探索與爭鳴

試論我國鎮的法治治理

董玉明^[1]

摘要：本文結合我國城鎮化發展實際，就縣域之下建制鎮與經濟鎮發展的法治治理問題進行探討。本文認為，在對現狀分析的基礎上，縣域之下鎮的發展，特別是建制鎮的發展，存在一個鄉鎮分立的法治需求。而撤鄉建鎮后，新設立的鎮已經屬于城市的范疇，應當按照城市的標準予以法治治理并與建制鄉有所區別。在此基礎上，針對現實中鄉鎮不分的現狀，提出法治治理完善的建議。

關鍵詞：城鎮化 縣域經濟 建制鎮 特色小鎮 法治治理

2017年，本文作者承擔了山西省法學會重點項目《加快縣域經濟、特色小鎮發展的法律問題研究》。通過幾年研究發現，在我國，“鎮”一直是重要的基層行政或經濟區域。隨著國家城鎮化步伐的加快，“鎮”的作用越來越重要。然而，迄今為止，我國對于“鎮”的法治治理基本等同于“鄉”的治理，存在著一些不足，需要完善。

一、我國鎮的發展現狀分析

基于“鎮”所具有的行政和經濟雙重功能，有關我國鎮的發展現狀，可以從建制鎮和經濟鎮兩個方面闡述。

首先，從行政屬性的建制鎮發展來看，就是指隸屬于縣域之下鎮的政權建設。我國1954年《憲法》規定，“縣、自治縣分為鄉、民族鄉、鎮。”^[2]由此說明，我國在中華人民共和國成立初期即存在鎮的建制。1975年《憲法》規定農村實行政社合一的人民公社制度，但仍保留了鎮的建制。^[3]1978年《憲法》規定，“縣、自治縣分為人民公社、鎮。”^[4]1982年《憲法》則恢復了1954年的規定。^[5]由此說明，從中華人民共和國成立初期開始，鎮的建制一直是我國縣域之內重要的基層政權組織。

根據民政部官方公布的各年度《民政事業統計公報》，^[6]到“七五計劃”初期的1986年，我國的建制鎮共有10717個，同期的鄉則有61415個。在鄉鎮政權比例結構中，鎮的比例為15/，鄉的比例為85/。這是由我國當時農村居民居多，縣域經濟的基礎主要以農業為主決定的。之后，經過“七五”到“十三五”的城鎮化建設，截至2020年，在鄉鎮基層政權組織總體上由72132個大幅減少為29966個的基礎上，全國縣域之下的鎮的建制上升為21157個，而鄉的建制則銳減為8809個，鎮的比例為71/，而鄉的比例則下降為29/。由此，我國縣域之下的基層政權結構發生了巨變，這與我國總體上城鎮化已經達到63/的統計結果相一致。縣域之下鎮的發展，吸收了更多的農村居民就近轉化為城鎮居民，享受城鎮居民的待遇和公共服務。據第七次全國人口普查結果表明，全國人口中，居住在城鎮的人口為901991162人，占63.89/（2020年我國戶籍人口城鎮化率為45.4/）；居住在鄉村的人口為509787562人，占36.11/。與2010年第六次全國人口普查相比，城鎮人口增加236415856人，鄉村人口減少164361984人，城鎮人口比重上升14.21個百分點。^[7]總體上說，縣域之下建制鎮的大幅擴張表明，我國縣域經濟的發展，不再單純地依托農業，而是非農經濟，且需要第一、第二、第三產業的融合發展。與此同時，各級政府相應地面對城鎮發展的公共服務與公共資源配置任務加重。但是，鎮的擴張是否意味著主要承載著農業管理與服務職能的鄉的消失？答案是否定的。這是因為，自古以來，我國城鄉自然分工有其自治的內在邏輯性。我國居民的糧食供應問題，事關國家安全，必須牢牢地掌握在自己手中，十八億畝的耕地紅線不能突破，農業的基礎地位不可撼動，鄉級政權建設可以精簡，但不可消滅，即使是撤鄉建鎮，與農村接壤的建制鎮，雖然可以通過發展非農經濟增加縣域財力，改善居民的收入和生活條件，但仍然不能放松對農業生產的管理和指導。

