Ⅱ 政府行為與社會治理篇
Ⅱ Government Behavior and Social Governance

河南省政府應急管理狀況調查分析

樊紅敏 張文玥 樊琳琳[1]

摘要：本報告以社會治理河南省協同創新中心2020年“新冠肺炎疫情下公眾滿意度調查”的問卷數據，以及相關網站關于疫情防控的報道、政府公告、新聞公告等數據為依據，對河南省政府疫情防控應急管理狀況進行評估。調查結果顯示：全省疫情防控狀況整體處于高水平，階段防控積極有效；河南省18市疫情防控應急管理指數均處于較高水平，濟源、鄭州、焦作、三門峽市排名靠前；全省信息溝通指數最高，信息披露與信息傳遞透明及時；疫情控制狀況整體處于“高”水平，社區（村莊）封閉管理評價最高；復工復產滿意度較高。當前，疫情防控政府應急管理存在的問題包括：河南省預防管理得分最低，須引起政府重視；社會動員指數相對較低，志愿參與得分最低；資源統籌措施存在短板，暴發初期防疫物資不足；“疫情再度反彈”和“公共場所不安全”是居民最擔心的問題。建議從以下幾方面著力：加強預防管理，增強危機預測和管控能力；強化社會動員，推進社會力量參與；為基層賦權賦能，加強社區應急管理能力建設；加速推進復工復產，降低危機負面影響。

關鍵詞：疫情防控 應急管理 河南省

新冠肺炎疫情是2020年發生的全球性重大公共衛生危機事件，中國政府抗擊疫情的有力舉措和積極成效舉世矚目，國家應急反應和應急能力也經受住了一場嚴峻的考驗。截至2020年5月7日24時，全國現有確診病例降至260例，為1月20日以來最低，是自2月28日以來首次無新增境外輸入確診病例報告[2]，疫情防控形勢得到根本性扭轉。河南省是人口大省，跟湖北接壤，防疫形勢和任務都非常嚴峻。1月14日，河南省政府下發應急預案，并于1月25日正式啟動一級響應，省政府采取的硬核防疫措施成效明顯，表現出較強的疫情防控應對能力?；谝咔榉揽毓ぷ鞯膹碗s性、艱巨性和反復性，地方政府有效應對突發公共衛生事件，對于地方社會治理能力提升具有重要的現實意義。本報告基于社會治理河南省協同創新中心“新冠肺炎疫情下公眾滿意度調查”的問卷數據，以及相關網站關于疫情防控的報道、政府公告、新聞公告等數據，整體分析河南省政府防控工作取得的經驗、成效以及存在的問題，并在此基礎上，提出推進政府公共衛生應急管理的對策建議。

一 疫情防控應急管理評價指標體系構建

關于公共危機處理的過程有三階段、四階段和五階段說。伯奇（Brich）和古斯（Guth）將危機管理分成危機前（Precrisis）、危機（Crises）和危機后（Post-crisis）三個階段[3][4]；芬克（Fink）將危機管理劃分為征兆期（Prodromal）、發作期（Breakout or Acute）、延續期（Chronic）、痊愈期（Resolution）四個階段[5]；皮塔克（Petak）將危機管理的過程劃分為減緩（Mitigation）、準備（Preparedness）、響應（Response）與恢復（Recovery）四個階段[6]；希斯（Heath）提出了“4R”危機管理模型，即縮減力（Reduction）、預備力（Readiness）、反應力（Response）、恢復力（Recovery）四個危機管理階段[7]。米特羅夫（Mitroff）將危機管理分為信號偵測、準備、預防、損失控制和免疫五個階段。[8]薛瀾等將危機管理的生命周期劃分為四個階段，即前兆階段、緊急階段、持久階段、解決階段。[9]張成福認為“公共危機管理是一種有組織、有計劃、持續動態的管理過程，政府針對潛在的或者當前的公共危機，在其發展的不同階段采取一系列的控制行動，以期有效地預防、處理和消弭公共危機”。[10]朱榮春強調了危機管理的三個流程，危機前管理、危機中控制與解決、危機后總結與改革；四項基本活動，危機決策、媒體溝通、網絡建構、法案完善等。[11]薛瀾等將公共危機管理體系分為時間序列、組織行為、決策過程三個維度，其中組織行為包括危機中的政府效能、危機中的媒體作用、危機中的應對網絡、危機中的法律原則。[12]王宏偉從主體、過程、客體三方面構建了重大突發事件應急機制的框架。[13]

