突發重大疫情下四類弱勢群體人權的特殊保護[1]

常健[2]

摘要：突發重大疫情及其防控會產生四類弱勢群體，分別是因自身身體狀況而受到疫情更嚴重威脅的群體，因所處特殊情境而更容易遭受疫情侵襲的群體，因缺乏疫情防控措施適應條件和能力而生活困難的群體，以及因疫情防控措施而失去經濟來源的群體。這些弱勢群體的人權一方面需要獲得平等的尊重和保障，另一方面需要予以必要的特殊保護。

關鍵詞：弱勢群體；疫情防控；人權保護

重大疫情涉及千家萬戶的生命和健康，這要求政府必須依法采取應急乃至緊急措施，預防和控制疫情的蔓延，救治感染者，降低疫情帶來的危害和損失。值得注意的是，疫情對不同人群所造成的威脅是有差異的，不同人群抵御疫情侵襲的能力也有差異，那些受到疫情更嚴重威脅和那些更缺乏抵抗疫情能力的人就會成為疫情下特殊的弱勢群體，需要予以特殊的保護。與此同時，當政府采取一系列疫情防控和患者救治的應急措施時，不同人群對應急狀態或緊急狀態的適應條件和適應能力是有差別的，那些缺乏適應條件和適應能力的人就會成為疫情防控中新的弱勢群體。這些弱勢群體的基本人權需要得到平等的保障，他們的特殊需求應該得到特殊的滿足。因此，如何對疫情之下和疫情防控中出現的各類弱勢群體予以平等的人權保障和必要的特殊保護，涉及人權的公平享有和平等實現，值得深入加以研究。

一 突發重大疫情下的四類弱勢群體

在人權領域中所說的弱勢群體，一般是指在特定社會體制下處于弱勢地位的人群，由于特殊的歷史原因和自身的生理或社會原因，其人權特別容易受到侵犯，因此其權利不僅需要平等保障，還需要相應的特殊保護。這樣的弱勢群體通常包括婦女、兒童、老年人、殘疾人、少數民族或少數族裔等。

然而，在發生重大疫情時，面對疫情和政府為防控疫情所采取的各種應急措施，會形成各種相對弱勢的群體。在這次新型冠狀病毒肺炎（以下簡稱“新冠肺炎”）疫情發生后，這些弱勢群體的基本人權保障需求被凸顯出來。我們可以從兩個維度對這些弱勢群體進行分類：第一個維度是疫情和疫情防控措施對人的影響；第二個維度是主體所具有的能力和所處的情境對人產生的影響。由這兩個維度可以將突發重大疫情下所產生的相對弱勢群體分為四種類型（見表1）。

表1 突發重大疫情下的四類弱勢群體

第一類弱勢群體是在突發重大疫情時因自身身體狀況而受到疫情更嚴重威脅的人群，如疫情感染者、更易感染疫情的老年人和患有相關基礎疾病的人，以及缺乏自我防護能力的殘疾人、未成年人、孕婦、精神障礙者等。根據國家衛生健康委員會公布的數據，截至2020年2月29日24時，新冠肺炎累計確診病例已達79824例[3]。根據《中國-世界衛生組織新型冠狀病毒肺炎（COVID-19）聯合考察報告》，截至2020年2月20日，在報告的55924例實驗室確診病例中，年齡中位數為51歲，重癥和死亡高危人群為年齡60歲以上，以及患有高血壓、糖尿病、心血管疾病、慢性呼吸道疾病和癌癥等基礎性疾病患者。病死率隨年齡增長而增加，80歲以上者病死率最高（21.9%）。有并發癥的患者病死率顯著增高（合并心血管疾病患者為13.2%，糖尿病為9.2%，高血壓為8.4%，慢性呼吸道疾病為8.0%，癌癥為7.6%）。[4]根據國家衛生健康委員會發布的數據，截至2020年2月18日，已有323名嚴重精神障礙患者被確診患新冠肺炎，有43名為疑似患新冠肺炎，范圍涉及全國17個省份。[5]