其次，就鎮的區域經濟屬性來看，建制鎮的創建，除政治、文化功能外，其本身就具有區域經濟的屬性。在一個建制鎮內，必須具備基本的經濟要素，以滿足居民消費的基本需求并提供城市公共設施服務和社會保障。還有，建制鎮內居民的充分就業是建制鎮穩定發展的基礎。為此，建制鎮的第二、第三產業的繁榮發展，成為建制鎮與建制鄉的重要區別。

改革開放以來，在市場力推動下，以20世紀八九十年代的浙江、江蘇、廣東等江南農村鄉鎮企業為基礎發展起來的各類經濟鎮，得到了改革政策的認可和扶持，各種以產業為基礎的特色城鎮、特色小城鎮如雨后春筍般出現。而且，出現了市中鎮、區中鎮、鎮中鎮、鄉中鎮，甚至村中鎮。這些具有經濟屬性的鎮，有的與建制鎮掛鉤，有的則不與建制鎮掛鉤；有的由中央和地方政府主導建設，有的則由企業自行命名，令人眼花繚亂，容易給人以所有稱為“鎮”的地方均屬于“城市”的感覺。尤其是從2016年國家和各省開始評選培育特色城鎮、特色小城鎮、體育運動休閑小鎮以及森林小鎮以來，由于宏觀政策導向，對于入選者實施項目與投資上的各種優惠，極大地刺激了各地增建經濟鎮的積極性。進而出現了“虛假特色城鎮”“虛擬特色小鎮”以及特色小鎮建設非法占用農用地、破壞生態環境和山水田園等觸碰紅線等問題。為此，國家有關部委先后于2017年、2018年、2020年發布《關于規范推進特色小鎮和特色小城鎮建設的若干意見》《關于建立特色小鎮和特色小城鎮高質量發展機制的通知》《關于促進特色小鎮規范健康發展意見》，以期達到整頓特色城鎮、特色小鎮建設的目的。在實際措施上，作為改革試點，國家和地方也確實淘汰了一些不合格的鎮。國家在分兩批評選出403家特色城鎮之后，評選工作暫停。截至目前，國家有關鎮的法治治理，主要表現為對特色小鎮建設的整治。然而，需要思考的是，基于各地自然地理、文化及產業聚集的不同，每一個行政建制鎮或作為經濟區域的鎮，均具有自己的特色，自然有市場和社會的認可或否定，是否需要政府組織評選，值得商榷。

另外需要關注的是，第一，無論是建制鎮的建設，還是經濟鎮的建設，按照政策文件規定，均有著規劃區內人口或面積的限制性要求。典型的如，2016年12月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于深入推進經濟發達鎮行政管理體制改革的指導意見》（以下簡稱《意見》）。該《意見》提出，要合理確定經濟發達鎮認定標準。東部地區經濟發達鎮建成區常住人口一般在10萬人左右，中部和東北地區一般在5萬人左右，西部地區一般在3萬人左右；常住人口城鎮化率、公共財政收入等指標連續2年位居本省（自治區、直轄市）所轄鄉鎮前10/以內。又如，2020年9月16日，國務院辦公廳轉發國家發展改革委《關于促進特色小鎮規范健康發展意見的通知》（國辦發〔2020〕33號）的通知提出，單個特色小鎮規劃面積原則上控制在1—5平方公里（文化旅游、體育、農業田園類特色小鎮規劃面積上限可適當提高）。第二，2017年之前，由城鄉建設主管部門主導的鎮或重點鎮的建設，主要以建制鎮為主。自2017年以來，由發展改革主管部門主導的鎮的建設則主要以市場導向的經濟鎮為主。與此同時，由民政區劃部門主管的建制鎮則一直處于變動狀態。由此說明，我國相關主管部門，對于鎮的建設存在不同認識，急需統一。

