第一節 行政征收征用的概念和類型

行政征收征用是國家為了公共利益的需要，依照法律規定強制取得公民、法人或者其他組織的財產權并給予補償的法律行為。行政征收征用作為一種國家主權行為，具有國家強制力，對公民、法人或者其他組織的財產權影響甚大，必須符合公共利益，必須按照法定程序進行，必須給予公平補償。在我國征收征用實踐中，征收征用類型繁多，主要包括集體土地征收、國有土地上房屋征收等。

一、行政征收征用的基本概念

（一）行政征收

行政征收是行政決定的形態之一，是一種獨立的行政行為。在廣義上，它是指行政主體為了公共利益的需要，依法向行政相對人強制收取稅費或者土地、房屋等財產的行政行為。從財產權的角度來說，它至少包括稅收，收費，強制獲得他人所有的不動產、動產或者其他財產權益的行為；從非財產權的角度來說，還包括征兵、征調勞力等。^[1]征稅或行政收費相對于行政征收土地或房屋，彼此之間具有明顯的不同，前兩者無需進行補償，而后兩者是需要進行補償的。^[2]

相對于廣義上的行政征收概念和征收范圍，狹義上的行政征收主要指國家基于公共利益所需，由政府部門根據法律規定強制取得他人的財產權，并給予公平補償的法律行為，不包含征稅、征兵、收費、征調勞力等行政行為。本教程所涉及的內容也主要是指狹義上的行政征收。

行政征收的法律效果是剝奪和處分相對人的私人財產權，而公民的私有財產權是受《憲法》和《民法典》保護的基本權利，因此行政征收是一項必須由法律直接明確設定的法律制度。^[3]換言之，也只有基于公共利益的目的，根據法律規定，國家才能夠行使征收權，強制獲得他人財產權，并給予公平補償。因此，行政征收具有以下幾個方面的法律特征。

其一，公益性。只有為了公共利益或公共目的，才能征收他人的財產權益，這是對征收權的明確限制。國家享有征收權，但不能毫無限制地恣意行使權力，符合公共利益是前提性條件。唯有如此，才能夠保障被征收人的合法權利，符合法治政府建設的要求。

其二，法定性。行政主體必須按照法律、法規明確規定的條件、標準、范圍、程序實施征收，依法征收?！稇椃ā返?3條第3款規定，國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對公民的私有財產實行征收或者征用并給予補償。根據我國《立法法》第11條^[4]的規定，“對非國有財產的征收、征用”屬于法律保留事項，只有全國人大及其常委會制定的“法律”才能設定。行政征收是對公民私有財產權的處分，從效果上看，直接獲取了他人的財產權益，因此必須依法進行，恪守“法無授權即禁止”的原則。但是，關于征收補償標準，則可以由地方政府規章制定?！锻恋毓芾矸▽嵤l例》第32條第1款規定，省、自治區、直轄市應當制定公布區片綜合地價，確定征收農用地的土地補償費、安置補助費標準，并制定土地補償費、安置補助費分配辦法。

其三，強制性。征收權源自國家主權，是國家主權的具體行使，因此具有強制力。行政機關為實現公共利益目的而實施征收行為，就是憑借國家強制力轉移他人財產所有權。在國家征收行為中，被征收人必須服從國家的征收權，例如土地征收法律關系不是基于雙方的自愿和一致，而是基于國家的單方面的意思表示，無需被征收人同意。^[5]

其四，補償性?！盁o補償不征收”，征收與補償密切相連，征收他人財產，國家必須予以公平補償。補償一方面可以彌補被征收人喪失財產權的損失，另一方面可以限制政府肆意行使征收權?！锻恋毓芾矸ā返?8條第1款規定，征收土地應當給予公平、合理的補償，保障被征地農民原有生活水平不降低、長遠生計有保障。征收與補償是一體兩面，一為因，一為果，只有全面看待二者，才能衡平征收主體與被征收者之間的利益關系，既實現征收的公共利益目的，又保障被征收者的合法權益。

