探索與爭鳴

試論我國鎮(zhèn)的法治治理

董玉明^[1]

摘要：本文結(jié)合我國城鎮(zhèn)化發(fā)展實(shí)際，就縣域之下建制鎮(zhèn)與經(jīng)濟(jì)鎮(zhèn)發(fā)展的法治治理問題進(jìn)行探討。本文認(rèn)為，在對現(xiàn)狀分析的基礎(chǔ)上，縣域之下鎮(zhèn)的發(fā)展，特別是建制鎮(zhèn)的發(fā)展，存在一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)分立的法治需求。而撤鄉(xiāng)建鎮(zhèn)后，新設(shè)立的鎮(zhèn)已經(jīng)屬于城市的范疇，應(yīng)當(dāng)按照城市的標(biāo)準(zhǔn)予以法治治理并與建制鄉(xiāng)有所區(qū)別。在此基礎(chǔ)上，針對現(xiàn)實(shí)中鄉(xiāng)鎮(zhèn)不分的現(xiàn)狀，提出法治治理完善的建議。

關(guān)鍵詞：城鎮(zhèn)化 縣域經(jīng)濟(jì) 建制鎮(zhèn) 特色小鎮(zhèn) 法治治理

2017年，本文作者承擔(dān)了山西省法學(xué)會重點(diǎn)項目《加快縣域經(jīng)濟(jì)、特色小鎮(zhèn)發(fā)展的法律問題研究》。通過幾年研究發(fā)現(xiàn)，在我國，“鎮(zhèn)”一直是重要的基層行政或經(jīng)濟(jì)區(qū)域。隨著國家城鎮(zhèn)化步伐的加快，“鎮(zhèn)”的作用越來越重要。然而，迄今為止，我國對于“鎮(zhèn)”的法治治理基本等同于“鄉(xiāng)”的治理，存在著一些不足，需要完善。

一、我國鎮(zhèn)的發(fā)展現(xiàn)狀分析

基于“鎮(zhèn)”所具有的行政和經(jīng)濟(jì)雙重功能，有關(guān)我國鎮(zhèn)的發(fā)展現(xiàn)狀，可以從建制鎮(zhèn)和經(jīng)濟(jì)鎮(zhèn)兩個方面闡述。

首先，從行政屬性的建制鎮(zhèn)發(fā)展來看，就是指隸屬于縣域之下鎮(zhèn)的政權(quán)建設(shè)。我國1954年《憲法》規(guī)定，“縣、自治縣分為鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)。”^[2]由此說明，我國在中華人民共和國成立初期即存在鎮(zhèn)的建制。1975年《憲法》規(guī)定農(nóng)村實(shí)行政社合一的人民公社制度，但仍保留了鎮(zhèn)的建制。^[3]1978年《憲法》規(guī)定，“縣、自治縣分為人民公社、鎮(zhèn)。”^[4]1982年《憲法》則恢復(fù)了1954年的規(guī)定。^[5]由此說明，從中華人民共和國成立初期開始，鎮(zhèn)的建制一直是我國縣域之內(nèi)重要的基層政權(quán)組織。