二、我國鎮的法治治理現狀分析

（一）行政建制鎮的法律調整分析

我國目前正式法律對于鎮的規制主要立足于行政建制鎮的規范。對于屬于經濟鎮的規范制度供給則明顯不足。

現行《憲法》規定， “縣、自治縣分為鄉、民族鄉、鎮。”^[8]“省、直轄市、縣、市、市轄區、鄉、民族鄉、鎮設立人民代表大會和人民政府。”^[9]由此說明，憲法上規定的鎮為我國最基層的政權組織之一。《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》則明確將鎮與鄉和民族鄉并列，規定了其職責，即“鄉、民族鄉、鎮的人民政府行使的職權包括：（一）執行本級人民代表大會的決議和上級國家行政機關的決定和命令，發布決定和命令；（二）執行本行政區域內的經濟和社會發展計劃、預算，管理本行政區域內的經濟、教育、科學、文化、衛生、體育事業和財政、民政、公安、司法行政、計劃生育等行政工作；（三）保護社會主義的全民所有的財產和勞動群眾集體所有的財產，保護公民私人所有的合法財產，維護社會秩序，保障公民的人身權利、民主權利和其他權利；（四）保護各種經濟組織的合法權益；（五）保障少數民族的權利和尊重少數民族的風俗習慣；（六）保障憲法和法律賦予婦女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各項權利；（七）辦理上級人民政府交辦的其他事項。”^[10]根據《憲法》及其組織法規定，鎮的機構由人民代表大會直接選舉產生，實行鎮長負責制。鎮的管理是綜合的，涉及政治、經濟、社會、文化等方方面面。鎮的機構設置與人員編制管理由上級人民政府規定和控制，且需要由財政法保障。為此，《預算法》予以了積極回應。根據《預算法》規定，鎮的預算，與鄉、民族鄉同屬于第五級預算，由鎮人民政府獨立編制或由縣政府代為編制，經本級人民代表大會審查通過后執行。^[11]與此同時，按照《城鄉規劃法》規定，我國的城鄉建設實行規劃管理。因此，鎮的建設必須納入規劃管理范疇，鎮規劃的管理期限為二十年，并妥善處理與鄉的關系，各自的功能有交叉，主要體現在農業管理方面，但應當有著明顯的分工。^[12]

然而，在2021年公布的《鄉村振興促進法》中規定，“本法所稱鄉村，是指城市建成區以外具有自然、社會、經濟特征和生產、生活、生態、文化等多重功能的地域綜合體，包括鄉鎮和村莊等。”^[13]由此說明，我國鄉村振興戰略的實施中的鄉村概念，不僅僅指傳統意義上的“鄉村”，而是涵蓋了縣域之下鄉、鎮和村莊。該法律定位，雖然有利于城鄉一體化發展，但卻容易混淆鄉、鎮和村莊各自不同的功能。

從總體上看，我國既有法律調整中，存在鄉、鎮職能混同問題。不適用目前縣域之下建制鎮已經高達71/的現狀與法律需求，我國的建制鎮雖然介于城鄉之間，但其畢竟已經成為“城市”的一部分，應當具有比鄉一級政府更高的權力與責任配置。

（二）經濟建制鎮的政策調整分析

研究發現，我國對于屬于經濟區域的經濟建制鎮的管理主要以政策調整為主。

首先，每一個行政建制鎮，都屬于一個特定的經濟區域。改革開放以來，以“經濟建設為中心”的政策導向，使建制鎮的發展，成為集聚第一、第二、第三產業最活躍的區域，使一些建制鎮成為城市圈中的“小城市”。