（二）行政征用

行政征用也是一種行政決定，是一種獨立的行政行為。它是指行政主體根據法律規定，基于公共利益的目的，強制地使用相對人的財產并給予補償的行政行為。

在我國，“征用”與“征收”有著十分密切的聯系，兩者的內涵在社會發展中經歷了變遷和轉化。早在2004年憲法修正之前，我國憲法上關于財產權征收一直使用的是“征用”概念。因為“征用”是有償的，要給予相對人一定的補償，而“征收”一般被認為是指征稅，是無償的。1954年《憲法》第13條規定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定的條件，對城鄉土地和其他生產資料實行征購、征用或者收歸國有。”1982年《憲法》第10條規定：“城市的土地屬于國家所有。農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有。國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征用……”1996年，全國人大常委會辦公廳研究室政治組編著的《中國憲法精釋》，將“征用”解釋為“國家依照法律規定，征用勞動群眾集體所有制的土地”^[6]。由此可見，在上述兩個法律文本中，“征用”所指的其實就是現在意義上的狹義行政征收（土地征收）。

不能忽視的是，雖然當時的憲法中使用的是“征用”概念，但是依然有其他法律使用“征收”概念表示財產權征收。例如，1990年《中外合資經營企業法》第2條第3款規定：“國家對合營企業不實行國有化和征收；在特殊情況下，根據社會公共利益的需要，對合營企業可以依照法律程序實行征收，并給予相應的補償?！痹谶@里，征收顯然是有償的，與上述觀點中“征收”是無償的，產生矛盾。這一問題在2004年憲法修正時得到了解決。

2004年修正后的《憲法》第10條第3款規定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征收或者征用并給予補償?！钡?3條第3款規定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對公民的私有財產實行征收或者征用并給予補償?！庇纱丝梢?，我國憲法層面明確了征收和征用兩種法律制度。

2004年3月8日，在第十屆全國人民代表大會第二次會議上，全國人民代表大會常務委員會副委員長王兆國在《關于〈中華人民共和國憲法修正案（草案）〉的說明》中指出：“征收和征用既有共同之處，又有不同之處。共同之處在于，都是為了公共利益需要，都要經過法定程序，都要依法給予補償。不同之處在于，征收主要是所有權的改變，征用只是使用權的改變。憲法第十條第三款關于土地征用的規定，以及依據這一規定制定的土地管理法，沒有區分上述兩種不同情形，統稱‘征用’。從實際內容看，土地管理法既規定了農村集體所有的土地轉為國有土地的情形，實質上是征收；又規定了臨時用地的情形，實質上是征用。為了理順市場經濟條件下因征收、征用而發生的不同的財產關系，區分征收和征用兩種不同情形是必要的。”^[7]

由此可見，征收與征用主要區別有兩點：其一，行為的法律效果不同。征收發生所有權的轉移，征用只是使用權的改變。^[8]其二，被征收者財產權利喪失的期限不同。征收是相對人永久性失去財產權利，而征用是臨時性失去財產的使用權。但是，隨著法律實踐的發展，征收的對象不局限于所有權，其他財產權類型也有可能成為征收的對象。2007年，我國《物權法》頒布，明確規定了土地承包經營權、建設用地使用權、宅基地使用權等用益物權類型。2020年，《民法典》頒布，我國用益物權類型進一步豐富。用益物權逐漸成為除所有權之外最重要的財產權類型，也會成為征收的對象。

因此，在我國現行的法律體系中，行政征用制度的適用對象并不是寬泛意義上的財產使用權，而僅指臨時性、緊急情況下的財產使用權。如果國家永久性地、不可逆轉地剝奪了作為用益物權的財產使用權，那么構成了“征收”而非“征用”。^[9]當然，無論是行政征收還是行政征用，根據現行憲法和法律的規定，都需要基于公共利益的需要并給予公平合理的補償。

（三）行政征收征用補償

有征收就有補償，因為征收實質上就是一種買賣，這種買賣的特殊性就在于其具有強制性，被征收人在強制買賣中喪失了意思自治，即買賣自由。既然是買賣，就必須對被征收人的財產損失按市場價格予以公平補償。補償是行政征收征用制度的核心要素或概念要素，凡欲獲得補償，必先存在公權力對私人財產的剝奪、限制，被認定為征收或征用；凡公權力對私人財產的剝奪、限制構成征收或征用，就必須給予公平的補償。

征收征用和補償為“唇齒條款”，有了公平補償原則的限制，即使符合公共利益的目的，又經過了民主的合法的程序，也會使作為征收主體的政府有所顧忌。有公平補償原則的限制，也使作為被征收人的個人財產權利沒有承受過多的損失，基本上達到了保障公民財產權利的目的。^[10]“無補償則無征收”已經成為各國法律的共識，補償成為征收征用制度的核心內容。