第二類弱勢群體是在突發重大疫情時因所處特殊情境而更容易遭受疫情侵襲的人群，包括與感染者發生各類密切接觸的人員，如疫情救治一線的醫護人員、感染者家屬、快遞員、商店店員等，還有處于特殊管制狀態的監獄服刑人員、精神病院的住院患者，以及處于集中生活狀態的孤兒院、養老院、殘疾人福利院的住院人員等。根據《中國-世界衛生組織新型冠狀病毒肺炎（COVID-19）聯合考察報告》，在中國，新冠肺炎的人際傳播主要在家庭中發生。密切接觸者的感染率在武漢為1%～5%，在四川為0.9%，在深圳為2.8%，在廣東為4.8%。截至2020年2月20日，全國476家醫院報告了2055起醫務人員感染新冠肺炎實驗室確診病例。在湖北、山東、浙江發生了監獄新冠肺炎傳播。[6]據《中國新聞周刊》報道，武漢市精神衛生中心出現院內感染，有大約50名患者和30名醫務人員確診感染了新冠肺炎。[7]據財新網報道，武漢部分福利院、康養中心已經出現老人與醫護人員交叉感染新冠肺炎的現象。[8]

第三類弱勢群體是因缺乏疫情防控措施適應條件和能力而生活困難的人群。在此次抗擊新冠肺炎的過程中，為了控制傳染源、阻斷傳播、預防擴散，武漢關閉了市場，并從2020年1月23日起實行嚴格限制交通的措施。全國實施延長春節假期、交通管制、控制運能的措施，減少人員流動，取消人群聚集性活動。由于限制人員活動范圍和非必需的商業流通，疫情暴發地區的居民和無法返回原居住地的人員的基本生活需求滿足都受到了極大的限制，特別是那些滯留在疫情暴發地區無法返回原住地的人員，以及獨居的老年人和缺乏人員照料的殘疾人，會面臨更大的生活困難。此外，患有其他疾病需要就醫的患者也會由于醫院集中力量和資源搶救疫情感染者而難以及時就醫。

第四類弱勢群體是因政府采取的疫情防控措施而失去經濟來源的人群。在疫情防控期間，由于企業停產、商店停業、項目停工，出現了很多失業人員，或在停工期間沒有收入的人員，以及靠拾荒維持生存的人員。一些家庭會因為疫情而陷入貧困。

由于這四類群體在突發重大疫情下的弱勢地位，所以他們一方面需要平等的人權保障，另一方面需要必要的特殊保護。其中有些群體可能同時屬于這四類弱勢群體中的至少兩類，例如患有其他需要醫治的疾病的疫情感染者、滯留在武漢無工可打又無家可回的農民工、獨居老人、殘疾人、精神障礙者等，他們成為突發重大疫情下的“雙重弱勢群體”，需要予以更多的特殊保護。

二 在疫情防控中對弱勢群體權利的平等保障

在疫情防控過程中，對上述四類弱勢群體應當予以平等的權利保障，不能加以歧視或不合理的區別對待。

第一，應當特別防止對疫情暴發地區居民的歧視。為了防止疫情蔓延，政府會采取一系列措施限制疫情暴發地區人員的流動，疫情暴發地區居民會因此付出沉重的代價，因為這意味著無法通過外出來躲避疫情，而且自身的生活需求滿足會受到極大限制。這是為所有其他地區人民作出的犧牲。在這種情況下，要特別防止對疫情暴發地區居民不加區分地污名化，把該地區名稱用來命名病毒，把該地區居民等同于疫情的感染者，甚至對該地區居民加以丑化。這些做法都是對疫情暴發地區居民不受歧視權利的侵犯。

