觀點與爭鳴

我國行政審判職能定位的重塑與變革

——兼論四級法院行政審判體系建構的路徑和著力點

許鵬 陳帥

【摘要】本文認為，行政審判三十年，經歷了由重點解決“兩高四低”問題、厘清“法”與“治”的辯證邏輯逐漸向推動行政爭議實質性化解、增強人民群眾對法治和公平正義更多“獲得感”的職能定位發展演進歷程。新《行政訴訟法》的施行增強了司法的權威與中立，初步解決了行政訴訟功能發揮的外部限制條件。但隨著新法在基層治理層面的全面鋪開與落地，在司法實踐中暴露出行政案件“倒金字塔”現象、行政程序空轉、內設機構扁平化與行政審判專業化沖突等“結構性矛盾”，需要重塑行政審判職能定位以及變革四級法院行政審判體系。重塑及變革應當分階段進行：第一步是完善案件管轄制度改革，合理構建四級法院行政審判體系，徹底解決行政案件“倒金字塔”現象；第二步是推行行政訴訟類型化，形成無漏洞的權利救濟機制，防止因判非所請導致行政程序空轉；第三步是設立專門化的行政法庭或行政訴訟法院，確保行政審判權依法獨立運作，以獨立、公正、權威的行政審判制度實現對人民合法權益的無漏洞保護，切實增強人民群眾的“獲得感”。

【關鍵詞】行政審判職能定位 行政訴訟類型化 行政法院

一、行政審判職能發展演進的內在邏輯及“結構性矛盾”

從1989年制定頒行《行政訴訟法》算起，我國現行行政審判制度建立已度過了三十幾個年頭。這三十多年來，我國處于改革開放的大發展時期，政府權力邊界不斷擴大，公民法治意識開始覺醒，公權力與私權利之間的摩擦不斷增多，迫切需要將行政權置于行政審判的監督之下，保障市場經濟的健康發展，提高政府公信力，暢通公民權利救濟途徑，這亦是制定及修改《行政訴訟法》的基本定位。而通過歷史的比較回顧，結合具體的時空情境，更能反映出行政審判職能定位發展演進的內在邏輯和基本趨勢。

1.問題倒逼：著力解決行政審判“兩高四低”問題

1989年《行政訴訟法》的頒布，標志著國家治理結構中“規制公權、維護民權、衡平官民關系”的制度化平臺正式形成，大量的行政糾紛（特別是征收補償、社會保障、企業改制等矛盾較為尖銳的行政領域）通過行政訴訟的合法理性途徑得以化解，有效維護了社會和諧穩定。但隨著行政訴訟制度逐步落實到現實生活中，全國范圍內的行政審判工作都或多或少地出現上訴率高、申訴率高，實體裁判率低、老百姓勝訴率低、發回重審和改判率低、老百姓服判息訴率低的“兩高四低”的現象。人民群眾“立案難、實體審判難、勝訴難、實質解決爭議難”的問題日益顯現，一審行政案件的數量出現逐年下降的反常趨勢，行政審判職能在部分地區發生異化，由監督制約政府蛻化成為行政機關的“執行工具”，行政審判真正通過主體性的審判參與社會治理的格局并未真正形成。^[1]對于上述問題，2015年5月1日起正式實施的新《行政訴訟法》力圖從頂層設計層面予以解決：變立案審查制為立案登記制，立案難問題基本得到解決；不再片面追求協調和解，以判決方式結案的比例明顯提高；行政機關的敗訴率有所上升，行政審判實質化解爭議的定位更加清晰。可以說，新《行政訴訟法》對于行政審判職能定位重點聚焦在“救濟有門”“提供無漏洞權利保護”等方面。但與此同時，隨著全國法院行政案件受案數的井噴式增長，案多人少的矛盾日益加劇，四級法院案件數量“倒金字塔”現象日趨嚴重。受案范圍擴展的同時伴隨著中、基層法院審查密度的下降，各級法院法官普遍反映行政案件難以辦理，且基層法院行政法官員額減少，導致行政案件上訴率、申訴率一直居高不下，二審案件發改率明顯提高，全國行政審判裁判尺度難以統一，行政審判質效并未得到實質性提升。