理論上，一般還將補償區分為“完全補償”和“適當補償”。在一般情形下，應對被征收人給予完全的補償，不能因公共利益目的而損害私人財產權益?！锻恋毓芾矸ā返?條第4款、《國有土地上房屋征收與補償條例》第2條、《民法典》第117條等，都對征收征用他人財產應該予以補償進行了明確規定。關于補償的具體內容，應根據被征收的客體不同而有所不同，如集體土地征收，要支付土地補償費、安置補助費以及農村村民住宅、其他地上附著物和青苗等的補償費用，并安排被征地農民的社會保障費用。

與此同時，征收征用補償還要遵循一定的程序，通過程序正義保障被征收人的合法權益?！锻恋毓芾矸ā返?5條至第49條、《土地管理法實施條例》第26條至第32條等，就明確規定了土地征收與補償程序。依法按照征收程序開展征收和補償，才能真正保障被征收人的合法權益。

此外，行政補償不同于行政賠償。行政補償和行政賠償都屬于國家責任，但行政賠償是由違法行為引起的，而行政補償是由合法行為引起的。針對合法的行政征收征用行為，國家承擔的是行政補償責任，補償行政相對人的損失。但是，若違法征收、征用他人財產，受害人有取得賠償的權利，國家要承擔相應的賠償責任。

二、行政征收征用的主要類型

在我國法律實踐中，行政征收征用主要包括集體土地征收和國有土地上房屋征收兩大類，此外還包括國有土地使用權有償收回、行政征用、準征收等特殊類型。

（一）集體土地征收

集體土地征收是一種十分重要的行政征收類型，是指國家出于公共利益的需要，通過法定程序將集體所有的土地及其附屬物轉變為國家所有的法律過程及其法律制度。^[11]我國土地所有權分別由國家和集體經濟組織享有，基于公共利益的需要，國家可以依法征收集體土地、地上附著物的所有權和用益物權，并給予集體經濟組織和農民公平的補償。

征收集體土地，首先，必須符合法律規定的目的。《土地管理法》第45條第1款^[12]對此進行了明確的規定，列舉了六種情形（含五種具體類型和一項兜底條款）。其中，第1項到第6項都應當符合國民經濟和社會發展規劃、土地利用總體規劃、城鄉規劃和專項規劃；第4項、第5項規定的建設活動，還應當納入國民經濟和社會發展年度計劃；第5項規定的成片開發并應當符合國務院自然資源主管部門規定的標準。

其次，征收集體土地還要符合法定的程序要件?！锻恋毓芾矸ā返?5條、第47條、第48條和《土地管理法實施條例》第26—32條都明確規定了集體土地征收程序，主要包括發布征收土地預公告、開展擬征收土地現狀調查、開展社會穩定風險評估、擬定征地補償安置方案并公告、依申請組織聽證、簽訂安置補償協議、申請土地征收報批、發布征收土地公告、撥付并足額支付征地補償費用、交付土地等程序。

此外，我國堅持嚴格的耕地保護制度，征收集體土地，若涉及農用地轉為建設用地，還要先經過農用地轉用審批程序。《土地管理法》第44條和《土地管理法實施條例》第24條就明確規定了農用地轉用審批手續，涉及永久基本農田轉為建設用地的，由國務院批準；不涉及占用永久基本農田的，由國務院或者國務院授權的省、自治區、直轄市人民政府批準。其中，根據《土地管理法》第46條第3款的規定，經國務院批準農用地轉用的，同時辦理征地審批手續，不再另行辦理征地審批；經省、自治區、直轄市人民政府在征地批準權限內批準農用地轉用的，同時辦理征地審批手續，不再另行辦理征地審批，超過征地批準權限的，應當依法另行辦理征地審批。

（二）國有土地上房屋征收

依照憲法規定，國家對特定的城市土地享有所有權，農民集體對農村和城市郊區的土地享有所有權，個人并不享有土地所有權。不過，個人對其在依法取得的土地上自行建設或購買的房屋享有所有權。因此，當國家基于公共利益的需要，對房屋予以征收時，也應給予被征收人公平的補償。對城市土地上的房屋進行征收時，是國有土地上房屋征收，依據《城市房地產管理法》第6條和《國有土地上房屋征收與補償條例》開展。對集體土地上的房屋進行征收時，根據《土地管理法》第48條的規定，房屋（農村村民住宅）作為土地上的附屬物一并被征收，應給予被征收人相應的補償。

