觀點與爭鳴

關于行政法總則的期望與構想

應松年

建設社會主義法治國家，必須有完善的中國特色社會主義法律體系。建設法治政府，同樣必須有完備、完善的行政法體系。從行政法總則到行政法典的制定，是完善中國特色社會主義法律體系的重要步驟，是促進我國建成法治政府的極為重要的舉措和通道。

我國《民法典》的編纂分兩步走，以“提取公因式”的方法，先制定民法總則，再編纂各分則，形成《民法典》，這一成功經驗給行政法典制定提供了重要啟示。其一，制定行政法總則，完善中國特色社會主義法律體系，推進法治政府建設，適應經濟社會發展的需要。我國正處在法治國家、法治政府和法治社會一體推進的關鍵時期，要完成這一偉大的歷史使命，首先就要有完善的中國特色社會主義法律體系。在《民法典》已經完成的情況下，還必須有行政法典及時跟進。要發揮法治政府對于法治國家、法治社會的示范引領作用，必須首先制定行政法總則，這既是基本建成法治政府的必要條件，更是通過法治政府建設帶動法治國家、法治社會建設的重要通道和保障。進而編纂行政法典，將使政府活動趨向統一與和諧，有利于經濟社會的發展。其二，我國制定行政法總則的時機已經成熟。我國的行政立法實踐已經走出了中國特色創新之路，黨和國家對法治政府建設的強力推動，為制定行政法總則夯實了基礎和條件保障。其三，參照《民法典》的編纂程序，行政法典的編纂可分為兩步走，先制定行政法總則，再完成各分則，最后形成行政法典。現在是第一步，制定行政法總則。經過三十多年的努力，我國行政法治體系已經基本形成，包括原則、主體、權利、行為、管轄、程序、代理、監督、責任、救濟等各個領域，而且有些領域已經有了創造性的發展，只是有些尚未制定法律，有些法律規范尚不統一，有些則由國家政策性文件規定，尚需制定為法律。行政法總則的制定，也以提取公因式的方法，將行政法律體系中已有的或應該有、可能有的共有普遍性和引領性規范提取出來，作出統一規定，既構建我國行政法律制度的基本框架，也為各分編的規定提供依據，則我國制定行政法典的愿望完全可以達到。其四，關于行政法總則構成的設想。按照提取公因式的方法，以實現行政權所有環節和所有方面在法治軌道上運行為主線，行政法總則的立法結構可以涉及以下五大方面：行政法總則的總則（一般規定）；行政法律關系的主體，包括行政主體、行政相對人和相關人；行政活動（行政主體行使職權的活動統稱）；行政程序；行政監督、保障和救濟。

（作者單位：中國政法大學）