本報告將地方政府疫情防控中的應急管理狀況界定為地方政府通過有組織、有計劃、持續動態的管理過程，對危機進行預防、回應、恢復以及評估總結以實現避免、減緩、消除危機危害和損失的行為過程。一般疫情防控中的危機管理被分為四個階段，即預防期、暴發期、持續期、恢復期，本報告將四個階段合并為三個階段：預防期、暴發期、恢復期。預防階段用預防管理指數來評價，暴發階段用應急處置指數來評價，恢復階段用應急恢復指數來評價。

疫情防控政府應急管理評價指標體系由過程評價和結果評價兩部分構成，政府應對的過程包括政府危機管理的三個階段，政府應對的過程評價由預防管理、信息溝通、疫情控制、社會動員、應急恢復五個二級指標構成；結果評價由工作滿意度評價構成。以上六個二級指標分別選取相應的三級指標來測量，如預防管理由危機教育、動員機制兩個三級指標構成。其他具體指標見表1。

表1 疫情防控政府應急管理評價指標體系

二 數據選取與評價方法

（一）數據選取

本次調查采用網上問卷調查的方法在全國范圍內實施，于2020年3月28日至4月5日在31個省、自治區、直轄市同時進行，回收問卷共計10845份，有效問卷10798份，其中河南省有效問卷6640份，其他省、自治區、直轄市有效問卷4158份，有效問卷回收率為99.6%。河南省調查樣本中，男女比例分布較為均衡，分別占樣本總量的46.2%和53.8%；在文化程度上，高中及以下、大/中專、本科及以上分別占樣本總量的20%、8.2%、71.8%；在地區劃分上，省會/地級市、縣城、鄉鎮/村莊分別占樣本總量的26.2%、27.3%、46.5%；在年齡分布上，30歲以下、30～50歲、51～65歲以及65歲以上分別占樣本總量的73.1%、21.8%、4.9%和0.2%。

（二）評價方法

依據層次分析和模糊綜合評價法，確定疫情防控政府應急管理評價指標體系中各級指標的權重。一級指標疫情防控政府應急管理指數包括過程評價和結果評價，權重分別為90%和10%；二級指標預防管理、信息溝通、疫情控制、社會動員、應急恢復、工作滿意度的權重分別為9%、18%、36%、18%、9%和10%，具體見表1。本報告對河南全省及18個地市預防管理指數、信息溝通指數、疫情控制指數、社會動員指數、應急恢復指數（危機后處理工作）以及工作滿意度指數按5級量表進行分類，劃分為“非常不滿意、比較不滿意、一般、比較滿意、非常滿意”5個等級，按照5級量表的形式進行賦值，1分表示“非常不滿意”，5分表示“非常滿意”。通過加權計算依次得出全省及18個地市各級指標得分。將指數轉換為百分制后，得到河南省疫情防控過程評價以及結果評價得分，最終得出疫情防控政府應急管理指數。疫情防控政府應急管理指數評定標準：20分及以下為“低”，20.01～40分為“比較低”，40.01～60分為“中”，60.01～80分為“比較高”，80分以上為“高”。

三 河南省疫情防控總體狀況分析

（一）全省疫情防控狀況整體處于高水平，階段防控積極有效

疫情防控工作獲得高度認可，滿意度指數為“高”。調查表明，2020年全省疫情防控政府應急管理指數為77.7分，處于“比較高”水平。應急管理過程評價得分為76.7分，結果評價得分為86.7分。預防階段預防管理指數為48.7分，暴發階段應急處置指數為79.5分，恢復階段應急恢復指數為81.7分（見表2）。從危機階段來看，暴發階段與恢復階段的得分遠高于預防階段得分，說明危機處置能力好于預防管理能力。從過程評價和結果評價得分對比來看，居民主觀滿意度評價遠高于過程評價得分，說明居民對全省疫情防控工作整體狀況高度認可。截至2020年2月23日河南省首次實現無新增新型冠狀病毒肺炎確診病例，防疫過程與效果得到廣大群眾的認可。

表2 河南省疫情防控政府應急管理指數得分

硬核防疫措施獲網民高度認可。涉及“河南疫情防控”的輿論場核心詞是“硬核防疫”，省內外網民普遍給予支持和積極評價。微博話題“河南硬核防疫”“河南農村威脅式防疫宣傳，不要串親戚！親戚來了打110帶走”“河南15輛婚慶車秒變宣傳車：走進8個鄉鎮宣傳疫情防控”，《人民日報》、鳳凰財經、河南微博、《東方今報》等微博客戶端99%為正面評價，“此次應對疫情，河南交了一份高質量答卷”“宣傳下沉到基層，給力”“河南真的很硬核”。