2.功能變遷：著力厘清“法”與“治”的辯證邏輯

行政訴訟制度，是一種國家權力調整另一種國家權力的制度，也是權利借以監督制約權力的平臺和渠道。^[2]行政審判調整的權力范圍雖然廣泛，但最核心、最直接的當數行政權與司法權之間的關系，即通常所說的“法與治”的關系。1989年《行政訴訟法》規定行政訴訟的目的是“保護公民、法人和其他組織合法權益，維護和監督行政機關依法行使職權”。其在對待行政權的問題上，明顯反映出既要監督行政機關依法行政，又要維護行政機關社會治理任務實現的雙重矛盾心理。“司法權必須依賴行政權，并且與行政權合作，以完成社會控制任務”^[3]成為行政訴訟制度的重要目標，行政訴訟構造以監督行政機關維護公法秩序為核心的“客觀訴訟”功能成為制度設計的內在邏輯。為有效應對這種結構性矛盾，新《行政訴訟法》遵照黨的十八屆四中全會的總體部署，全面強化司法權對行政權的規制功能，不僅從橫向上拓展受案范圍、降低起訴門檻，而且在縱向上明確職能定位，取消維持判決，確立明顯不當、規范性文件一并審查、檢察公益訴訟等新機制，突出了行政訴訟解決行政爭議的權利救濟功能，行政訴訟終于卸下了沉重的包袱，回歸到應然的角色定位，“法”與“治”的結構性矛盾在頂層設計層面得到有效緩解。^[4]

3.轉型升級：著力實現“實質性解決行政爭議”的價值追求

行政審判角色定位與社會治理結構體系演進息息相關，社會治理結構和社會矛盾的運動變化，直接影響乃至決定行政審判的制度內涵以及行政審判觀念、目標與行為方式。較長一段時期以來，我們所堅持和強調的行政訴訟救濟和監督的雙重功能實際屬于高級功能，兩種功能直接體現在國家治理層面上。高級功能雖然引人注目，但如果沒有“解決行政爭議”這一基礎功能的支撐，其不過是“空中樓閣”。我國行政訴訟之所以兩個高級功能不彰，直接原因就是《行政訴訟法》對基礎功能不夠重視，導致行政爭議難以得到實質性解決。黨的十九大提出了社會主要矛盾的新定位，將法治國家建設推向新階段，將增強人民群眾“獲得感”作為包括法治內在的各項事業的奮斗目標。新《行政訴訟法》在立法目的中增加“解決行政爭議”一項，旨在通過對“當事人實質訴求”的把握，“以能動司法為手段、以案結事了為目標”，最終實現行政審判活動實質正義與形式正義的統一。^[5]2019年2月，最高人民法院公布“五五改革綱要”，“推動行政爭議實質性化解”成為今后五年行政訴訟制度改革的主要目標之一。行政審判職能定位更上一層樓，不僅要解決個案爭議，還要參與社會治理，確立行為準則；不僅要保障人民群眾合法權益，還要讓人民群眾感受到公平正義；不僅要監督依法行政，還要保障黨的路線方針政策和中央重大決策貫徹實施，共同促進國家治理體系和治理能力現代化進程。

二、現行行政審判制度運行中的現實困境——以新行政訴訟法實施后C市三級法院行政審判數據為樣本

隨著我國的改革開放進入“深水區”，經濟社會邁入高質量發展新階段。經濟由傳統計劃經濟向市場經濟轉型，社會從傳統社會向現代化、信息化社會轉型，治理方式亦由傳統管制模式向現代法治社會轉型，這種沒有經歷漫長的功能更迭過程而直接面臨時空高度壓縮與社會加速轉型的發展模式，在世界上是沒有先例的。^[6]新時代蘊含的全新發展戰略和理念，并不僅僅是名詞和概念的變化，而是社會結構和治理模式的深刻變革。我國行政訴訟制度起步較晚，雖然新《行政訴訟法》的修改增強了司法的權威與中立，部分解決了行政訴訟功能發揮的外部限制條件，但作為國家治理體系和結構的重要組成部分，行政審判自身的某些“結構性矛盾”并未得到根本性解決，其職能定位與新時代法治建設需求仍然存在不小的差距。筆者擬以2016—2020年C市三級法院行政審判數據為樣本，對新《行政訴訟法》正式施行以來行政審判職能定位運行現狀進行研析，試圖揭示與發現新法實施在基層治理層面出現的新情況、新問題。

