前言

黨的十八屆三中全會確立了建立更加公平可持續的社會保障改革目標，并在“十三五”社會保障建設規劃中得到進一步確認。更可靠的社會保障、更加公平更可持續的社會保障，既要通過社會保障制度本身的建設來實現，也需要全社會共同努力，充分發揮政府、企業、個人的作用，其中更好、更有效、更長久地落實社會保障政府責任是重要的制度保障。政府介入社會保障的范圍和深度一直是人類回答現代社會保障路在何方的重要課題。財政社會保障支出是社會保障政府責任的具體體現，財政責任在社會保障制度建設中的落實和體現不僅關系到社會保障制度的資金來源和財務可持續性，也在一定程度上決定了社會保障制度的取向和定位。財政社會保障支出及其分權是構建社會保障政府責任的兩條邊界：財政社會保障支出構建出社會保障領域政府與市場的邊界，是政府責任的具體體現和量化；財政社會保障支出分權構建出社會保障領域中央政府與地方政府的邊界，體現出社會保障領域不同層級政府之間“財與政”的邊界。

本書以財政社會保障支出及其分權狀況為研究對象，深入研究了在不同時期社會保障建設過程中財政所起的重要作用，并對當前的財政社會保障支出水平、項目結構及支出公平進行了重點分析，同時針對中國特色財政分權下的財政社會保障支出分權進行了評估。本書還著重就當前財政社會保障支出水平及分權存在的主要問題進行了分析研究。

縱觀其他國家社會保障改革實踐，政府財政推動在其中發揮了重要的作用和影響。我國的社會保障改革實踐同樣如此，在幾次重要節點上財政制度改革為社會保障發展起到了重要的推動作用。在計劃經濟時期，由于社會保障主要是單位保障的形式，財政所提供的直接的社會保障更多是臨時性的，其中救災支出曾一度是最主要的項目。隨著改革開放的開啟，為了刺激地方政府積極性，放權讓利，財力逐漸向地方政府集中。20世紀80年代分灶吃飯制度下的“諸侯財政”決定了社會保障社會化改革初期的分散化、碎片化、形式多樣化和統籌層次低下的特點，也造成了后來的社會保障改革一定的路徑依賴。1994年分權制改革提高了中央財政實力，為后續社會保障制度的統一及社會保障政府責任的回歸奠定了經濟基礎。1998年公共財政的確立，為社會保障的“全面覆蓋、城鄉統籌”改革方向提供了制度保障。2016年財政體制改革的重啟進一步規范了中央政府和地方政府社會保障事權劃分，有助于社會保障制度的更可靠和更可持續。

1998年之后，中國財政社會保障水平絕對指標增長迅猛，但相對指標水平上升緩慢，支出水平顯著低于經合組織（OECD）國家。財政社會保障項支出結構不夠合理，每個支出項目內部結構同樣有待優化。在財政社會保障支出方面，雖然城鄉公平和地區公平狀況都得到一定程度的改善，但是財政社會保障支出地區差異較為嚴重，地區碎片化程度更甚于城鄉碎片化。

影響我國財政社會保障支出水平科學評估和國際比較的重要原因是社會保障支出的財政供給側的非完整性和非全面性。在我國，政府收入不等于財政收入，這一制度基礎影響了財政社會保障支出的真實水平，也是對財政社會保障支出水平進行國際比較的重要阻礙。我國有很大一部分政府收入游離在公共財政收入之外，這使得公共財政支出只是政府支出的一部分。全口徑政府支出水平下的財政社會保障支出真實水平會進一步下降。由于我國當前的宏觀政府支出規模已經較大，因此不適宜通過擴大廣義財政支出的方式來提高財政社會保障支出水平，而應該對財政社會保障支出進行供給側結構性改革。改變當前財政社會保障支出僅來源于公共財政支出的現狀，將廣義政府收支納入全口徑預算，提高全口徑預算下的政府支出用于社會保障的比重，從而真正提高財政社會保障支出水平。

財政社會保障支出分權構建出中央政府與地方政府社會保障邊界。我國財政社會保障支出分權不論按照何種統計口徑都呈現出地方分權奇高的狀況，遠高于同期財政分權水平。這種分權狀況造成地方政府的社會保障支出責任過大，地方政府對于社會保障轉移支付具有很高的依賴度，一定程度上影響了地方政府開展社會保障事務的積極性，也加劇了社會保障權益的“地方割據”。我國社會保障政府間事權劃分不清是財政社會保障財政分權過高的原因。改革和規范政府間社會保障事權劃分是當前社會保障相關制度建設中的重點環節。應在科學評估外部性、激勵相容和信息處理復雜性的原則基礎上，兼顧我國分權的特性，將政府間社會保障事權重新劃分。將一部分社會保障事權尤其是外部性較強、信息復雜程度較低且有助于激勵相容的事權適當上移，提高中央政府在相關社會保障項目中直接支出的責任，合理確立地方政府在財政社會保障支出的比重，并且通過重新構建地方政府新的主稅種，穩定地方政府的財源，提高地方政府的公共產品供給能力，適當降低地方政府社會保障轉移支付普遍較高的依賴度，從而有助于社會保障制度全覆蓋和可持續的實現。

財政社會保障支付風險也是影響社會保障制度可持續性的重要因素。在當前狀態下，財政社會保障支付風險受多重因素的影響。在宏觀因素方面，經濟新常態會影響財政收入的增長態勢，而供給側結構性改革會進一步加大財政社會保障支出的供求矛盾。在社會保障制度內部，財政社會保障支出風險程度不一。作為戰略儲備的全國社會保障基金由于制度架構上的缺失，對于財政社會保障支出風險防范有限。要從多角度來提高財政社會保障支出風險的預防能力。首先，堅守經濟發展和社會保障建設共容的理念。其次，對財政社會保障支出進行供給側改革，在財政支出總規模相對穩定的情況下保障財政社會保障支出合理增長。再次，要完善全國社會保障基金的戰略規劃，合理構建劃轉國有資本充實社會保障基金的整體規劃和布局。最后，要完善社會保障精算和社會保障預算制度，使社會保障支付風險的防范有更加理性和精準的手段和工具。