關于編纂我國行政程序法典的構想

姜明安

“為行政權力定規矩、劃界限”，“把權力關進制度的籠子里”是習近平法治思想的一項基本內容和重要亮點。那么，我們怎么對行政權力定規矩、劃界限，規范和制約行政權，把權力關進制度的籠子里呢？其最重要的方法和途徑之一，是健全和完善行政程序法制。而健全和完善行政程序法制最重要的方法和途徑之一，則是編纂《行政程序法典》。

目前，我國行政法學界和實務界關于行政法法典化的基本路徑有各種不同的主張。例如，有學者提出分“三步走”的方案：先制定行政法總則，再完成行政法各分則，最后形成行政法典；有學者主張依行政法學理論體系在現有行政法律規范的基礎上編制行政法法典，將行政組織法、行政活動法、行政監督與問責法、行政救濟法融合為一體，構建最完整的“通用行政法典”；還有全國人大代表提出先制定《行政法通則》，后制定行政法典的分“兩步走”方案。

關于我國行政法法典化，暫不編纂行政實體法典而編纂行政程序法典。其一，行政法不同于民法，其最重要、最核心的內容是程序規范而非實體規范。其二，行政實體法規范分散，且體系龐雜，難以法典化。其三，行政法中有些規則，既有實體性質，又有程序性質。在行政程序法典中納入那些兼具實體性和程序性的規則是完全可行且必要的，在行政程序法典中納入這些規則并不會改變法典的程序法性質。其四，目前世界各國基本上沒有編纂行政實體法典成功的先例。其五，我國目前還處在經濟體制、政治體制和行政體制改革與轉型的時期，行政機關的組織體系、結構、職能及權力配置等實體規則還處在不斷的調整變化中，各種行政實體法律制度遠未完全定型，而法典則應具有較一般法律更大的相對穩定性，不能頻繁地修改變動。因此，現在編纂行政法法典，只能限于行政程序法或者主要限于行政程序法，而不能過多及于行政實體法。在較長一個時期內，我國并不具備起草或編纂行政實體法典的條件。

我國現已制定了大量的涉及行政程序的單行法律、法規和規章，為編纂行政程序法典奠定了基礎。民法典的成功編纂和頒布，為編纂行政程序法典提供了寶貴經驗。我國編纂行政程序法典，其內容應覆蓋所有行政部門和所有行政領域。凡是屬于行政行為程序性質的共性規范，均應納入編纂的范圍。但對與調整行政主體外部行政行為程序無直接關系的行政組織法規范、公務員法規范、監察法規范和行政訴訟法規范等不宜納入。作者建議，我國行政程序法典的內容應包括五大板塊，即設五編，分別為總則、行政程序基本制度、行政決策與行政立法程序、行政處理程序、特殊行政行為程序。

（作者單位：北京大學）