省政府應急反應及時有效。疫情暴發之后，河南公安機關于2020年1月24日啟動應急值守一級響應模式；1月25日河南省正式啟動一級響應，暫停所有公共文化服務場館；1月26日，河南省人民政府發布《關于加強新型冠狀病毒感染的肺炎防控工作的通告》；3月19日，河南省解除一級響應。另外，河南全省18個地市中有17個地市治愈率達到94%以上，并且駐馬店市、安陽市、開封市等7個地市治愈率達到100%，實現區域“零死亡，全治愈”（見表3）。

表3 河南省新型冠狀肺炎病患數量（截至2020年4月29日12時1分）

（二）河南省18市疫情防控應急管理指數均處于較高水平，濟源、鄭州、焦作、三門峽市排名靠前

從地市比較來看，河南省地市疫情防控工作均處于較高水平，得分均為70分以上。其中，濟源市、鄭州市、焦作市、三門峽市政府應急管理指數排名靠前，得分分別為83.7、80.9、79.2、79.1分。其中，濟源市、鄭州市得分在80分以上，屬于“高”水平。工作滿意度是居民對疫情防控工作的總體評價，能夠有效反映18市政府疫情防控工作的整體狀況。從工作滿意度評價來看，18市得分都在80分以上，處于“高”水平，其中濟源、鄭州、許昌市滿意度排在前列，得分分別為90.0、88.8、88.0分。相對而言，平頂山、周口、駐馬店、信陽、鶴壁市滿意度評價排名靠后，得分分別為83.8、85.3、85.7、85.8、85.8分（見表4）。從河南省疫情總體形勢來看，信陽、鄭州、南陽、駐馬店市的確診病例都在三位數以上，疫情防控的形勢和任務非常嚴峻，但是鄭州市疫情防控工作排名第二，說明鄭州市疫情防控應急管理表現突出，打破了以往鄭州作為特大城市治理形勢復雜、居民期望值高、滿意度評價得分往往偏低的局面。

表4 河南省各地市疫情防控政府應急管理指數

（三）全省信息溝通指數最高，信息披露與信息傳遞透明及時

1.信息溝通指數得分最高，居民高度認可

信息溝通是危機管理的核心，及時收集、處理、傳遞與共享信息是現代社會危機管理的關鍵。從暴發階段應急處置和恢復階段應急恢復的四個二級指標得分來看，信息溝通指數得分最高，為84.0分，高于疫情控制、社會動員、應急恢復得分，其分別為82.2、69.7、81.7分。從民眾對疫情的認知情況來看，有72%的受訪者表示了解，不了解的僅占比7.1%。關于群眾對政府信息發布及時度、透明度、真實度、詳細度的評價結果顯示，受訪群眾滿意度普遍較高，均在80%以上。信息發布的及時度、真實度、透明度與詳細度、滿意度在80%以上，說明河南省在疫情信息溝通方面表現良好。通過良好的信息溝通，保證社會群眾及時掌握真實、有效、詳細的疫情數據，穩定了民心，統一了認識，確保了疫情防控工作穩步推進。

2.信息披露透明及時，信息傳遞渠道多元

信息披露透明及時，疫情嚴重期每天召開一次新聞發布會。疫情防控期間，河南省政府堅持疫情信息及時公布與更新，為群眾第一時間掌握居住地病患數量提供官方權威數據，穩定區域群眾心理的同時，將政府工作進展呈現于群眾面前。從2020年1月24日河南省政府舉行首次新型冠狀病毒肺炎新聞發布會到4月30日，共召開了55場新聞發布會溝通疫情防控工作相關情況。疫情嚴重期的3月2日至3月27日，共舉辦了26場專題新聞發布會，平均每天一次。

善用新媒體，信息溝通及時到位。河南省政府網站成為信息溝通的另一個陣地，在河南省政府網站的首頁開設了疫情通報專題，疫情智能問答板塊、政民互動板塊網上疫情咨詢等。特設了“堅決打贏疫情防控阻擊戰河南在行動”“全力戰疫”“有序推進復工復產”等專題專欄，第一時間發布疫情信息以及政府疫情防控相關文件。疫情通報專題每日更新確診病例數、疑似病例數、無癥狀感染者以及追蹤的密切接觸者人數。智能問答板塊對防控措施、復工復產等常見問題進行快速解答。同時，河南省各地市在相關公眾號、政府門戶網站設置疫情心理疏導專線，進行線上心理指導。

信息傳遞渠道多元化，中央和新媒體是首要途徑。信息傳遞方面，除了新聞發布會以外，通過《河南日報》《大河報》等傳統紙媒，“河南政府”“精彩河南”等政務微博，以及“河南發布”等微信公眾號，介紹新冠疫情發展態勢和防疫舉措，實現了信息有效傳遞。調查表明，疫情期間民眾常用的信息媒介主要是中央官媒和新媒體。使用中央官方媒體獲取疫情信息的占比為86.0%；使用微信、微博、抖音等新媒體的占比為77.3%；使用地方官媒獲取信息的占比為55.3%；值得注意的是，有45.6%的受訪者表示通過街道/鄉鎮、居委會/村委會的通知、廣播、公告獲取疫情相關信息（見表5）。說明疫情期間信息傳遞途徑多元化，新媒體平臺在疫情中對信息傳遞發揮了很大作用，傳統的街居廣播依然有效。