根據(jù)民政部官方公布的各年度《民政事業(yè)統(tǒng)計公報》，^[6]到“七五計劃”初期的1986年，我國的建制鎮(zhèn)共有10717個，同期的鄉(xiāng)則有61415個。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)比例結(jié)構(gòu)中，鎮(zhèn)的比例為15/，鄉(xiāng)的比例為85/。這是由我國當(dāng)時農(nóng)村居民居多，縣域經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)主要以農(nóng)業(yè)為主決定的。之后，經(jīng)過“七五”到“十三五”的城鎮(zhèn)化建設(shè)，截至2020年，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)組織總體上由72132個大幅減少為29966個的基礎(chǔ)上，全國縣域之下的鎮(zhèn)的建制上升為21157個，而鄉(xiāng)的建制則銳減為8809個，鎮(zhèn)的比例為71/，而鄉(xiāng)的比例則下降為29/。由此，我國縣域之下的基層政權(quán)結(jié)構(gòu)發(fā)生了巨變，這與我國總體上城鎮(zhèn)化已經(jīng)達(dá)到63/的統(tǒng)計結(jié)果相一致。縣域之下鎮(zhèn)的發(fā)展，吸收了更多的農(nóng)村居民就近轉(zhuǎn)化為城鎮(zhèn)居民，享受城鎮(zhèn)居民的待遇和公共服務(wù)。據(jù)第七次全國人口普查結(jié)果表明，全國人口中，居住在城鎮(zhèn)的人口為901991162人，占63.89/（2020年我國戶籍人口城鎮(zhèn)化率為45.4/）；居住在鄉(xiāng)村的人口為509787562人，占36.11/。與2010年第六次全國人口普查相比，城鎮(zhèn)人口增加236415856人，鄉(xiāng)村人口減少164361984人，城鎮(zhèn)人口比重上升14.21個百分點(diǎn)。^[7]總體上說，縣域之下建制鎮(zhèn)的大幅擴(kuò)張表明，我國縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，不再單純地依托農(nóng)業(yè)，而是非農(nóng)經(jīng)濟(jì)，且需要第一、第二、第三產(chǎn)業(yè)的融合發(fā)展。與此同時，各級政府相應(yīng)地面對城鎮(zhèn)發(fā)展的公共服務(wù)與公共資源配置任務(wù)加重。但是，鎮(zhèn)的擴(kuò)張是否意味著主要承載著農(nóng)業(yè)管理與服務(wù)職能的鄉(xiāng)的消失？答案是否定的。這是因?yàn)椋怨乓詠恚覈青l(xiāng)自然分工有其自治的內(nèi)在邏輯性。我國居民的糧食供應(yīng)問題，事關(guān)國家安全，必須牢牢地掌握在自己手中，十八億畝的耕地紅線不能突破，農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)地位不可撼動，鄉(xiāng)級政權(quán)建設(shè)可以精簡，但不可消滅，即使是撤鄉(xiāng)建鎮(zhèn)，與農(nóng)村接壤的建制鎮(zhèn)，雖然可以通過發(fā)展非農(nóng)經(jīng)濟(jì)增加縣域財力，改善居民的收入和生活條件，但仍然不能放松對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的管理和指導(dǎo)。

其次，就鎮(zhèn)的區(qū)域經(jīng)濟(jì)屬性來看，建制鎮(zhèn)的創(chuàng)建，除政治、文化功能外，其本身就具有區(qū)域經(jīng)濟(jì)的屬性。在一個建制鎮(zhèn)內(nèi)，必須具備基本的經(jīng)濟(jì)要素，以滿足居民消費(fèi)的基本需求并提供城市公共設(shè)施服務(wù)和社會保障。還有，建制鎮(zhèn)內(nèi)居民的充分就業(yè)是建制鎮(zhèn)穩(wěn)定發(fā)展的基礎(chǔ)。為此，建制鎮(zhèn)的第二、第三產(chǎn)業(yè)的繁榮發(fā)展，成為建制鎮(zhèn)與建制鄉(xiāng)的重要區(qū)別。

改革開放以來，在市場力推動下，以20世紀(jì)八九十年代的浙江、江蘇、廣東等江南農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)為基礎(chǔ)發(fā)展起來的各類經(jīng)濟(jì)鎮(zhèn)，得到了改革政策的認(rèn)可和扶持，各種以產(chǎn)業(yè)為基礎(chǔ)的特色城鎮(zhèn)、特色小城鎮(zhèn)如雨后春筍般出現(xiàn)。而且，出現(xiàn)了市中鎮(zhèn)、區(qū)中鎮(zhèn)、鎮(zhèn)中鎮(zhèn)、鄉(xiāng)中鎮(zhèn)，甚至村中鎮(zhèn)。這些具有經(jīng)濟(jì)屬性的鎮(zhèn)，有的與建制鎮(zhèn)掛鉤，有的則不與建制鎮(zhèn)掛鉤；有的由中央和地方政府主導(dǎo)建設(shè)，有的則由企業(yè)自行命名，令人眼花繚亂，容易給人以所有稱為“鎮(zhèn)”的地方均屬于“城市”的感覺。尤其是從2016年國家和各省開始評選培育特色城鎮(zhèn)、特色小城鎮(zhèn)、體育運(yùn)動休閑小鎮(zhèn)以及森林小鎮(zhèn)以來，由于宏觀政策導(dǎo)向，對于入選者實(shí)施項目與投資上的各種優(yōu)惠，極大地刺激了各地增建經(jīng)濟(jì)鎮(zhèn)的積極性。進(jìn)而出現(xiàn)了“虛假特色城鎮(zhèn)”“虛擬特色小鎮(zhèn)”以及特色小鎮(zhèn)建設(shè)非法占用農(nóng)用地、破壞生態(tài)環(huán)境和山水田園等觸碰紅線等問題。為此，國家有關(guān)部委先后于2017年、2018年、2020年發(fā)布《關(guān)于規(guī)范推進(jìn)特色小鎮(zhèn)和特色小城鎮(zhèn)建設(shè)的若干意見》《關(guān)于建立特色小鎮(zhèn)和特色小城鎮(zhèn)高質(zhì)量發(fā)展機(jī)制的通知》《關(guān)于促進(jìn)特色小鎮(zhèn)規(guī)范健康發(fā)展意見》，以期達(dá)到整頓特色城鎮(zhèn)、特色小鎮(zhèn)建設(shè)的目的。在實(shí)際措施上，作為改革試點(diǎn)，國家和地方也確實(shí)淘汰了一些不合格的鎮(zhèn)。國家在分兩批評選出403家特色城鎮(zhèn)之后，評選工作暫停。截至目前，國家有關(guān)鎮(zhèn)的法治治理，主要表現(xiàn)為對特色小鎮(zhèn)建設(shè)的整治。然而，需要思考的是，基于各地自然地理、文化及產(chǎn)業(yè)聚集的不同，每一個行政建制鎮(zhèn)或作為經(jīng)濟(jì)區(qū)域的鎮(zhèn)，均具有自己的特色，自然有市場和社會的認(rèn)可或否定，是否需要政府組織評選，值得商榷。

