Ⅱ 立法發展報告
Ⅱ Legislative Development Reports

B.2 立法發展總報告

張鵬 湯善鵬 杜維超 張洪魯[1]

摘要：2018年是十三屆全國人大及其常委會依法履職的第一年，也是歷屆常委會履職第一年審議通過法律案數量最多的一年。憲法修正案和監察法經全國人大審議通過。全國省級人大及其常委會立法工作中以法規修改為重，從側面印證了地方逐步由規模化立法向適度修法模式的轉變。其中，財政經濟類地方立法居于首位，反映出我國經濟由高速增長階段轉向高質量發展過程中對于高質量立法的需求。設區的市地方立法取得重大進展，具有數量大、事項全、重點突出、特色鮮明的特點。

關鍵詞：立法 法規修改 高質量立法 地方立法

立法是法作用于國家治理的起點，乃法治之前提與首要環節。[2]完備良善的法律規范體系無疑是社會主義法治體系建設的重要基石，也是政權穩定和社會發展的基本保障。[3]建設中國特色社會主義法治體系，必須堅持立法先行，發揮立法的引領和推動作用。新時代的中國立法發展，是國家治理領域中的一場廣泛而深刻的革命，也是一個長期的、艱巨的、復雜的歷史過程，需要進行具有許多新的歷史特點的持續不懈的艱苦努力。[4]我國在中央統一領導的基礎上，形成了“多級并存、多類結合”的立法體制。因應新時代社會主要矛盾的轉化，基于推進全面依法治國基本方略的戰略考量，黨的十九大報告強調要“推進科學立法、民主立法、依法立法，以良法促進發展、保障善治”，由此揭示出當代中國立法發展正在發生的極為深刻的革命性變化。[5]對中央和地方各級立法年度發展狀況進行總結梳理，展現出新時代立法與改革決策的有機銜接、相互促進，“在法治下推進改革，在改革中完善法治”，鮮明展示新時代中國法治現代化進程的時代走向。

一 2018年全國人大及其常委會立法進展

（一）十三屆全國人大常委會立法規劃

2018年8月，黨中央批準了十三屆全國人大常委會立法規劃，并以中共中央文件轉發了中共全國人大常委會黨組關于十三屆全國人大常委會立法規劃的請示。立法規劃是每屆全國人大常委會立法工作的“任務表”“施工圖”。十三屆全國人大常委會立法規劃是中國特色社會主義進入新時代后制定的第一個五年立法規劃，是立法工作新形勢新任務新要求的集中體現，是加強和改進新時代立法工作的總體部署和行動號令。十三屆全國人大常委會立法規劃中含各類立法項目共116件。其中，第一類項目（即條件比較成熟，十三屆全國人大常委會任期內擬提請審議）有69件，包括新制定學前教育法、個人信息保護法等35件，修改全國人民代表大會組織法、國務院組織法、治安管理處罰法等34件。第二類項目（即需要抓緊工作、條件成熟時提請審議）有47件，包括修改公司法、商業銀行法、道路交通安全法等。第三類項目則包括農村集體經濟組織、社會信用、人工智能、濕地保護、家庭教育等立法條件尚不完全具備，需要繼續研究論證，經研究論證，條件成熟時安排審議的立法項目。[6]其中，重點領域立法主要包括以下幾方面。

一是貫徹新發展理念，建設現代化經濟體系。深化供給側結構性改革，修改鐵路法、礦產資源法、電力法、產品質量法、計量法，制定能源法、原子能法；堅持創新驅動發展戰略，修改專利法、科學技術進步法；深化土地制度改革和實施鄉村振興戰略，修改農村土地承包法、土地管理法，制定鄉村振興促進法；激發市場主體活力和推動形成全面開放新格局，修改公司法、企業破產法、海商法、反壟斷法，制定外國投資法；深化金融體制改革和防范金融風險，修改證券法、商業銀行法、中國人民銀行法，制定期貨法；深化稅收制度改革和全面落實稅收法定原則，修改稅收征收管理法，制定增值稅法、房地產稅法等10部單行稅法。