表5 居民獲取疫情相關信息的渠道

（四）疫情控制狀況整體處于“高”水平，社區（村莊）封閉管理評價最高

1.疫情控制狀況整體處于“高”水平

疫情控制是應急處置的主要組成部分，包括資源統籌和管制措施兩個層面。管制措施主要從社區管制、環境衛生、交通管制三個層面開展滿意度調查。疫情控制指數為82.2分，處于“高”水平。三級指標資源統籌和管制措施的得分分別為80.5分和84.0分，18個地市中除平頂山市、周口市以外，得分均在80分以上，處于“高”水平。

2.河南社區、村莊封閉管理措施積極有效，助力硬核防疫

社區是疫情管控的重要卡點和服務平臺，社區管制從社區（村莊）封閉管理、密切接觸者和疫區返回人員管理、居民健康監測三個方面來評價。社區管制三項措施滿意度均在80%以上，其中對社區（村莊）封閉管理措施滿意度最高，達到了86.1%（見表6）。這和河南硬核防疫舉措的效果一致。河南大多數城市在2020年2月5～7日實行了全封閉管理，開封市部分小區2月2日已實行封閉管理，鄭州市于2月7日對所有小區實施封閉。河南省開封市、洛陽市、新鄉市等地從1月26日開始陸續采取硬核封村措施，成為全國硬核防疫典范，河南各地市在初期的封村、社區封閉式管理上措施硬核有效。

表6 管制措施滿意度

3.交通管制措施到位，環境衛生措施合理有效

適度有效的管制措施不僅能夠有效防止疫情的擴大化，也能最大化地降低疫情危機帶來的損失和風險。交通管制措施和環境衛生措施是疫情防控管制的兩個重要領域。

河南省交通管制措施到位。河南省自2020年2月18日零時起，陸續開始上線“河南出入城人員健康登記系統”，交通運輸部門在全省設置130個防控檢查點，其中，高速公路收費站出入口設置87個防控檢查點。數據表明，人員信息采集、設置防控檢查點、交通工具及站點消毒、客運暫停經營以及開設“綠色通道”等具體措施滿意度均在80%以上，設置防疫檢查點、客運暫停經營兩項措施滿意度最高，達到85%以上。說明河南省居民高度認可交通管制措施，硬核防疫措施合理有效。

環境衛生措施合理有效。環境衛生措施包括環衛人員防護、居民生活垃圾巡回收集、臨時堆放點和衛生死角等積存垃圾清理、公廁保潔消毒、垃圾桶消毒、重點場所（如農貿市場、集貿市場等）清潔消毒七個方面。環境衛生總體滿意度為69.1%，遠低于社區管制和交通管制。但除了重點場所（如農貿市場、集貿市場等）清潔消毒、垃圾桶消毒的滿意度分別為47.2%、69.7%以外，其他方面的措施滿意度均超過70%。說明政府疫情防控期間在確保公共場所衛生、提供安全衛生的居住環境方面措施得力有效，但需要注意的是，人群密集地如農貿市場、集貿市場等清潔消毒措施滿意度稍低。

（五）復工復產服務滿意度較高

應急恢復是公共危機管理的重要環節，是衡量整個危機管理成效的關鍵因素。自2020年2月25日零時起，河南取消所有高速收費站管制措施。自3月19日零時起，河南省重大突發公共衛生事件應急響應級別由一級調整為二級。同時，河南省采取了一系列措施推進有序“復工復產”。2月14日，河南省出臺了《企業復工復產新冠肺炎疫情防控方案》，指導有序復工復產工作。2月26日又出臺了《關于進一步加強復工復產工作的通知》，推進跨省互認健康申報證明制度，就企業復工復產、重點項目開復工、重點產業鏈協同復工等，出臺了“一攬子”優惠扶持政策。4月16日，河南省發展和改革委員會等9部門聯合印發《關于促進消費市場擴容提質的若干意見》，提出鼓勵發行消費券、促進假日消費、鼓勵景區門票實行優惠等十項指導性政策措施，加快振興消費市場，力求通過綜合施策，抓緊抓實抓細促消費工作，滿足人民群眾消費需要。

