摘要

不同于西方反貧困戰略認為市場導向的經濟增長是解決貧困問題的主要方法，中國的扶貧實踐首先強調的是國家行政力量的主導與政府的作用。“精準扶貧”正是在行政力量主導之下自上而下發起的一場綜合性的貧困治理運動，并在短短的幾年時間內取得了舉世矚目的減貧效果。本書通過對武陵山連片特困地區A縣茶鄉精準扶貧政策實施的詳細考察，深入研究了這種國家主導的行政治理扶貧模式的運行機制與實踐邏輯。

通過對中國農村貧困治理進行長時段的分析，我們可以將其劃分為通過制度變革與經濟增長減貧階段、農村大規模開發式貧困治理階段、“開發式扶貧”與“保護式扶貧”共同作用的綜合性貧困治理階段以及全面建成小康社會下的脫貧攻堅階段。歷史的邏輯突出了以下兩條主線：第一，國家開始利用市場對貧困個體進行激勵，進而提高其收入水平，但是隨著經濟滴漏效應的減弱，貧困人口不能夠在市場中獲得收益；第二，在行政方面，扶貧領域被納入行政體系，國家也開始集中統一配置資源，但是完全依靠行政體制，扶貧資源并不能被有效分配給貧困戶，出現了扶貧瞄準困境。扶貧領域的市場與行政的雙重失靈，需要國家行政力量主導的精準扶貧政策出臺。

首先，對于科層制本身，行政治理扶貧表現出的是科層化與逆科層化的雙重邏輯。第一，上級政府將行政問題政治化，在壓力型體制之下，扶貧工作上升為地方政府的中心任務；第二，地方政府部門負責人掛帥“高位推進”來打破科層制內部“條塊”的界限，設立臨時性攻堅指揮部門，動員科層內部各種力量投入脫貧攻堅之中；第三，對于村莊社會層面，國家則通過包村干部、駐村工作隊以及“第一書記”等形式嵌入村莊中，同時加強管理考核，推動了村級組織與村干部向行政科層化轉型。

其次，行政治理扶貧表現為行政對于市場發揮的整合作用。行政整合市場是行政工具化的表達，其手段主要包括：第一，各級政府在目標責任制的要求下，采用“行政包干”的方式，從主導產業的選擇、典型產業的打造以及市場主體的組織等各方面進行干預；第二，在脫貧的行政壓力之下建立了“利益捆綁、責任連帶”的利益聯結機制及“打包”發展和示范帶動機制，有效地保證了貧困人口從市場中獲益；第三，在具體經營主體的選擇上，加大對資本“內生-內向”型企業/合作社的扶持力度，產業扶貧的扶貧濟困功能凸顯。

最后，作為一種資源分配的精準扶貧政策在鄉土社會落地之后容易出現社會治理困境。行政治理扶貧在社會治理方面的困境主要體現在：第一，從宏觀結構層面來講，基層治理結構對于精準扶貧產生了很大的影響，不合理、不穩定的基層治理消解了精準扶貧政策的實施效果；第二，從微觀層面來看，自上而下輸入的扶貧資源進入村莊社會之后面臨分配難題，如果處理不好可能會使農民上訪行為增多，地方政府遭遇治理困境；第三，完全依靠農民自主參與的民主化的決策形式又會在鄉土邏輯的影響之下出現失效的結果。所以在精準管理的過程中，需要加強國家行政力量的主導與干預，在有效應對以上困境的同時最終實現國家治理能力的提升。