國有土地上房屋征收也必須符合法律規定的公共利益目的，按照法定程序開展，對被征收人給予公平的補償。國有土地上房屋的征收與補償程序一般分為三個階段，即征收決定階段、征收補償階段、搬遷執行階段?！秶型恋厣戏课菡魇张c補償條例》第8條^[13]明確了六種符合公共利益可以征收國有土地上房屋的情形，前五種都是具體情形的列舉，最后一種是兜底性條款。只有基于此，才能依法作出征收決定。

具體實施中，由市、縣級人民政府負責本行政區域的房屋征收與補償工作，市、縣級人民政府確定的房屋征收部門組織實施本行政區域的房屋征收與補償工作。市、縣級人民政府作出房屋征收決定，并按照程序要求制定征收補償方案。其中，關于房屋征收補償的范圍，主要包含被征收房屋價值的補償，因征收房屋造成的搬遷、臨時安置的補償，因征收房屋造成的停產停業損失的補償等方面。

補償方案確定后，房屋征收部門應與被征收人簽訂房屋征收補償協議。實施房屋征收應當先補償、后搬遷。作出房屋征收決定的市、縣級人民政府對被征收人給予補償后，被征收人應當在補償協議約定或者補償決定確定的搬遷期限內完成搬遷。尤其要明確的是，任何單位和個人不得采取暴力、威脅或者違反規定中斷供水、供熱、供氣、供電和道路通行等非法方式迫使被征收人搬遷。禁止建設單位參與搬遷活動。

（三）特殊類型征收征用

除了上述集體土地征收、國有土地上房屋征收兩類典型的行政征收行為之外，還存在以下特殊類型的行政征收征用情形。

其一，國有土地使用權有償收回。根據《土地管理法》和《民法典》的有關規定，在國有土地上可以為他人設定建設用地使用權，國家基于公共利益需要也可以收回該建設用地使用權。《土地管理法》第58條第1款第1項就明確規定了國有土地使用權收回的情形，即為實施城市規劃進行舊城區改建以及其他公共利益需要，確需使用土地的，可以收回國有土地使用權。此處法律概念上雖然用的是“收回”，但從本質上看，就是國家對土地使用權的“征收”，原土地使用權人喪失了原有權利，國家應對此給予補償。

但應明確的是，法律意義上的“收回”，并不都是有償的。例如，民法上土地使用期限屆滿收回、逾期未繳納土地出讓金收回、因政府原因導致閑置土地時的協議收回；行政法上因單位撤銷、遷移等原因停止使用原劃撥國有土地收回，用地項目經核準報廢收回，非因不可抗力或者政府原因造成閑置土地超過二年收回，因違規使用土地收回等情形，并不都是有償收回。因收回的具體情形不同，法律性質也不同。本教程后面具體章節僅闡述因公共利益需要有償收回國有土地使用權這一種情形，因為其本質上屬于行政征收范疇。

其二，行政征用。包含日常生活中基于特定公共利益的臨時性征用和特定緊急情況下的臨時性征用。簡言之，是指臨時征用和緊急征用。行政征用的本質就是對他人財產權短時間內的使用，而非永久性的剝奪。狹義上的臨時征用，僅指在社會秩序正常的情況下臨時征用土地，比如修橋鋪路過程中臨時征用特定集體土地，工程建設完成后又返還給權利人。而因各種緊急情形臨時征用財產的，例如在搶險、救災、防疫、國防、軍事等突發緊急情況下實施行政征用的，屬于緊急征用范疇。

其三，準征收。包含管制征收和占有征收。準征收是與征收相對的一個概念，準征收并不是我國法律上明確規定的概念，而是學者借鑒域外法制和理論引入的一個學術概念，是行政征收的特殊形式。國家以增進公共利益為目的，通過行政行為在法律上或在事實上對私有財產權予以限制（嚴重影響私人財產經濟價值，造成特別犧牲），并給予經濟或其他補償的行為，就是準征收。

