，同時又避免進行繁瑣的理論分析，只為閱讀者提供必要的理論背景。我們側重對各領域改革、實踐和創新的總結，從歷史中學習，在實踐中總結，將經驗和案例逐步上升到模式和實踐理論的高度。各級政府通過招商引流發展區域經濟的各項工作，同中央政府推進重點領域改革進程高度一致。優化營商環境、健全現代要素市場體系、建立現代經濟體系和產業體系、推動科技創新、促進工業化和信息化的融合發展、提高金融服務實體經濟的水平和能力、完善市場主體制度、全面促進對外開放等，都是近年來我國改革和制度創新的重點領域。因此，從歷史角度對各項改革歷程進行梳理和總結，是各級地方政府制定更加具體發展政策的基礎。區域政策和特色只能在中央統一的改革安排和創新進程中來推進和實現。我們在每一個專題研究中，都高度重視對該領域改革進程、邏輯、成就和經驗的總結，這些總結具有總體性和統一性。

我們堅持問題導向，側重對當前招商引流和區域經濟發展中存在的突出問題進行重點分析。這些問題既具有普遍性，也有區域性。產生問題的根源有些是地方政府對部分領域改革的宗旨認識不清楚、理解不到位。比如很多地方政府把營商環境的優化，簡單等同于提高政府的辦事效率，把縮短辦事流程和合并辦事窗口，作為改革的重心來抓。很多地方政府自認為已經實現了“最多跑一次”“一個窗口受理”，打造一流營商環境就應該是做到位了，但是實際能吸引的項目并沒有增加。有些問題的根源是地方政府缺乏換位思考的精神和理念。比如各級政府為了招商引流，都精心制作了宣傳冊，突出各地區的優勢和特色，如交通優勢、區位優勢、物流通關優勢和政策優勢等，但是這些優勢的總結和寫法，都是以政府為視角的，對于最能打動和影響企業家決策的因素并不清楚。有些問題的根源是地方政府沒有結合地方發展條件和環境，簡單照搬別人經驗和做法。我國東、中、西、東北地區面臨的招商引流環境和問題都存在巨大差異性。即使經過各級政府的努力，制定好的政策，也難以改變區域間發展條件的落差。如中小城市高端人才和技術的缺乏問題，大型城市土地等要素成本過高的問題，東北地區因天氣導致施工周期過長的問題，這些都是無法改變的事實，如果簡單照搬其他地區的經驗和做法，是很難奏效的。有些問題的根源是地方政府不重視各領域改革和制度的配套性和整體性，解決問題的視角過于短期化。例如涉及流程、速度和辦事方式的領域，涉及市容市貌和園區規劃的領域，涉及制定各項優惠政策和產業差異性政策等領域的工作，相對來說都比較容易操作，且容易出成效。至于制度體系、法治環境、信用環境、要素市場和放權讓利等領域的改革，推進起來就比較慢，而且在短期內很難產生立竿見影的效果，推進速度和力度往往相對滯后。政策環境和各領域改革的不配套和不同步，往往造成了單項政策和改革即使十分超前，也難以產生整體的帶動效果。

從問題出發，揭示問題，最終目的還是解決問題。然而，關于地方政府如何創造優勢、全面提高招商引流能力、促進地方經濟發展的相關問題，幾乎都很難有什么標準答案。

我們遵循根據問題產生的根源來解決問題的研究思路。屬于認識問題的，通過學習和研究，加深對問題的理解，矯正工作思路，就能解決問題。屬于統一性問題的，我們通過總結改革的歷程、取得的成效和經驗，就能總結出解決問題的一般方法。最難的屬于各個地方的個性化問題，而且各地招商引流面臨的大部分問題，都屬于個性化問題。對于這類問題，很難有統一答案。我們采取的解決方式是案例法，就是充分研究和比較各地區在解決某類問題上的特色做法，特別是在某一領域取得明顯成效的做法。我國有數量龐大的基層政府組織，地區條件和發展水平差異非常大。各類問題的解決方法依賴于各級各地政府的摸索和總結，這就為政策研究積累了大量案例。各級政府通過走訪、調研和觀摩，盡管也能學習到其他地區的經驗和做法，但是走訪的范圍畢竟有限。如何把各地做法上升到理論和模式的高度，還需要一個研究和加工的過程。我們為解決問題提供的主要研究方法不是提供統一的現成答案，而是對各地案例進行有效總結。將牽涉不同領域的各種改革創新的案例綜合起來，與本地區在招商引資中的實踐問題對照比較，就能為各地政府解決自身問題提供很好的思路參考。除此之外，我們也將對牽涉各個領域的共性問題，以小專題的方式加以系統研究和總結。

盡管我們努力想完整系統地將地方政府招商引流和發展區域經濟中的關鍵性問題，都逐一梳理，并通過理論、歷程、實踐和案例等方式，為從事相關領域工作者提供系統的參考材料。然而，受制于編者及作者自身的理論體系和實踐經驗相對不足，恐難以達到預期效果。本叢書只是作為我們投身地方政府經濟發展智庫研究的習作，缺點和不足在所難免，只能在未來的研究和服務實踐中慢慢總結和完善。

十分誠懇地歡迎各級地方政府中從事相關領域工作的實踐和研究者，對我們提出批評意見，并與我們共同探索。

楊成長

2023年6月于上海