（一）基本情況

1.受案數量大幅上升

隨著2015年4月1日中央全面深化改革領導小組第十一次會議審議通過《關于人民法院推行立案登記制改革的意見》，提出“變立案審查制為立案登記制”，并隨即通過新《行政訴訟法》將其制度化、法制化，行政訴訟起訴難的問題得到根本性解決。2016年C市法院新收一審行政訴訟案件8402件，相較新《行政訴訟法》頒行前的2014年的5008件大幅上升67.77%，且一直到2020年均保持逐年增長態勢。隨著案件基數的擴大，C市三級法院案件數量均明顯上升，且級別越高的法院受理的案件數量越多，收案數量“倒金字塔”現象十分明顯。

2.行政機關敗訴率無明顯提升

2016—2020年，C市行政機關敗訴率分別為11%、10%、8.66%、10.67%、11.95%。五年來全市行政機關一審敗訴率均在10%上下波動，基本保持穩定。同時，新《行政訴訟法》正式施行以來，行政機關尊重司法裁判的意識有所增強，行政執法標準更加向司法審查標準靠攏。人民法院對行政審判職能定位更加清晰，更加體認行政審判立法目的并不在于判決行政機關敗訴，行政機關勝訴敗訴僅僅是人民法院對違法行政行為出具的“診斷書”，通過裁判明確法律界限，監督行政執法，化解官民矛盾，減少行政糾紛才是行政審判制度的終極目標。

3.上訴率、申訴率始終居高不下

多年來，行政訴訟上訴率高、申訴率高始終是行政審判中“難啃的硬骨頭”。從2016—2020年C市法院的相關數據來看，上述問題并未得到有效解決，行政訴訟上訴率、申訴率始終居高不下。導致此種情況的原因是多方面的：既與行政訴訟當事人普遍希望通過提高審級來尋求更佳權利救濟途徑有關，又與行政機關執法工作不到位導致相對人不滿有關。同時，與民事案件相比，行政訴訟費用調節機制失靈，行政法律規范權利義務界限不清也是造成上述現象的重要原因。此外，新《行政訴訟法》實施后行政審判案多人少矛盾加劇和審限內結案要求提高，導致法官主持協調和解愿望降低，案件實體裁判率提升，也客觀上造成上訴率、申訴率上升。

4.案件類型漸趨多樣

隨著行政訴訟受案范圍的不斷擴展以及相關專門司法解釋的相繼實施，公民權利救濟和行政機關接受司法監督的范圍不斷擴大。從2016—2020年C市法院新收一審行政訴訟案件所涉行政行為來看，案件種類不再僅集中于幾個傳統行政行為方面，案件類型多樣化趨勢較為明顯。比如，行政協議類案件作為新《行政訴訟法》實施后納入行政訴訟的新類型案件，增長趨勢明顯，案件占比從2016年的2%左右，上升到2020年的6%左右，行政審判司法監督和保護范圍不斷擴展。