第二，在醫療服務、公共衛生服務和基本生活服務的分配上，需要一視同仁，防止對老、幼、病、殘人員的忽視，以及對滯留疫情暴發地區的外地人的歧視。在疫情暴發時，醫療、公共衛生和基本生活用品都會在巨大的需求面前出現嚴重的短缺。針對這種短缺，政府會采取應急資源的分配措施，使醫療、公共衛生服務和基本生活用品供給能夠更合理地滿足居民的需求。在對應急資源進行分配時，要特別防止對弱勢群體的忽視，用公平的標準平等保障每個社會成員的權利。一方面，要防止對老、幼、病、殘等缺乏發聲能力的人員的忽視；另一方面，要防止對滯留疫情暴發地區的外地人員的歧視。

三 在疫情防控中弱勢群體所需要的特殊保護

弱勢群體由于其所處的弱勢地位，缺乏與其他群體平等行使基本人權的條件和能力，因此，需要根據各類弱勢群體的特殊需求對其予以必要的特殊保護。在疫情防控過程中，各類弱勢群體需要不同的特殊保護（見表2）。

表2 對各類弱勢群體的特殊保護

首先，對于那些因自身身體狀況而受到疫情更嚴重威脅的弱勢群體，應當將其作為重點救治、預防和幫助對象。對重癥感染者應當予以重點救治；對老年人和患有相關基礎疾病的患者，應當將其作為重點預防和救治對象；對于殘疾人，應當根據他們殘疾的狀況提供相應的幫助，如對聾啞人提供有關疫情防控的手語服務，對身體殘疾者提供無障礙服務，對視力殘障者提供盲文服務。

其次，對于因所處特殊情境而更容易遭受疫情侵襲的弱勢群體，應當給予相應的幫助。對于救治一線的醫護人員，應當為他們提供充分的防護裝備；對于與感染者密切接觸者，應當提供專門的設施進行隔離觀察；對于在疫情期間仍然從事防疫物資和基本生活品物流供應的人員，應當予以特別關心，為他們提供更安全的防護條件。對于在孤兒院、養老院、精神病院的住院人員，應當保障他們獲得所需要的護理和衛生防疫服務；對于監獄服刑人員，應當保障他們獲得必要的衛生防疫服務。

再次，對于缺乏疫情防控措施適應條件和能力而生活困難的弱勢群體，應當作出相應的特殊安排。對于被封城的疫情暴發區域居民，應當提供基本生活保障；對于滯留在疫情暴發區域的外地人，應當提供基本住宿和必需的食物。對于缺乏護理照料的老年人、未成年人、孕婦、精神障礙者，應當提供特殊的照料服務。對于患有其他疾病需要就醫的患者，需要統籌安排醫療人員和醫療資源以保證他們能夠得到及時和必要的醫治。

最后，對于因疫情防控措施而失去經濟來源的弱勢群體，應當給予適當的生活補貼和基本生活保障。特別是對失業人員、失去經濟來源的人員、陷入貧困的家庭，政府應當給予緊急救濟，使他們能夠維持基本生活。

針對新冠肺炎疫情下弱勢群體的各種問題，政府及時發布了一系列文件，要求對各類弱勢群體予以必要的保護。中央應對新型冠狀病毒感染肺炎疫情工作領導小組發布了《關于全面落實進一步保護關心愛護醫務人員若干措施的通知》。國務院應對新型冠狀病毒感染肺炎疫情聯防聯控機制發布了《關于進一步做好民政服務機構疫情防控工作的通知》，要求“各地對于受疫情影響在家隔離的孤寡老人、因家人被隔離收治而無人照料的老年人和未成年人，以及社會散居孤兒、留守兒童、留守老年人等特殊群體，要組織開展走訪探視，及時提供幫助”。[9]民政部先后印發了《關于做好新型冠狀病毒感染肺炎疫情防控期間有關社會救助工作的通知》《養老機構新型冠狀病毒感染的肺炎疫情防控指南（第二版）》《關于做好因新冠肺炎疫情影響造成監護缺失的兒童救助保護工作的通知》《生活無著的流浪乞討人員救助管理機構新冠肺炎疫情防控工作指南》《新冠肺炎疫情高風險地區及被感染養老機構防控指南》《關于進一步做好民政服務機構疫情防控工作的通知》，要求“進一步做好養老機構、兒童福利機構、未成年人救助保護機構、精神衛生福利機構、流浪乞討人員救助管理機構和殯葬服務機構等民政服務機構新冠肺炎疫情防控和服務保障工作”。[10]國家衛生健康委員會也針對弱勢群體保護發布了一系列文件，如《關于全力做好一線醫務人員及其家屬保障工作的通知》《關于加強新型冠狀病毒肺炎疫情防控期間孕產婦疾病救治與安全助產工作的通知》《關于貫徹落實改善一線醫務人員工作條件切實關心醫務人員身心健康若干措施的通知》《關于加強疫情期間醫療服務管理　滿足群眾基本就醫需求的通知》《新型冠狀病毒肺炎疫情防控期間養老機構老年人就醫指南》《關于加強新冠肺炎疫情期間嚴重精神障礙患者治療管理工作的通知》《關于做好新冠肺炎疫情防控一線醫務人員老年親屬關愛服務工作的通知》《基層醫療衛生機構在新冠肺炎疫情防控期間為老年人　慢性病患者提供醫療衛生服務指南（試行）》等。這體現了政府對突發重大疫情下各類弱勢群體權利的尊重和保護。