其次，在改革政策的催生下，在既有的城市和鄉村行政區劃內出現了各類經濟性質的鎮。這種經濟鎮的發展，主要以政策調整為主，法律調整則處于保留狀態。相關政策統計結果，從1986年開始至2022年，僅中共中央單獨或與國務院聯合發布的文件就有30多件。其中，2000年6月13日，《中共中央、國務院關于促進小城鎮健康發展的若干意見》（中發〔2000〕11號）（以下簡稱《意見》）系我國第一個全面闡述小城鎮建設的綱領性文件，是我國進入20世紀的重大政策性成果。該《意見》認為，“當前，加快城鎮化進程的時機和條件已經成熟。抓住機遇，適時引導小城鎮健康發展，應當作為當前和今后較長時期農村改革與發展的一項重要任務。”《意見》就發展小城鎮必須堅持的指導原則、統一規劃和合理布局、積極培育小城鎮的經濟基礎、充分利用市場機制搞好小城鎮建設、改革小城鎮戶籍管理制度、完善小城鎮政府的經濟和社會管理職能、搞好小城鎮的民主法制建設和精神文明建設、加強對發展小城鎮的工作領導等進行了全面的政策制度安排。《意見》規定，從2000年起，凡在縣級市市區、縣人民政府駐地鎮及縣以下小城鎮有合法固定住所、穩定職業或生活來源的農民，均可根據本人意愿轉為城鎮戶口，并在子女入學、參軍、就業等方面享受與城鎮居民同等待遇，不得實行歧視性政策。要積極探索適合小城鎮特點的新型城鎮管理體制，大力精減人員，把小城鎮政府建成職能明確、結構合理、精干高效的政府。鎮政府要集中精力管理公共行政和公益性事業，創造良好的投資環境和社會環境，避免包攬具體經濟事務。2014年3月12日，中共中央、國務院印發《國家新型城鎮化規劃（2014—2020年）》（中發〔2014〕4號）（以下簡稱《規劃》）。該《規劃》認為，根據世界城鎮化發展普遍規律，我國仍處于城鎮化率30/—70/的快速發展區間，但延續過去傳統粗放的城鎮化模式，會帶來產業升級緩慢、資源環境惡化、社會矛盾增多等諸多風險，可能落入“中等收入陷阱”，進而影響現代化進程。隨著內外部環境和條件的深刻變化，城鎮化必須進入以提升質量為主的轉型發展新階段。城鎮化水平和質量穩步提升，規劃提出，通過城鎮化健康有序發展，常住人口城鎮化率達到60/左右，戶籍人口城鎮化率達到45/左右，戶籍人口城鎮化率與常住人口城鎮化率差距縮小2個百分點左右，努力實現1億左右農業轉移人口和其他常住人口在城鎮落戶。在有重點地發展小城鎮方面，按照控制數量、提高質量，節約用地、體現特色的要求，推動小城鎮發展與疏解大城市中心城區功能相結合、與特色產業發展相結合、與服務“三農”相結合。此外，在黨中央對特定地區的政策指導上，也對特色城鎮及小城鎮的發展提出要求。典型的如，2019年2月18日，中共中央、國務院印發《粵港澳大灣區發展規劃綱要》。該綱要提出：“充分發揮珠三角九市特色城鎮數量多、體量大的優勢，培育一批具有特色優勢的魅力城鎮，完善市政基礎設施和公共服務設施，發展特色產業，傳承傳統文化，形成優化區域發展格局的重要支撐。建設智慧小鎮，開展智能技術應用試驗，推動體制機制創新，探索未來城市發展模式。加快推進特大鎮行政管理體制改革，在降低行政成本和提升行政效率的基礎上不斷拓展特大鎮功能。”2019年12月1日，中共中央、國務院印發《長江三角洲區域一體化發展規劃綱要》。該綱要提出：“全面放開Ⅱ型大城市、中小城市及建制鎮的落戶限制，有序推動農村人口向條件較好、發展空間較大的城鎮、特色小鎮和中心村相對集中居住和創業發展。推動城鄉人才雙向流動，鼓勵和引導城市人才回鄉創業興業。”而在2020年5月17日，《中共中央、國務院關于新時代推進西部大開發形成新格局的指導意見》中則提出：“因地制宜優化城鎮化布局與形態，提升并發揮國家和區域中心城市功能作用，推動城市群高質量發展和大中小城市網絡化建設，培育發展一批特色小城鎮。”