（二）存在的問題

1.行政案件“倒金字塔”現象日益嚴重

一般來說，較為科學的上下級法院案件審理結構應為“金字塔”型，即大量一審案件均由基層法院審理，基層法院主要發揮“事實審”作用，通過第一審程序將案件事實進行“法律固定”。中級法院主要承擔上訴審的職能，重在解決事實、法律爭議，同時在基層法院與高級法院間承上啟下，發揮“橋梁”作用。高級法院主要發揮在轄區范圍內統一裁判尺度，加強指導，依法糾錯職能，不以辦理具體案件為主要工作內容。^[7]但實際上，在立案登記制實施、級別管轄提高以及申請再審事由法定化（實質上的三審終審）等諸多因素的綜合作用下，級別越高法院受理的案件數量反而越多，行政訴訟收案數分布呈現出明顯的“倒金字塔”現象。以C市法院2020年新收行政案件數量分布為例，中、高兩級法院新收各類行政案件及國家賠償案件6237件，占C市法院行政審判條線新收案件的50.67%，即中、高兩級法院辦理了全市法院一半以上的行政案件。其中，高級法院受理各類行政案件1536件，在全市法院行政條線收案下降5.06%的背景下，收案數不降反增，行政庭收案總量已占到C市高級法院收案量的三分之一以上。上述現象對我國行政審判健康發展危害極大，一方面，基層法院行政庭因案件量逐漸萎縮，導致話語權喪失，且行政法官員額的爭取更加困難，部分行政法官還要兼顧辦理民事案件，行政審判人才流失現象嚴重，無法滿足新時代行政審判工作的各項要求；另一方面，中、高兩級法院行政庭收案量長期高位運行，且案件難度與日俱增，法官疲于辦案，大大削弱了應有的監督指導作用，嚴重影響上級法院業務指導、司法政策研究制定等相關職能的發揮。部分地區中、高級法院行政庭法官同樣“用腳投票”，主動申請向民事、刑事等庭室調動，行政審判條線難以吸引高素質人才隊伍流入，已經成為影響行政訴訟整體辦案質量的重要因素，應當引起高度重視。

2.行政審判“程序空轉”問題仍未根本解決

長期以來，行政訴訟均面臨著“客觀訴訟”與“主觀訴訟”之爭，行政行為審查與行政法律關系審查之爭，判決類型化與訴訟類型化之爭等諸多爭鳴。新《行政訴訟法》雖然將“具體行政行為”變更為“行政行為”，增加了規范性文件、以行政協議為主要特征的雙方行政行為、行政事實行為以及不作為行為等審查對象，明確了訴訟請求具體化及判決類型化標準。但囿于行政訴訟結構難以通過修正案予以根本改變，故從立法體例來看仍然是以撤銷訴訟為中心的立法模式。這種模式導致兩個方面的問題：一方面，少數訴訟當事人因無法獲得“無漏洞的權利救濟”，傾向于采取信訪式的反復訴訟、訴訟“轟炸”、濫訴等手段迫使行政機關“就范”。就C市法院近五年來的統計數據來看，一人多訴、多人纏訴現象多見多發。另一方面，人民法院在“主觀訴訟”與“客觀訴訟”之間左右搖擺，行政審判訴訟標的不明、訴訟類型不清，影響了行政審判職能作用的發揮，稀釋了行政審判公信力。以筆者承辦的一件集體土地征收補償案件為例，一審法院受傳統行政行為合法性審查模式的影響，對當事人要求履行補償安置職責的訴訟請求不予回應，僅針對行政機關作出的答復實體審理后予以撤銷并作出責令行政機關重作的概括判決。九年時間內，行政機關作出五次答復，法院撤銷并責令重作五次，行政機關無所適從，當事人牢騷滿腹，矛盾在程序空轉中不斷激化，嚴重損害司法權威。