根據對財產的占有和價值影響程度的不同，可將準征收分為管制征收和占有征收。管制征收通常是指國家通過作出具有規制性的法律行為，有意限制私人財產權的利用，例如因劃設自然保護區等而無法使用土地或經營、因修建水電站等而依法關閉相關經營場所、因保護永久基本農田而限制土地用途。^[14]占有征收是指國家并非有意占有或使用私人財產，或者有意限制私人財產權，而是其合法行為的附隨結果在客觀上造成了私人財產的損失，該行為多是出于偶發或不可預見的事實行為，而對私人財產造成無意的損害。諸如因公共工程施工所造成的損失、國家公害行為所造成的損失、排除危險等即時強制措施造成的損失等情形。在實踐中，上述行為構成準征收的，國家應當給予相對人公平的補償，充分保障其合法權益。

典型案例

毛培榮訴永昌縣人民政府房屋征收補償決定案^[15]

案情簡介：

2012年1月，甘肅省永昌縣人民政府擬定《永昌縣北海子景區建設項目國有土地上房屋征收補償方案》，向社會公眾公開征求意見。期滿后，作出《關于永昌縣北海子景區建設項目涉及國有土地上房屋征收的決定》并予以公告。原告毛培榮、劉吉華、毛顯峰（系夫妻、父子關系）共同共有的住宅房屋一處（面積276平方米）、工業用房一處（面積775.8平方米）均在被征收范圍內。經房屋征收部門通知，毛培榮等人選定評估機構對被征收房屋進行評估。評估報告作出后，毛培榮等人以漏評為由申請復核，評估機構復核后重新作出評估報告，并對漏評項目進行了詳細說明。同年12月26日，房屋征收部門就補償事宜與毛培榮多次協商無果后，告知其對房屋估價復核結果有異議可依據《國有土地上房屋征收評估辦法》，自接到通知之日起10日內向甘肅省金昌市房地產價格評估專家委員會申請鑒定。毛培榮在規定的期限內未申請鑒定。2013年1月9日，縣政府作出永政征補〔2013〕第1號《關于國有土地上毛培榮房屋征收補償決定》，對涉案被征收范圍內住宅房屋、房屋室內外裝飾、工業用房及附屬物、停產停業損失等進行補償，被征收人選擇貨幣補償，總補償款合計人民幣1842612元。毛培榮、劉吉華、毛顯峰認為補償不合理，補償價格過低，向市政府提起行政復議。復議機關經審查維持了縣政府作出的征收補償決定。毛培榮、劉吉華、毛顯峰不服，提起行政訴訟，請求撤銷征收補償決定。

法院認為：縣政府為公共事業的需要，組織實施縣城北海子生態保護與景區規劃建設，有權依照《國有土地上房屋征收與補償條例》的規定，征收原告國有土地上的房屋。因房屋征收部門與被征收人在征收補償方案確定的簽約期限內未達成補償協議，縣政府具有依法按照征收補償方案作出補償決定的職權。在征收補償過程中，評估機構系原告自己選定，該評估機構具有相應資質，復核評估報告對原告提出的漏評項目已作出明確說明。原告對評估復核結果雖有異議，但在規定的期限內并未向金昌市房地產價格評估專家委員會申請鑒定。因此，縣政府對因征收行為給原告的住宅房屋及其裝飾、工業用房及其附屬物、停產停業損失等給予補償，符合《甘肅省實施〈國有土地上房屋征收與補償條例〉若干規定》的相關規定。被訴征收補償決定認定事實清楚，適用法律、法規正確，程序合法。遂判決：駁回原告毛培榮、劉吉華、毛顯峰的訴訟請求。宣判后，各方當事人均未提出上訴。

案例評析：

在符合法律規定的情形下，為了公共利益，遵照法定征收程序并給予被征收人公平補償，國家可以征收他人房屋等財產，行使征收權。在本案征收補償過程中，征收部門在聽取被征收人對征收補償方案的意見、評估機構選擇、補償范圍確定等方面，比較充分到位，保障了當事人知情權、參與權，體現了公開、公平、公正原則。雖然縣政府與當事人未達成房屋征收補償安置協議，但是縣政府具有依法按照征收補償方案作出補償決定的職權，于法有據。在行政訴訟過程中，通過法官釋法明理，原告逐步消除了內心疑慮和不合理的心理預期，不僅未上訴，其后不久又與征收部門達成補償協議，公益建設項目得以順利推進，案件處理取得了較好法律效果和社會效果。這也表明人民法院通過發揮司法監督作用，對合乎法律法規的征收補償行為給予有力支持。

思考題

1.行政征收與行政征用有何區別？

2.行政征收與準征收有何區別？

3.行政征收包含哪些類型？

4.國有建設用地使用權收回是否都要給予被征收人補償？如何補償？