另外需要關(guān)注的是，第一，無論是建制鎮(zhèn)的建設(shè)，還是經(jīng)濟(jì)鎮(zhèn)的建設(shè)，按照政策文件規(guī)定，均有著規(guī)劃區(qū)內(nèi)人口或面積的限制性要求。典型的如，2016年12月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于深入推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行政管理體制改革的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《意見》）。該《意見》提出，要合理確定經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。東部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)建成區(qū)常住人口一般在10萬人左右，中部和東北地區(qū)一般在5萬人左右，西部地區(qū)一般在3萬人左右；常住人口城鎮(zhèn)化率、公共財政收入等指標(biāo)連續(xù)2年位居本省（自治區(qū)、直轄市）所轄鄉(xiāng)鎮(zhèn)前10/以內(nèi)。又如，2020年9月16日，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國家發(fā)展改革委《關(guān)于促進(jìn)特色小鎮(zhèn)規(guī)范健康發(fā)展意見的通知》（國辦發(fā)〔2020〕33號）的通知提出，單個特色小鎮(zhèn)規(guī)劃面積原則上控制在1—5平方公里（文化旅游、體育、農(nóng)業(yè)田園類特色小鎮(zhèn)規(guī)劃面積上限可適當(dāng)提高）。第二，2017年之前，由城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門主導(dǎo)的鎮(zhèn)或重點(diǎn)鎮(zhèn)的建設(shè)，主要以建制鎮(zhèn)為主。自2017年以來，由發(fā)展改革主管部門主導(dǎo)的鎮(zhèn)的建設(shè)則主要以市場導(dǎo)向的經(jīng)濟(jì)鎮(zhèn)為主。與此同時，由民政區(qū)劃部門主管的建制鎮(zhèn)則一直處于變動狀態(tài)。由此說明，我國相關(guān)主管部門，對于鎮(zhèn)的建設(shè)存在不同認(rèn)識，急需統(tǒng)一。

二、我國鎮(zhèn)的法治治理現(xiàn)狀分析

（一）行政建制鎮(zhèn)的法律調(diào)整分析

我國目前正式法律對于鎮(zhèn)的規(guī)制主要立足于行政建制鎮(zhèn)的規(guī)范。對于屬于經(jīng)濟(jì)鎮(zhèn)的規(guī)范制度供給則明顯不足。