3.內設機構扁平化管理與行政審判專業化要求不相適應

法治國家、法治政府、法治社會一體建設，要求“凡百庶政，皆受法制約”。行政法以行政權為規范對象，一方面提供行政權行使的法律上依據，另一方面規制行政權的組織、職責、權限行使的要件、方式及程序，建構行政作用的法框架，形成人民與行政間的法律關系與行政法秩序，以落實依法行政原則與保障人民權益的目的。因此，提供完整無漏洞且及時有效的權利救濟體系，使人民得以通過司法程序尋求救濟，是行政訴訟最為重要的功能。我國目前處于社會發展和治理模式深度變遷時期，行政權力強大且包羅萬象，而隨著新《行政訴訟法》受案范圍的不斷擴展，行政法官所面臨的行政管理領域及司法審查強度與日俱增。行政法官不僅需要有專門法律知識，還需要了解行政管理規律，具有獨立性、專業性和遠見性，深刻把握權力運行規律，洞察政治社會實現，以自己的敏銳眼光從具體案件事實中提煉出具有普遍意義的行為范式和法律原則。因此，從世界范圍來看，行政訴訟都需要專門化的審判機構和專業化的審判隊伍。然而，在國家內設機構改革的大背景下，部分法院特別是基層法院完全扁平化管理，不區分機構職能性質、案件數量、人員配置等實際情況，僅追求扁平化管理的高度靈活性和高度適應性，進而分散決策權，不斷背離專業化審判團隊的管理模式。例如，原有法院行政庭合并成為綜合審判庭，行政庭法官不僅要辦理行政案件，還要負責辦理民事、環境資源等案件，辦案理念與思路相互混淆，部分法官對此產生審而不專的質疑，即如何實現機構扁平化與審判專業化的自洽。^[8]完全扁平化管理后案件審而不專，亦是行政訴訟案件數量“倒金字塔”結構的阻力所在。

三、行政審判職能定位的重塑與變革

從系統論角度說，結構性問題從來都是整體性問題，結構性矛盾必須在整體框架下解決。而按照事物發展的一般規律，結構性問題的解決需要新舊體制之間較大跨度的改革，絕不是一蹴而就的。黨的十八大強調，要進一步深化司法體制改革，完善中國特色社會主義司法制度，確保審判機關依法獨立公正行使審判權。行政審判職能定位的重塑與變革，必須嚴格按照中央要求，必須符合中國國情，必須切合行政審判實踐，注意借助一切有利條件，因勢利導，循序漸進，有步驟地促成改革實現目標。筆者認為，改革大致可以分成以下三個階段進行：

（一）近期目標：完善案件管轄制度改革，合理構建四級法院行政審判體系

“金字塔”型獨立審級制度是衡量上下級法院之間權力運行機制是否規范的標尺。行政案件大量集中于中、高級法院甚至最高審判機關，在實踐中并不能明顯提升行政審判質效及裁判質量，“倒金字塔”型的案件受理結構反而極大侵蝕了我國行政審判的根基，嚴重影響了行政審判在國家治理體系和治理能力現代化進程中的地位和作用。因此，現階段亟須開展四級法院行政審判職能定位改革工作，強化基層法院多元化解糾紛、實質解決矛盾的功能定位，適當調整級別管轄，中級法院僅審理本轄區內重大復雜的行政一審案件，其余一審案件均應交由基層法院管轄；健全中級法院重在有效終審、精準定分止爭的功能定位，積極充當最高人民法院、高級法院與基層法院之間的橋梁，確保終審案件質量；發揮高級法院再審依法糾錯、統一裁判尺度的功能定位，高級法院不再過多承擔糾紛解決職能，而轉向審判監督和調研指導功能，通過制定規范性指導意見、發布典型案例，推動區域內裁判尺度的統一；完善最高人民法院監督指導全國行政審判工作、確保法律正確統一適用的功能定位，更加凸顯最高人民法院在法治國家建設中的政治性功能，特別是權力制約功能和公共政策形成功能。通過充分發揮四級兩審審級制度優勢，加快推進審判體系和審判能力現代化，為全面建設社會主義現代化國家提供有力司法服務和保障。