數據表明，復工復產服務的居民滿意度較高。應急恢復包括日常生活秩序和生產秩序的恢復，本報告分別用“管制取消”和“復工復產”兩個指標來評價，應急恢復指數總體得分為81.7分，處于“高”水平。其中，管制取消指數為83.9分，相較于日常生活秩序的恢復，復工復產指數得分為79.4分，略低于管制取消指數，說明政府在疫情善后期間應急恢復措施及時到位，但疫情善后期居民復工復產期望值很高，有必要加大力度，加強復工復產服務。

四 疫情防控政府應急管理存在的問題

（一）河南省預防管理得分最低，須引起政府重視

危機預防是危機管理的基礎和關鍵，有效的預防管理可以減少危機事件的發生或降低公共危機的影響。本報告通過危機教育、動員機制兩個層面來評價預防管理。數據表明，河南省危機教育得分為50.6分，動員機制得分為46.7分，預防管理得分為48.7分，處于“中”水平。全國危機教育得分為52.6分，動員機制得分為51.1分，預防管理得分為51.8分。對比發現，河南省在預防管理方面低于全國水平，而在應急處置、應急恢復和工作滿意度方面均高于全國水平。

危機安全教育有缺失。數據表明，20.7%的受訪者表示從沒接受過危機安全教育，說明全社會對危機預防和危機認知的重視不夠。學校在危機安全教育方面發揮著重要作用，有47.1%的受訪者接受過學校的危機安全教育，遠高于政府、非政府組織等，要充分重視新媒體、第三方專業組織等渠道和主體的作用，發揮預防管理綜合施策的功能，防患于未然（見表7）。

表7 危機安全教育狀況占比

應急動員機制不健全。調查表明，66.6%的居民不了解和認為沒有疫情防控志愿者的官方渠道，僅有33.4%的居民認為有和了解疫情防控志愿者官方渠道，說明政府應急動員機制建設不完善，應急管理機制和應急響應準備不足。

（二）社會動員指數相對較低，志愿參與得分最低

社會動員指數相對較低。社會動員指數由志愿參與、社區參與、居民參與三項指標構成，河南社會動員指數為69.7分，除了預防管理以外，在疫情防控應急管理階段，社會動員得分遠低于信息溝通、疫情控制、應急恢復。在三級指標中，志愿參與得分為42.8分，社區參與得分為83.1分，居民參與得分為83.1分。

居民參與積極性不高。數據表明，疫情期間，提供過疫情線索或意見建議的僅占38.2%，超過六成（61.7%）的受訪者從未提過意見或建議，說明居民參與積極性不高。

盡管志愿服務渠道不暢，但地方黨組織發揮了組織動員作用。調查表明，疫情防控志愿者的主體主要是行政、事業單位人員，44.5%的調查對象選擇通過轄區內黨員積極分子動員成為志愿者，遠高于村委會發布公告招募（25.2%）、轄區內企事業單位人員下沉（12.4%）。說明在疫情防控期間，盡管志愿服務渠道不通暢，但是基層黨組織積極組織、動員轄區內黨員積極分子，較好地發揮了組織動員作用。

（三）資源統籌措施存在短板，暴發初期防疫物資不足

充足的生活物品和防疫物資是打贏防疫攻堅戰的重要基礎，也是衡量一個地區疫情管控能力的重要指標。資源統籌狀況從醫療資源、日常生活資源以及防疫物資三個層面來考察，通過居民就醫便捷度、日常生活用品便捷度、防疫物資便捷度三個指標來評價。數據表明，關于購買防疫物資如口罩、酒精、消毒液等的方便程度，僅26.5%的居民認為“非常方便”和“比較方便”，36.9%的居民認為“非常困難”。其遠低于購買日常生活用品如蔬菜、肉類、糧油、水果等（70.8%）以及保證患者就醫（61.6%）的便利程度，防疫用品和防疫物資供應不足。

（四）“疫情再度反彈”和“公共場所不安全”是居民最擔心的問題

不到兩個月的時間，新冠肺炎疫情得到了有效控制，3月19日河南省重大突發公共衛生事件應急響應級別由一級調整為二級，目前應急響應級別已經調整為三級，進入應急恢復階段。調查表明，當前居民最擔心的問題是“疫情再度反彈”和“公共場所不安全”，分別占比為88.6%、70.7%，其他依次為學生復課、口罩等防疫用品購買及居民收入等問題，具體見表8。