現(xiàn)行《憲法》規(guī)定， “縣、自治縣分為鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)。”^[8]“省、直轄市、縣、市、市轄區(qū)、鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)設(shè)立人民代表大會和人民政府。”^[9]由此說明，憲法上規(guī)定的鎮(zhèn)為我國最基層的政權(quán)組織之一。《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》則明確將鎮(zhèn)與鄉(xiāng)和民族鄉(xiāng)并列，規(guī)定了其職責(zé)，即“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府行使的職權(quán)包括：（一）執(zhí)行本級人民代表大會的決議和上級國家行政機(jī)關(guān)的決定和命令，發(fā)布決定和命令；（二）執(zhí)行本行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展計劃、預(yù)算，管理本行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育事業(yè)和財政、民政、公安、司法行政、計劃生育等行政工作；（三）保護(hù)社會主義的全民所有的財產(chǎn)和勞動群眾集體所有的財產(chǎn)，保護(hù)公民私人所有的合法財產(chǎn)，維護(hù)社會秩序，保障公民的人身權(quán)利、民主權(quán)利和其他權(quán)利；（四）保護(hù)各種經(jīng)濟(jì)組織的合法權(quán)益；（五）保障少數(shù)民族的權(quán)利和尊重少數(shù)民族的風(fēng)俗習(xí)慣；（六）保障憲法和法律賦予婦女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各項權(quán)利；（七）辦理上級人民政府交辦的其他事項。”^[10]根據(jù)《憲法》及其組織法規(guī)定，鎮(zhèn)的機(jī)構(gòu)由人民代表大會直接選舉產(chǎn)生，實(shí)行鎮(zhèn)長負(fù)責(zé)制。鎮(zhèn)的管理是綜合的，涉及政治、經(jīng)濟(jì)、社會、文化等方方面面。鎮(zhèn)的機(jī)構(gòu)設(shè)置與人員編制管理由上級人民政府規(guī)定和控制，且需要由財政法保障。為此，《預(yù)算法》予以了積極回應(yīng)。根據(jù)《預(yù)算法》規(guī)定，鎮(zhèn)的預(yù)算，與鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)同屬于第五級預(yù)算，由鎮(zhèn)人民政府獨(dú)立編制或由縣政府代為編制，經(jīng)本級人民代表大會審查通過后執(zhí)行。^[11]與此同時，按照《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》規(guī)定，我國的城鄉(xiāng)建設(shè)實(shí)行規(guī)劃管理。因此，鎮(zhèn)的建設(shè)必須納入規(guī)劃管理范疇，鎮(zhèn)規(guī)劃的管理期限為二十年，并妥善處理與鄉(xiāng)的關(guān)系，各自的功能有交叉，主要體現(xiàn)在農(nóng)業(yè)管理方面，但應(yīng)當(dāng)有著明顯的分工。^[12]

然而，在2021年公布的《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》中規(guī)定，“本法所稱鄉(xiāng)村，是指城市建成區(qū)以外具有自然、社會、經(jīng)濟(jì)特征和生產(chǎn)、生活、生態(tài)、文化等多重功能的地域綜合體，包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村莊等。”^[13]由此說明，我國鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施中的鄉(xiāng)村概念，不僅僅指傳統(tǒng)意義上的“鄉(xiāng)村”，而是涵蓋了縣域之下鄉(xiāng)、鎮(zhèn)和村莊。該法律定位，雖然有利于城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，但卻容易混淆鄉(xiāng)、鎮(zhèn)和村莊各自不同的功能。

從總體上看，我國既有法律調(diào)整中，存在鄉(xiāng)、鎮(zhèn)職能混同問題。不適用目前縣域之下建制鎮(zhèn)已經(jīng)高達(dá)71/的現(xiàn)狀與法律需求，我國的建制鎮(zhèn)雖然介于城鄉(xiāng)之間，但其畢竟已經(jīng)成為“城市”的一部分，應(yīng)當(dāng)具有比鄉(xiāng)一級政府更高的權(quán)力與責(zé)任配置。

（二）經(jīng)濟(jì)建制鎮(zhèn)的政策調(diào)整分析

研究發(fā)現(xiàn)，我國對于屬于經(jīng)濟(jì)區(qū)域的經(jīng)濟(jì)建制鎮(zhèn)的管理主要以政策調(diào)整為主。

首先，每一個行政建制鎮(zhèn)，都屬于一個特定的經(jīng)濟(jì)區(qū)域。改革開放以來，以“經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”的政策導(dǎo)向，使建制鎮(zhèn)的發(fā)展，成為集聚第一、第二、第三產(chǎn)業(yè)最活躍的區(qū)域，使一些建制鎮(zhèn)成為城市圈中的“小城市”。