總之，無論是政策性意見，還是規劃，在我國的法律體系中，均屬于準法律文件或非正式法律文件的范疇，屬于黨中央依法作出的指導或規范性文件，對于推動我國城鎮化的進程起了關鍵性作用。我國對城鎮的法治治理，應當把黨中央的文件執行與法律制定和執行相結合，對于改革實踐中成熟的部分及時上升為法律，以保持經濟和社會的穩定發展。

三、我國鎮的法治完善

通過以上簡要地分析，我國鎮的建設和法治完善，可以立足于以下六個方面：

（一）堅持黨的統一領導

按照憲法和黨章規定，堅持黨的統一領導，是我國各項事業發展的根本保障。有關鎮的建設和法治完善，也必須在黨中央的集中統一領導下進行。在當前以及今后一個時期，鎮的建設與法治治理的中心任務，就是要圍繞《鄉村振興促進法》和“十四五規劃”的要求，完成鄉鎮和村莊建設任務。司法部門應當緊緊圍繞這一任務的完成，發揮司法能動性，立足于鄉鎮及村莊基層，主動服務于鄉村振興戰略目標的實踐。在此方面，堅持黨中央統籌、省負總責、市縣鎮落實，是新時代黨領導鎮建設的重要體制，必須貫徹執行。

（二）堅持人民民主和監督

根據法學原理，法治治理的基礎是民主。因此，沒有民主的法治不是實質意義上的法治。我國城鎮化發展的經驗表明，撤鄉改鎮，或新建鎮，實施戶籍改革，將農村居民轉化為城鎮居民，需要經濟基礎，需要政府的政策和規劃指引，但最根本的還是要遵從人民的意愿。在鎮的建設中，原有的村民委員會改變為居民委員會或社區，原有的民主基礎應當繼續延續。而在鎮的建設上，人民代表大會的民主和監督作用將繼續發揮。而且，除國家治理、政府治理外，社會自治的能力將會不斷提升。因而構成了我國鎮的建設的法治基礎。

（三）堅持規劃引領

由于無論是行政建制鎮的建設，還是經濟區域鎮的建設，均涉及國土空間的合理利用問題，因此，各類鎮的建設，必須按照《城鄉規劃法》的規定，實施嚴格的規劃管理。要先規劃，后建設。在各類鎮的規劃中，要嚴格區分行政建制鎮和經濟區域鎮，嚴格規劃區內的區域范圍和人口限制標準，厘清鎮、鄉以及村莊的關系及其不同功能。堅持依法少占用農田、耕地；堅持不破壞環境；堅持農村居民轉戶自愿等原則。在城市體系構建中，合理定位鎮在大、中、小城市圈中的末端功能。并且，應當強化規劃的法律效力，一旦制定實施，任何人、任何組織均不能隨意更改。尤其重要的是，我國的行政建制鎮，在鄉鎮比例中已經高達71/，應當開始嚴格控制，發展戰略由數量向質量轉變。特別是對于農產品主產區而言，提升建制鄉質量和村莊建設更為緊迫。

（四）適度擴大鎮以及政府權力和責任

我國縣域之下的城鎮介于城市與鄉村之間，但鎮的發展受制于縣，在一定程度上影響了鎮的發展。為此，借鑒以往擴權強縣的發展經驗，適度擴大鎮的權限，將以往一些縣屬的人權、財權、物權權限下放至鎮政府，將鎮的行政級別提升半格，介于鄉和縣之間。甚至必要時，對于重點特色城鎮實施省或市直管體制，將有利于鞏固重點鎮的發展態勢，促進縣域經濟的發展。