同時，在全國范圍內繼續積極穩妥有序推進行政案件集中管轄改革，并最終通過人大授權立法方式形成司法制度。集中管轄制度作為行政訴訟跨區劃管轄改革的重要組成部分，具有統一司法裁判尺度、提高行政審判公正性、優化司法資源、提升審判隊伍等重要法治價值。現階段集中管轄制度已在全國各地區試點運行較長時間，應該說已經形成了正反兩方面的經驗教訓。下一階段，最高人民法院可以在尊重地方首創精神，充分考慮相關保障措施跟進，減少改革陣痛，確保隊伍穩定的前提條件下，經充分調研后形成行政訴訟集中管轄制度的總體方案并報全國人大常委會審議。同時必須強調的是，集中管轄改革是行政訴訟跨區跨管轄制度改革的新探索，是一項系統工程，絕非法院一方之力可以實現。因此，此項改革必須緊緊依靠黨委政府，遵循堅持黨的領導、堅持于法有據、堅持司法規律、堅持系統集成、堅持有序推進的基本原則，以行政訴訟案件為集中管轄主要案件類型，形成一審行政訴訟案件主要由集中法院審理，非訴行政執行案件主要由原基層法院行政審判庭審查的訴訟格局。對于非集中管轄法院辦理的非訴行政執行案件、司法賠償案件和救助案件，可以考慮由非集中管轄基層法院行政審判庭的一名至兩名員額法官負責審理，并由上一級中級法院行政審判庭負責業務指導。在審判資源配置方面，經筆者在C市范圍內通過調查問卷方式獲得的反饋信息，圍繞“一員額+一助理+一書記員”的配置模式，集中管轄法院員額法官設定人均150件行政訴訟案件辦案量比較科學，也符合行政訴訟審判實際，可參照此種模式合理配備集中管轄法院審判力量。筆者認為，上述改革方案既有利于隊伍穩定，又可以倒逼本地法院主動排除干預以贏取起訴人信任，還可為今后成立主要審理行政案件的法院探索路徑。

（二）中長期目標：推行行政訴訟類型化，形成無漏洞的權利救濟機制

行政審判要實現職能定位的再次“升級換代”，不僅要挖掘現有的制度資源，切實發揮行政審判制度的應有功能，還要不斷拓展和優化相應制度體系，吸取其他行政訴訟制度較為完備成熟地區的先進經驗。通過逐步實現行政訴訟類型化，有針對性地回應當事人訴求，形成無漏洞的權利救濟機制，當是我國行政審判體制機制發展完善的必由之路。行政訴訟類型化已日益成為各國行政訴訟制度的重要模式。新《行政訴訟法》雖然限于修法體例無法進行徹底的類型化改造，但通過設計具有類型化樣態的判決方式，仍然使得這部法律在訴訟類型上初具規模，所欠缺的只是一些不同于撤銷訴訟但為各個訴訟類型所必需的特殊規則。

以行政行為形態為骨架、效力為聯結而構成的行政訴訟類型，是行政訴訟區別于民事、刑事訴訟的特有表征。完全以行政處分為標的的撤銷訴訟的類型限定，不足以解決行政審判現行職能定位的“結構性矛盾”，不足以建立無漏洞權利救濟體系及鞏固合法良善的行政法秩序。基于上述考量，行政審判職能定位的演進發展，應立足于糾紛化解的有效性及救濟體系的完備性，凡人民合法權益遭受公權力行為干預時，皆應給予人民群眾相對應的司法救濟程序。這主要體現為以下三點內容：一是所有權利類型都應納入保護；二是法律保護及于行政權行使的所有情形；三是裁判實質回應訴訟請求。從比較法的角度而言，依照原告訴訟請求、裁判內容與效力類別，一般將行政訴訟基本類型分為形成訴訟、給付訴訟與確認訴訟三大類型。形成訴訟，是原告起訴請求法院為直接產生法律關系變動或權利增減得失效力的判決；給付訴訟，旨在訴請法院以判決命行政機關為一定的給付，也就是以判決課予行政機關給付義務；確認訴訟，則是由法院就特定法律關系或事實作出具有拘束力的確認。訴訟類型并非獨立的制度創設，實際是實體法的延伸。訴訟救濟的類型以實體權利為基準坐標，所謂“有訴訟類型，即有對應權利”。因此，上述三類訴訟幾乎可以覆蓋當事人起訴的所有情形，可以借鑒并通過制度建構作為我國未來行政訴訟最為重要的基本訴訟類型，通過構建設計精良、運行良好的行政審判制度體系，充分發揮行政審判職能作用，有效推進國家治理體系和治理能力現代化。