其次，在改革政策的催生下，在既有的城市和鄉(xiāng)村行政區(qū)劃內(nèi)出現(xiàn)了各類經(jīng)濟(jì)性質(zhì)的鎮(zhèn)。這種經(jīng)濟(jì)鎮(zhèn)的發(fā)展，主要以政策調(diào)整為主，法律調(diào)整則處于保留狀態(tài)。相關(guān)政策統(tǒng)計結(jié)果，從1986年開始至2022年，僅中共中央單獨(dú)或與國務(wù)院聯(lián)合發(fā)布的文件就有30多件。其中，2000年6月13日，《中共中央、國務(wù)院關(guān)于促進(jìn)小城鎮(zhèn)健康發(fā)展的若干意見》（中發(fā)〔2000〕11號）（以下簡稱《意見》）系我國第一個全面闡述小城鎮(zhèn)建設(shè)的綱領(lǐng)性文件，是我國進(jìn)入20世紀(jì)的重大政策性成果。該《意見》認(rèn)為，“當(dāng)前，加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程的時機(jī)和條件已經(jīng)成熟。抓住機(jī)遇，適時引導(dǎo)小城鎮(zhèn)健康發(fā)展，應(yīng)當(dāng)作為當(dāng)前和今后較長時期農(nóng)村改革與發(fā)展的一項重要任務(wù)。”《意見》就發(fā)展小城鎮(zhèn)必須堅持的指導(dǎo)原則、統(tǒng)一規(guī)劃和合理布局、積極培育小城鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、充分利用市場機(jī)制搞好小城鎮(zhèn)建設(shè)、改革小城鎮(zhèn)戶籍管理制度、完善小城鎮(zhèn)政府的經(jīng)濟(jì)和社會管理職能、搞好小城鎮(zhèn)的民主法制建設(shè)和精神文明建設(shè)、加強(qiáng)對發(fā)展小城鎮(zhèn)的工作領(lǐng)導(dǎo)等進(jìn)行了全面的政策制度安排。《意見》規(guī)定，從2000年起，凡在縣級市市區(qū)、縣人民政府駐地鎮(zhèn)及縣以下小城鎮(zhèn)有合法固定住所、穩(wěn)定職業(yè)或生活來源的農(nóng)民，均可根據(jù)本人意愿轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)戶口，并在子女入學(xué)、參軍、就業(yè)等方面享受與城鎮(zhèn)居民同等待遇，不得實(shí)行歧視性政策。要積極探索適合小城鎮(zhèn)特點(diǎn)的新型城鎮(zhèn)管理體制，大力精減人員，把小城鎮(zhèn)政府建成職能明確、結(jié)構(gòu)合理、精干高效的政府。鎮(zhèn)政府要集中精力管理公共行政和公益性事業(yè)，創(chuàng)造良好的投資環(huán)境和社會環(huán)境，避免包攬具體經(jīng)濟(jì)事務(wù)。2014年3月12日，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》（中發(fā)〔2014〕4號）（以下簡稱《規(guī)劃》）。該《規(guī)劃》認(rèn)為，根據(jù)世界城鎮(zhèn)化發(fā)展普遍規(guī)律，我國仍處于城鎮(zhèn)化率30/—70/的快速發(fā)展區(qū)間，但延續(xù)過去傳統(tǒng)粗放的城鎮(zhèn)化模式，會帶來產(chǎn)業(yè)升級緩慢、資源環(huán)境惡化、社會矛盾增多等諸多風(fēng)險，可能落入“中等收入陷阱”，進(jìn)而影響現(xiàn)代化進(jìn)程。隨著內(nèi)外部環(huán)境和條件的深刻變化，城鎮(zhèn)化必須進(jìn)入以提升質(zhì)量為主的轉(zhuǎn)型發(fā)展新階段。城鎮(zhèn)化水平和質(zhì)量穩(wěn)步提升，規(guī)劃提出，通過城鎮(zhèn)化健康有序發(fā)展，常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到60/左右，戶籍人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到45/左右，戶籍人口城鎮(zhèn)化率與常住人口城鎮(zhèn)化率差距縮小2個百分點(diǎn)左右，努力實(shí)現(xiàn)1億左右農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和其他常住人口在城鎮(zhèn)落戶。在有重點(diǎn)地發(fā)展小城鎮(zhèn)方面，按照控制數(shù)量、提高質(zhì)量，節(jié)約用地、體現(xiàn)特色的要求，推動小城鎮(zhèn)發(fā)展與疏解大城市中心城區(qū)功能相結(jié)合、與特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展相結(jié)合、與服務(wù)“三農(nóng)”相結(jié)合。此外，在黨中央對特定地區(qū)的政策指導(dǎo)上，也對特色城鎮(zhèn)及小城鎮(zhèn)的發(fā)展提出要求。典型的如，2019年2月18日，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》。該綱要提出：“充分發(fā)揮珠三角九市特色城鎮(zhèn)數(shù)量多、體量大的優(yōu)勢，培育一批具有特色優(yōu)勢的魅力城鎮(zhèn)，完善市政基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施，發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，傳承傳統(tǒng)文化，形成優(yōu)化區(qū)域發(fā)展格局的重要支撐。建設(shè)智慧小鎮(zhèn)，開展智能技術(shù)應(yīng)用試驗(yàn)，推動體制機(jī)制創(chuàng)新，探索未來城市發(fā)展模式。加快推進(jìn)特大鎮(zhèn)行政管理體制改革，在降低行政成本和提升行政效率的基礎(chǔ)上不斷拓展特大鎮(zhèn)功能。”2019年12月1日，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《長江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》。該綱要提出：“全面放開Ⅱ型大城市、中小城市及建制鎮(zhèn)的落戶限制，有序推動農(nóng)村人口向條件較好、發(fā)展空間較大的城鎮(zhèn)、特色小鎮(zhèn)和中心村相對集中居住和創(chuàng)業(yè)發(fā)展。推動城鄉(xiāng)人才雙向流動，鼓勵和引導(dǎo)城市人才回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)興業(yè)。”而在2020年5月17日，《中共中央、國務(wù)院關(guān)于新時代推進(jìn)西部大開發(fā)形成新格局的指導(dǎo)意見》中則提出：“因地制宜優(yōu)化城鎮(zhèn)化布局與形態(tài)，提升并發(fā)揮國家和區(qū)域中心城市功能作用，推動城市群高質(zhì)量發(fā)展和大中小城市網(wǎng)絡(luò)化建設(shè)，培育發(fā)展一批特色小城鎮(zhèn)。”