（五）正確處理政府和市場的關系

從目前的各項政策來看，政府十分注重市場對于鄉鎮發展的作用。而政府的職責定位主要是實施“放管服”改革，提供好公共服務，做好公共設施建設以及提供城鄉一體化的社會保障。對于特色城鎮的建設，特別強調其產業的集聚及其優勢的發揮。然而，市場不是萬能的，存在著“市場失靈”，產業發展也會有潛在的風險。今天的產業優勢，可能會隨著市場的競爭以及科技進步被淘汰，進而出現產業轉移下的“空城”，進而導致局部城鎮化的失敗和公共建設的浪費。為此，我國鎮的建設，不僅要考慮居民基本的吃穿住行需求，還要考慮居民的就業問題。在鎮的可持續發展上，依據各地的實際情況，合理布局各鎮的產業發展路徑，引導市場的健康發展才是正路。由此，與其他類型城市發展一樣，不能按照所謂市場規律，任意自由地發展。而對于以市場經濟要素為基礎，以社會資本投資為主形成的各類特色經濟鎮、小鎮等，除納入國家發展戰略的以外，政府不必為其專門命名站臺，自有市場和社會的認可與否定，政府干預的出發點應當立足于其不破壞市場秩序，不侵犯社會公共利益和國家利益。

（六）適時出臺規范鎮建設的專門法規

1986年9月，我國結束人民公社體制，開始進行鄉鎮基層政權建設時，《中共中央、國務院關于加強農村基層政權建設工作的通知》（中發〔1986〕22號）提出，要黨中央有關部門在總結經驗的基礎上，分別制定《中國共產黨農村基層組織工作條例》《鄉鎮人民代表大會工作條例》和《鄉鎮人民政府工作條例》。受其影響，我國一直把鄉鎮等同，把鄉鎮視為“農村”的范疇。但根據本文分析，行政建制鎮實際已經納入“城市”的范疇，而城市的管理與農村的管理是不同的。因此，鄉、鎮分立情況下，應當強化鎮的“城市”功能。與此同時，屬于經濟類的鎮的開發建設，實際上是一種由經濟類鎮過渡到建制鎮的發展模式。即一旦經濟類鎮的發展達到一定規模，就有可能演變為建制鎮。對此，我國江南地區的許多現有的建制鎮，就是這樣形成的。為了促進鎮的健康發展，本文建議，國家應當適時地對于鎮的發展做出專門的法律規定。在該法律中，應當摒棄傳統的鎮屬于“農村”的理念，以城市化建設的理念為指導，對我國各類鎮的含義、建設標準、規劃管理、政府職責、公共設施配套建設、區劃調整等基本問題作出統一規定，以利于鎮的進一步法治建設。

綜上所述，作為一個重要的行政或經濟區域，我國建制鎮的發展迅速，是實現城鎮化建設目標的標志性成果。與此同時，還存在大量的以市場產業要素為基礎的各類“特色城鎮”和“特色小城鎮”。在城鎮化目標已經較高的情況下，我國應當適度減緩縣域內建制鎮的數量，嚴格規范各類鎮的建設，不斷提高法治化治理水平，保障鎮的健康發展。

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[1] 山西大學法學院教授，博士生導師，主要研究方向為宏觀調控法。

[2] 《憲法》（1954）第53條。

[3] 《憲法》（1975）第7條、第21條。

[4] 《憲法》（1978）第33條。

[5] 《憲法》（1982）第30條。

[6] 參見中華人民共和國民政部官方網站民政數據，1986年民政事業發展概述。

[7] 國務院第七次全國人口普查領導小組辦公室：《第七次全國人口普查公報》（第七號）——城鄉人口和流動人口情況。

[8] 《憲法》（2018修正）第30條。

[9] 《憲法》（2018修正）第95條。

[10] 《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》（2015年修正）第61條。

[11] 《預算法》（2018修正）第3條、第45條。

[12] 《城鄉規劃法》（2019修正）第2條、第3條、第16條、第17條、第20條。

[13] 《鄉村振興促進法》第2條。