表8 當前居民最擔心的問題

可見，政府仍要加強信息溝通，提高居民戰勝疫情的信心。加強公共場所衛生監管，做好人員密集地、社區等重點場所消毒防疫工作。

五 河南省疫情防控中的影響因素分析

（一）黨的領導是打好疫情防控阻擊戰的動力和保障

黨的領導堅強有力是疫情防控的首要依靠力量。調查表明，居民認為疫情防控工作最主要的依靠力量是堅持黨的領導，排在第一位，占比為88.4%；其次是各級政府盡職盡責和廣大居民全面防控，占比也在80%以上，同為85.8%；社會組織有效參與、社區主陣地等相對作用較小，占比在20%以下，具體見表9。新冠肺炎疫情防控成效顯著，黨的領導發揮了凝聚力量、統一行動、組織動員等作用，為在較短時間內全面防控并取得階段性勝利發揮了引領、凝聚以及整合的功能。

表9 疫情防控工作的依靠力量

黨組織發揮自身的政治優勢、組織優勢和密切聯系群眾優勢，發揮了凝聚、引領及滲透作用。2月中旬，省委組織部出臺文件，指導基層黨組織開展疫情防控工作，從8個方面分解細化37條“實招硬招”，列出“任務書”、掛出“作戰圖”，要求基層黨組織在統籌協調、示范帶動、宣傳引導方面發揮作用。一是織密組織網，在所有卡點成立臨時黨支部，發動群眾、全面深入排查，把好社區聯防聯控第一線。二是發揮黨員模范帶頭作用，如要求農村黨組織要把疫情防控作為當前的重大政治任務，建立“黨員突擊隊”，設置黨員“先鋒崗”“示范崗”“責任區”，發揮“黨員志愿者”的作用。2月28日，省委組織部出臺了《關于對新冠肺炎疫情防控工作中表現突出的基層黨組織進行表揚的通報》，首批通報表揚33個基層黨組織，激勵和肯定了黨組織和黨員在抗擊疫情中的作用，統一了思想和認識。

（二）河南省政府應對措施的居民認可度高，提高了應急管理有效性

在疫情防控應急管理的不同階段，河南省政府快速反應，應對得當，獲得了居民的高度認可，在統一認識、統一行動以及決策實施方面，減少了集體行動的成本，增加了政府決策的有效性，可以從地方政府應對措施評價和疫情期間政府公共服務措施評價兩個方面來印證。

地方政府應對措施滿意度高，省內好于省外。調查發現，疫情期間地方政府和社區（村）居委會滿意度均在80%以上，值得注意的是，省級政府滿意度為90.3%，市級政府、縣級政府滿意度分別為88.6%、86.9%，說明85%以上的居民認可市級、縣級政府工作。從省內外調查數據來看，省內滿意度整體高于省外滿意度（見表10）。

表10 各級組織疫情防控工作滿意度評價占比

疫情期間政府公共服務措施得力，居民評價高。政府公共服務供給是其基本責任，也是疫情期間防控處置的重要舉措。調查表明，疫情期間對政府公共服務措施“非常滿意”和“比較滿意”的占比都在70%以上；基礎設施服務如供電、供水和供氣評價最高，占比分別為87.2%、86.6%和84.6%；環衛、醫療、交通、教育、復工復產靠后，占比在80%以下（見表11）。也就是說，七成以上居民認可政府公共服務工作。

表11 居民對當地政府公共服務“非常滿意”和“比較滿意”評價占比

（三）疫情防控政策適配到位，為抗疫提供了政策保障

河南省政府面對疫情反應迅速，決策到位。面對突發疫情，河南省政府迅速成立了疫情防控指揮部，并于1月24日第一時間召開省新型冠狀病毒感染的肺炎疫情防控指揮部現場調度會，安排部署河南省疫情防控工作，河南省公安廳、衛生健康委員會、財政廳、教育廳、市場監管局等部門，相繼出臺相關政策，落實疫情防控工作總體部署。出臺應急方案實施全面應急管理，河南省抗疫重大決策具體見表12。

表12 河南省抗疫重大決策

表12 河南省抗疫重大決策-續表

（四）資源有效動員，為應急管理提供了物資保障

物資保障是疫情防控的重點環節，河南省政府有效發揮了資源動員功能，第一次疫情防控指揮部協調會就把“安排好防控物資生產供應”列為重點工作。面對疫情暴發初期防疫物資供應緊張的局面，從機制到生產供應以及物資調配，統籌協調、高效調動各方面的優勢力量，滿足了居民防疫物資的需求和工作需要。

建立物資供應保障動員協調和督察機制。省疫情防控指揮部物資保障組牽頭，建立以省工信廳為指揮中心的疫情防控應急物資保障工作小組，截至2月13日，工作小組召開了9次全省疫情防控應急物資供應保障工作會議。公安廳成立9個專項督察組，確保防疫應急物資及人員運輸通暢。2月11日，根據河南省新型冠狀病毒感染肺炎疫情防控指揮部和省公安廳黨委要求，河南省公安廳警務督察總隊聯合廳交警總隊、省交通運輸廳執法監督局成立9個專項督察組，對全省疫情防控應急物資及人員運輸車輛通行秩序進行督察。