總之，無論是政策性意見，還是規(guī)劃，在我國的法律體系中，均屬于準(zhǔn)法律文件或非正式法律文件的范疇，屬于黨中央依法作出的指導(dǎo)或規(guī)范性文件，對于推動我國城鎮(zhèn)化的進(jìn)程起了關(guān)鍵性作用。我國對城鎮(zhèn)的法治治理，應(yīng)當(dāng)把黨中央的文件執(zhí)行與法律制定和執(zhí)行相結(jié)合，對于改革實(shí)踐中成熟的部分及時上升為法律，以保持經(jīng)濟(jì)和社會的穩(wěn)定發(fā)展。

三、我國鎮(zhèn)的法治完善

通過以上簡要地分析，我國鎮(zhèn)的建設(shè)和法治完善，可以立足于以下六個方面：

（一）堅持黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)

按照憲法和黨章規(guī)定，堅持黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，是我國各項事業(yè)發(fā)展的根本保障。有關(guān)鎮(zhèn)的建設(shè)和法治完善，也必須在黨中央的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行。在當(dāng)前以及今后一個時期，鎮(zhèn)的建設(shè)與法治治理的中心任務(wù)，就是要圍繞《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》和“十四五規(guī)劃”的要求，完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村莊建設(shè)任務(wù)。司法部門應(yīng)當(dāng)緊緊圍繞這一任務(wù)的完成，發(fā)揮司法能動性，立足于鄉(xiāng)鎮(zhèn)及村莊基層，主動服務(wù)于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)踐。在此方面，堅持黨中央統(tǒng)籌、省負(fù)總責(zé)、市縣鎮(zhèn)落實(shí)，是新時代黨領(lǐng)導(dǎo)鎮(zhèn)建設(shè)的重要體制，必須貫徹執(zhí)行。

（二）堅持人民民主和監(jiān)督

根據(jù)法學(xué)原理，法治治理的基礎(chǔ)是民主。因此，沒有民主的法治不是實(shí)質(zhì)意義上的法治。我國城鎮(zhèn)化發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)表明，撤鄉(xiāng)改鎮(zhèn)，或新建鎮(zhèn)，實(shí)施戶籍改革，將農(nóng)村居民轉(zhuǎn)化為城鎮(zhèn)居民，需要經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，需要政府的政策和規(guī)劃指引，但最根本的還是要遵從人民的意愿。在鎮(zhèn)的建設(shè)中，原有的村民委員會改變?yōu)榫用裎瘑T會或社區(qū)，原有的民主基礎(chǔ)應(yīng)當(dāng)繼續(xù)延續(xù)。而在鎮(zhèn)的建設(shè)上，人民代表大會的民主和監(jiān)督作用將繼續(xù)發(fā)揮。而且，除國家治理、政府治理外，社會自治的能力將會不斷提升。因而構(gòu)成了我國鎮(zhèn)的建設(shè)的法治基礎(chǔ)。