（三）遠景規劃：以專門化的行政法庭或行政訴訟法院實現我國行政審判職能定位的跨越式發展

如前所述，行政審判現實困境的根源，當前最突出的是體制問題，即司法地方化的問題，從長遠來看還有專業缺失的問題。行政審判專業性較強，對法官專業素養要求較高。一名行政審判法官不僅需要掌握一般的法律、司法解釋，還要熟悉行政法規、行政規章、地方性政府規章甚至是行政規范性文件；不僅需要掌握行政訴訟程序，還要熟悉行政處罰、行政許可等具體行政行為的執法程序。因此，行政審判機構以及隊伍的專門化和穩定性是行政審判發展的根本所在。根據筆者在C市高級法院的調查交流可知：“大量民事、刑事法官表示對行政訴訟制度較為陌生，如庭室調動較為排斥分配到行政庭；兩位因員額調整由民庭轉入行政庭的法官均表示雖然已辦理兩年以上的行政訴訟案件，仍然難以理解和融入公法訴訟體系中。”

“行政訴訟本質是一種國家權力結構的設計，行政訴訟的存在及其運作無時不涉及權力的配置、沖突和協調，因此謀求運作良好的行政訴訟，既必須把行政訴訟置于宏觀的權力結構圖景中加以考察，又必須仔細入微地觀察行政訴訟具體運作中的權力關系，否則難以實現對公民權利進行救濟和行政權力予以制約的目的。”^[9]要從根本上解決行政審判職能定位的“結構性矛盾”，解決現階段部分人民群眾不滿意、行政機關“不買賬”、行政法官“不痛快”的制度困局，可以參照現行互聯網法院、知識產權法院模式在中級人民法院級別設立若干行政法庭或行政法院，集中辦理本轄區內關乎國家利益、社會公共利益，具有普遍法律適用指導意義的行政一審案件及上訴案件。嚴格遵循行政管理區域與司法管轄區兩相分離的基本原則，防范行政機關不當干預，實現司法公正。通過行政案件的集中辦理、行政法官的集中管理，真正實現行政審判為人民合法權益提供無漏洞保護、實質性解決行政爭議、監督行政機關依法行使職權的職能定位，推動法治國家、法治政府、法治社會一體建設，提升國家治理體系和治理能力現代化水平，中國特色行政審判制度也將因全面融入法治一體建設進程而實現升級再造。

（作者單位：重慶市高級人民法院、重慶市第五中級人民法院）

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[1] 參見江必新：《中國行政審判體制改革研究——兼論我國行政法院體系構建的基礎、依據及構想》，載《行政法學研究》2013年第4期。

[2] 參見胡玉鴻：《行政審判權的政治性》，載《法學》2004年第5期。

[3] He Xin，“Law，Power and politics in the Decision-making of Chinese Courts”，International Journal of Law in Context，2007（3）.

[4] 參見譚宗澤、楊靖文：《行政訴訟功能變遷與路徑選擇——以法與治的關系為主線》，系2014年重慶市科研創新計劃“國家治理現代化的路徑選擇與行政法的回應”（CYB14074）研究成果。

[5] 參見江必新：《以推進三項重點工作為契機 努力破解行政案件申訴上訪難題——在全國法院行政審判工作座談會上的講話》，載中華人民共和國最高人民法院行政審判庭編：《行政執法與行政審判》2010年第3集，中國法制出版社2010年版，第8頁。

[6] 參見譚宗澤、楊靖文：《行政訴訟功能變遷與路徑選擇——以法與治的關系為主線》，系2014年重慶市科研創新計劃“國家治理現代化的路徑選擇與行政法的回應”（CYB14074）研究成果。

[7] 參見范躍如：《司法改革背景下四級法院職能定位研究》，載《山東審判》第33卷總第239期。

[8] 參見金蕾：《探求法院內設機構改革的帕累托最優——扁平化與專業化的衡平之道》，載《山東審判》2019年第2期。

[9] 參見楊偉東：《權力結構中的行政訴訟》，北京大學出版社2008年版，第201—202頁。