貼身服務，擴大產能確保防疫物資供應。一是提供貼身服務。河南省政府相關部門派出100多名協調員下沉到企業提供貼身服務，全要素協調解決用工、原材料和生產設備方面出現的難題。交通部門發放3000多張B類運輸證確保應急物資運輸；金融部門將107家醫用物品生產企業、重點藥品企業、重點消殺用品生產企業納入支持名單。二是加快全產業鏈發展，確保防疫物資供應。河南省全力保障防疫物資企業正常開工生產，擴大產能，短時間內全省重要醫療防控物資全部實現了產能連續翻番，創造了以最快速度完成最大增長的奇跡。截至2020年3月17日，全省醫用防護服生產企業從最初的3家增加到13家，日產量從0.49萬套增加到最高9.39萬套。N95醫用口罩日產量從0.56萬只增加到最高10.1萬只。普通醫用口罩生產企業從最初的5家增加到66家，日產量從36萬只增加到最高662.63萬只。[14]

統籌管理，動態調劑，有序保障市場供應。在物資調配方面，全省范圍內統籌管理，優化供給，有效保障了醫療救治、檢驗防疫、秩序維護、公共服務等重點部門防護用品基本需求。2月29日，省疫情防控指揮部出臺了《河南省新冠肺炎疫情防控物資收儲調配操作辦法》，明確了河南省防控物資的使用范圍和調配方案等，鼓勵各地各部門廣開渠道，解決好復工復產物資問題。該辦法要求疫情防控物資（含普通醫用口罩）優先保證國家指令性調撥，同時保證河南省疫情防控基本需要，滿足居民基本需求。

六 對策建議

（一）加強預防管理，增強危機預測和管控能力

預防管理是危機管理的重要階段和組成部分，對公共危機事件的產生、發展和處置都有著重要影響，要從體制機制、資源保障和安全意識三方面加強預防管理。一是加強應急管理體制機制建設。新冠肺炎疫情暴發初期，各地相應成立了疫情防控指揮部，建立了自上而下的應急指揮中心和指揮體系，在應急決策、應急處置、信息溝通、資源保障等方面發揮了重要的指揮協調作用，要以此次疫情防控體制機制建設為切入點，建立常態化應急管理體制機制，推進公共危機應急小組建設，完善應急管理協調網絡。二是強化應急資源保障。物資保障是應急管理工作的前提和基礎。要完善相應的應急儲備制度，將應急管理資金和應急儲備納入公共財政預算；探索政府、市場和社會多元化的應急資源保障體系建設，培育和扶持與危機相關的企業和中介組織，建立完善科學合理的應急物資儲備、配送和調運機制。三是強化公共危機教育，提升居民安全意識和素養。要出臺政策將公共危機安全教育納入義務教育體系中，從小、從早抓起，培養居民的安全意識。探索建立公共危機安全教育的多元化平臺，利用電視、報紙、微博、微信、客戶端等把危機教育融入日常生活之中，通過媒體傳播、學校教育和應急培訓等方式來培養民眾安全意識和認知。四是探索公共危機教育中的多元參與，出臺政策激勵專業組織開展公共危機專業教育，提高居民危機應對的專業素養和認知。

（二）強化社會動員，推進社會力量參與

公共危機管理需要全社會共同參與及協同行動，企業、社會組織、社區、公眾等社會力量在公共危機事件中發揮著重要作用，要實現政府職能與社會功能的優勢互補。首先，構建多層次、多渠道的社會力量參與機制。建立政府與市場組織、社會組織、事業單位、居民等多層次的協同網絡，在危機處置中快速激活應急響應網絡，投入應急響應中。其次，建立與專業組織的常態化溝通合作機制。專業組織在應急管理中具有權威性、專業性，要通過政策鼓勵、資金支持與技術指導，提高專業組織的組織化水平、應急參與能力和效率，并將其吸納進現有應急體系中，發揮專業組織的作用，實現政府力量與非政府力量間的溝通與合作。最后，推進居民志愿參與。要加強應急管理志愿服務建設，完善專業志愿者培訓、認證和招募制度，建立專業化的應急管理志愿者隊伍；拓寬應急管理志愿服務渠道，完善應急管理志愿服務報名、注冊和參與機制，建立常態化的志愿服務隊伍，加強對居民志愿參與的培訓和指導，形成全民參與的局面。