（三）堅持規(guī)劃引領(lǐng)

由于無論是行政建制鎮(zhèn)的建設(shè)，還是經(jīng)濟(jì)區(qū)域鎮(zhèn)的建設(shè)，均涉及國土空間的合理利用問題，因此，各類鎮(zhèn)的建設(shè)，必須按照《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的規(guī)定，實(shí)施嚴(yán)格的規(guī)劃管理。要先規(guī)劃，后建設(shè)。在各類鎮(zhèn)的規(guī)劃中，要嚴(yán)格區(qū)分行政建制鎮(zhèn)和經(jīng)濟(jì)區(qū)域鎮(zhèn)，嚴(yán)格規(guī)劃區(qū)內(nèi)的區(qū)域范圍和人口限制標(biāo)準(zhǔn)，厘清鎮(zhèn)、鄉(xiāng)以及村莊的關(guān)系及其不同功能。堅持依法少占用農(nóng)田、耕地；堅持不破壞環(huán)境；堅持農(nóng)村居民轉(zhuǎn)戶自愿等原則。在城市體系構(gòu)建中，合理定位鎮(zhèn)在大、中、小城市圈中的末端功能。并且，應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化規(guī)劃的法律效力，一旦制定實(shí)施，任何人、任何組織均不能隨意更改。尤其重要的是，我國的行政建制鎮(zhèn)，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)比例中已經(jīng)高達(dá)71/，應(yīng)當(dāng)開始嚴(yán)格控制，發(fā)展戰(zhàn)略由數(shù)量向質(zhì)量轉(zhuǎn)變。特別是對于農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)而言，提升建制鄉(xiāng)質(zhì)量和村莊建設(shè)更為緊迫。

（四）適度擴(kuò)大鎮(zhèn)以及政府權(quán)力和責(zé)任

我國縣域之下的城鎮(zhèn)介于城市與鄉(xiāng)村之間，但鎮(zhèn)的發(fā)展受制于縣，在一定程度上影響了鎮(zhèn)的發(fā)展。為此，借鑒以往擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，適度擴(kuò)大鎮(zhèn)的權(quán)限，將以往一些縣屬的人權(quán)、財權(quán)、物權(quán)權(quán)限下放至鎮(zhèn)政府，將鎮(zhèn)的行政級別提升半格，介于鄉(xiāng)和縣之間。甚至必要時，對于重點(diǎn)特色城鎮(zhèn)實(shí)施省或市直管體制，將有利于鞏固重點(diǎn)鎮(zhèn)的發(fā)展態(tài)勢，促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

（五）正確處理政府和市場的關(guān)系

從目前的各項政策來看，政府十分注重市場對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展的作用。而政府的職責(zé)定位主要是實(shí)施“放管服”改革，提供好公共服務(wù)，做好公共設(shè)施建設(shè)以及提供城鄉(xiāng)一體化的社會保障。對于特色城鎮(zhèn)的建設(shè)，特別強(qiáng)調(diào)其產(chǎn)業(yè)的集聚及其優(yōu)勢的發(fā)揮。然而，市場不是萬能的，存在著“市場失靈”，產(chǎn)業(yè)發(fā)展也會有潛在的風(fēng)險。今天的產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢，可能會隨著市場的競爭以及科技進(jìn)步被淘汰，進(jìn)而出現(xiàn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移下的“空城”，進(jìn)而導(dǎo)致局部城鎮(zhèn)化的失敗和公共建設(shè)的浪費(fèi)。為此，我國鎮(zhèn)的建設(shè)，不僅要考慮居民基本的吃穿住行需求，還要考慮居民的就業(yè)問題。在鎮(zhèn)的可持續(xù)發(fā)展上，依據(jù)各地的實(shí)際情況，合理布局各鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展路徑，引導(dǎo)市場的健康發(fā)展才是正路。由此，與其他類型城市發(fā)展一樣，不能按照所謂市場規(guī)律，任意自由地發(fā)展。而對于以市場經(jīng)濟(jì)要素為基礎(chǔ)，以社會資本投資為主形成的各類特色經(jīng)濟(jì)鎮(zhèn)、小鎮(zhèn)等，除納入國家發(fā)展戰(zhàn)略的以外，政府不必為其專門命名站臺，自有市場和社會的認(rèn)可與否定，政府干預(yù)的出發(fā)點(diǎn)應(yīng)當(dāng)立足于其不破壞市場秩序，不侵犯社會公共利益和國家利益。