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[1]本文系國家社科規劃項目“基層政治穩定與風險管控研究”（項目編號：19BZZ048）、中央高校基本科研業務專項資金資助項目“聯合國人權理事會普遍定期審議機制研究”（項目編號：63192701）、中央高校基本科研業務費專項資金項目“發展中國家人權發展道路研究”（項目編號：63182074）、中央高校基本科研業務費專項資金項目“構建人類命運共同體理念與全球人權治理研究”（項目編號：18JJD810002）的研究成果。

[2]常健，南開大學人權研究中心（國家人權教育與培訓基地）主任，南開大學周恩來政府管理學院教授，哲學博士。

[3]國家衛生健康委員會：《截至2月29日24時新型冠狀病毒肺炎疫情最新情況》，國家衛健委網站，http：//www.nhc.gov.cn/xcs/yqfkdt/202003/9d462194284840ad96ce75eb8e4c8039.shtml，最后訪問日期：2020年3月1日。

[4]《中國-世界衛生組織新型冠狀病毒肺炎（COVID-19）聯合考察報告》，國家衛健委官方網站，http：//www.nhc.gov.cn/jkj/s3578/202002/87fd92510d094e4b9bad597608f5cc2c.shtml，最后訪問日期：2020年3月13日。

[5]國家衛生健康委員會：《關于加強新冠肺炎疫情期間嚴重精神障礙患者治療管理工作的通知》，國家衛健委網站，http：//www.nhc.gov.cn/xcs/zhengcwj/202002/f315a6bb2955474c8ca0b33b0c356a32.shtml，最后訪問日期：2020年2月18日。

[6]《中國-世界衛生組織新型冠狀病毒肺炎（COVID-19）聯合考察報告》，國家衛健委官方網站，http：//www.nhc.gov.cn/jkj/s3578/202002/87fd92510d094e4b9bad597608f5cc2c.shtml，最后訪問日期：2020年3月13日。

[7]李想俁：《武漢精神衛生中心院內感染，約80名醫患確診新冠肺炎》，人民網，http：//society.people.com.cn/n1/2020/0209/c1008-31577664.html，最后訪問日期：2020年2月8日。

[8]曹文姣：《武漢養老院現多例疑似新冠感染》，財新網，http：//china.caixin.com/2020-02-20/101517853.html，最后訪問日期：2020年2月20日。

[9]國務院應對新型冠狀病毒感染肺炎疫情聯防聯控機制：《關于進一步做好民政服務機構疫情防控工作的通知》，中央政府門戶網站，http：//www.gov.cn/zhengce/content/2020-02/28/content_5484533.htm，最后訪問日期：2020年2月28日。

[10]民政部：《關于進一步做好民政服務機構疫情防控工作的通知》，民政部網站，http：//www.mca.gov.cn/article/xw/mzyw/202002/20200200025124.shtml，最后訪問日期：2020年2月28日。