（三）為基層賦權賦能，加強社區應急管理能力建設

此次疫情防控中社區是應急管理的主陣地和關鍵節點，要從以下四個方面著力提升社區應急管理能力。一是加強社區基礎能力建設和應急資源保障。社區是疫情管控的服務平臺，要以社區為載體，出臺政策加強人力配備和資源保障，將社區作為重要的危機管理單元，加強社區應急管理基礎能力建設。要擴大社區管理權限整合社區功能，將日常工作與社區危機管理結合起來，打造有準備、有恢復能力的社區。二是完善社區動員機制，建立社區應急管理志愿服務隊伍。社區積極分子、社區骨干、黨員以及社區居民是應急管理中的重要力量和組成部分，要建立社區動員機制，如值守小組、巡邏小組、專業服務小組、應急處置小組等組織，形成社區黨委—居民小區黨支部—志愿服務小組應急管理組織體系。形成社區居民志愿參與激勵機制，開展志愿服務專業化培訓，引導形成一支穩定、有一定專業素養的社區志愿服務隊伍。三是強化社區預防管理功能。社區在突發公共衛生事件的預防方面具有先天的優勢，最貼近居民，能掌握最真實準確的風險隱患信息。要出臺政策強化社區應急教育和宣傳功能，編制社區應急預案，定期展開風險隱患排查，發揮社區在預防管理中的作用。四是構建社區信息共享網絡，提高社區應急管理信息化水平。要出臺政策，推動建立覆蓋全社區的信息發布和預警平臺，建立社區信息和應急信息基礎數據庫，加強轄區內單位、居民樓、公共場所的信息監測，通過數據挖掘，對可能發生的危機及時加以防范和控制，提升社區分析和評估風險的能力。

（四）加速推進復工復產，降低危機負面影響

災后重建和恢復是危機管理的重要組成部分，此次疫情對河南服務業、旅游業、制造業等各個領域都造成了很大影響，要進一步出臺政策，加快生產和生活秩序的恢復，做好危機后的重建和總結評估工作。

一是加強宣傳溝通，消除公眾的心理壓力和不安全感。利用互聯網、廣播、電視、社區公告等不同媒介方式，提升居民防疫安全認知和防疫專業素養，形成公眾的理性應對心理；激勵社會組織和專業人士開展心理咨詢服務，向公眾包括患者和醫護人士提供心理援助、心理輔導，確保公眾形成公共危機認知的理性成熟心態。二是運用宏觀調控手段，促進消費回補和潛力釋放。把復工復產與擴大內需結合起來，把被抑制、被凍結的消費潛力釋放出來。推動互聯網、大數據和消費深度融合，出臺促進消費的相關政策，河南省已經制訂了復工復產的實施方案，要進一步就旅游、服務業消費等完善支持和引導政策，加快服務業復蘇進程。三是強化就業服務。要落實好就業優先政策，調整政策力度，減負、穩崗和擴就業并舉，抓好社保繳納階段性減免、失業保險穩崗返還、就業補貼等政策落地工作。

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[1] 樊紅敏，鄭州大學政治與公共管理學院教授，博士生導師；張文玥，鄭州大學政治與公共管理學院2018級碩士研究生；樊琳琳，鄭州大學政治與公共管理學院2018級碩士研究生。

[2] 《國家衛健委：自2月28日以來首次無新增境外輸入確診病例報告》，http：//health.people.com.cn/n1/2020/0508/c14739-31701624.html，2020年5月8日。

[3] Guth，D.W.，Organizational Crisis Experience and Public Relations Roles，Public Relations Review，1995，21（2），123-136.

[4] Birch，J.，New Factors in Crisis Planning and Response，Public Relations Quarterly，1995，39（1），31-34.

[5] Fink Steven，Crisis Management，Planning for the Inevitable，New York：American Management Association，1986.

[6] Petak W.J.，Emergency Management：A Challenge for Public Administration，Public Administration Review，1985，45（1）：3-7.

[7] Heath R.，Crisis Management for Managers and Executives，London：Financial Times Management，1998.

[8] Mitroff，I.I.，Crisis Management：Cutting through the Confusion，Sloan Management Review，1988，7（1），15-20.

[9] 薛瀾、張強：《SARS事件與中國危機管理體系建設》，《清華大學學報》（哲學社會科學版）2003年第4期。

[10] 張成福：《公共危機管理：全面整合的模式與中國的戰略選擇》，《中國行政管理》2003年第7期。

[11] 朱榮春：《西方政府管理創新的主題及趨勢》，載《中國行政管理學會2005年年會暨“政府行政能力建設與構建和諧社會”研討會論文集》，2005。

[12] 薛瀾、張強、鐘開斌：《危機管理》，清華大學出版社，2003。

[13] 王宏偉：《重大突發事件應急機制研究》，中國人民大學出版社，2010。

[14] 陳輝：《萬眾同心保供應——河南省疫情防控物資保障工作綜述》，《河南日報》2020年3月20日，第01版。