（六）適時出臺規(guī)范鎮(zhèn)建設(shè)的專門法規(guī)

1986年9月，我國結(jié)束人民公社體制，開始進(jìn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)建設(shè)時，《中共中央、國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)工作的通知》（中發(fā)〔1986〕22號）提出，要黨中央有關(guān)部門在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，分別制定《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》《鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會工作條例》和《鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府工作條例》。受其影響，我國一直把鄉(xiāng)鎮(zhèn)等同，把鄉(xiāng)鎮(zhèn)視為“農(nóng)村”的范疇。但根據(jù)本文分析，行政建制鎮(zhèn)實(shí)際已經(jīng)納入“城市”的范疇，而城市的管理與農(nóng)村的管理是不同的。因此，鄉(xiāng)、鎮(zhèn)分立情況下，應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化鎮(zhèn)的“城市”功能。與此同時，屬于經(jīng)濟(jì)類的鎮(zhèn)的開發(fā)建設(shè)，實(shí)際上是一種由經(jīng)濟(jì)類鎮(zhèn)過渡到建制鎮(zhèn)的發(fā)展模式。即一旦經(jīng)濟(jì)類鎮(zhèn)的發(fā)展達(dá)到一定規(guī)模，就有可能演變?yōu)榻ㄖ奇?zhèn)。對此，我國江南地區(qū)的許多現(xiàn)有的建制鎮(zhèn)，就是這樣形成的。為了促進(jìn)鎮(zhèn)的健康發(fā)展，本文建議，國家應(yīng)當(dāng)適時地對于鎮(zhèn)的發(fā)展做出專門的法律規(guī)定。在該法律中，應(yīng)當(dāng)摒棄傳統(tǒng)的鎮(zhèn)屬于“農(nóng)村”的理念，以城市化建設(shè)的理念為指導(dǎo)，對我國各類鎮(zhèn)的含義、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)劃管理、政府職責(zé)、公共設(shè)施配套建設(shè)、區(qū)劃調(diào)整等基本問題作出統(tǒng)一規(guī)定，以利于鎮(zhèn)的進(jìn)一步法治建設(shè)。

綜上所述，作為一個重要的行政或經(jīng)濟(jì)區(qū)域，我國建制鎮(zhèn)的發(fā)展迅速，是實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化建設(shè)目標(biāo)的標(biāo)志性成果。與此同時，還存在大量的以市場產(chǎn)業(yè)要素為基礎(chǔ)的各類“特色城鎮(zhèn)”和“特色小城鎮(zhèn)”。在城鎮(zhèn)化目標(biāo)已經(jīng)較高的情況下，我國應(yīng)當(dāng)適度減緩縣域內(nèi)建制鎮(zhèn)的數(shù)量，嚴(yán)格規(guī)范各類鎮(zhèn)的建設(shè)，不斷提高法治化治理水平，保障鎮(zhèn)的健康發(fā)展。

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[1] 山西大學(xué)法學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師，主要研究方向?yàn)楹暧^調(diào)控法。

[2] 《憲法》（1954）第53條。

[3] 《憲法》（1975）第7條、第21條。

[4] 《憲法》（1978）第33條。

[5] 《憲法》（1982）第30條。

[6] 參見中華人民共和國民政部官方網(wǎng)站民政數(shù)據(jù)，1986年民政事業(yè)發(fā)展概述。

[7] 國務(wù)院第七次全國人口普查領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室：《第七次全國人口普查公報》（第七號）——城鄉(xiāng)人口和流動人口情況。

[8] 《憲法》（2018修正）第30條。

[9] 《憲法》（2018修正）第95條。

[10] 《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》（2015年修正）第61條。

[11] 《預(yù)算法》（2018修正）第3條、第45條。

[12] 《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》（2019修正）第2條、第3條、第16條、第17條、第20條。

[13] 《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》第2條。