二是完善國家機構組織，加強社會主義民主政治建設。加強人民當家作主制度保障，修改全國人大組織法（全國人大議事規則、全國人大常委會議事規則修改，一并考慮）、地方組織法、國務院組織法、城市居民委員會組織法、村民委員會組織法、監督法；深化行政體制改革，修改行政處罰法、行政復議法、公務員法；深化司法體制改革和完善仲裁制度，修改人民法院組織法、人民檢察院組織法、法官法、檢察官法、人民警察法、律師法、仲裁法，制定看守所法、民事強制執行法。

三是堅定文化自信，推動社會主義文化繁榮。建立網絡綜合治理體系，制定個人信息保護法、數據安全法、電信法；推動文化事業和文化產業發展，修改著作權法、檔案法、文物保護法、體育法，制定文化產業促進法。

四是保障和改善民生，加強和創新社會治理。落實“兩步走”方案，審議民法典各分編，完成民法典編纂；加快教育現代化，修改職業教育法、教師法、學位條例，制定學前教育法；加強對特殊人群的保護和打贏脫貧攻堅戰，修改未成年人保護法（預防未成年人犯罪法修改，一并考慮）、老年人權益保障法，制定社會救助法；實施健康中國戰略，修改藥品管理法、農產品質量安全法、執業醫師法、動物防疫法，制定基本醫療衛生與健康促進法；保護公民財產權，修改城市房地產管理法，制定不動產登記法；加強社會治理制度建設，修改海上交通安全法、安全生產法、治安管理處罰法、刑法、道路交通安全法、氣象法，制定社區矯正法、法律援助法。

五是加快生態文明體制改革，建設美麗中國。實施主體功能區和用途管制制度，制定國土空間開發保護法；著力解決突出環境問題，修改固體廢物污染環境防治法、環境噪聲污染防治法、環境影響評價法；加大生態系統保護力度，修改森林法、草原法、漁業法，制定國家公園法、長江保護法。[7]

（二）全國人大立法進展

根據中國人大網發布的法律文件，2018年1月1日至12月31日，全國人大修改《中華人民共和國憲法》，制定《中華人民共和國監察法》，通過《第十三屆全國人民代表大會第一次會議關于設立第十三屆全國人民代表大會專門委員會的決定》《第十三屆全國人民代表大會第一次會議關于國務院機構改革方案的決定》等2件有關法律問題的決定。

2018年3月11日，第十三屆全國人民代表大會第一次會議表決通過《中華人民共和國憲法修正案》，并于當日發布公告，予以公布施行。憲法修正案共21條，包括12個方面。①確立科學發展觀、習近平新時代中國特色社會主義思想在國家政治和社會生活中的指導地位。②調整充實中國特色社會主義事業總體布局和第二個百年奮斗目標的內容。③完善依法治國和憲法實施舉措。④充實完善我國革命和建設發展歷程的內容。⑤充實完善愛國統一戰線和民族關系的內容。⑥充實和平外交政策方面的內容。⑦充實堅持和加強中國共產黨全面領導的內容。⑧增加倡導社會主義核心價值觀的內容。⑨修改國家主席任職方面的有關規定。⑩增加設區的市制定地方性法規的規定。⑾增加有關監察委員會的各項規定。⑿修改全國人大專門委員會的有關規定。

2018年3月20日，《中華人民共和國監察法》由十三屆全國人大第一次會議表決通過，并于當日發布公告，自公布之日起施行。《中華人民共和國監察法》分為9章，包括總則、監察機關及其職責、監察范圍和管轄、監察權限、監察程序、反腐敗國際合作、對監察機關和監察人員的監督、法律責任和附則，共69條。主要內容包括：（1）監察工作的指導思想和領導體制；（2）監察工作的原則和方針；（3）監察委員會的產生和職責；（4）實現對所有行使公權力的公職人員監察全覆蓋；（5）監察機關的權限設定；（6）嚴格規范監察程序；（7）加強對監察機關和監察人員的監督。

（三）全國人大常委會立法進展

2018年，全國人大常委會共制定法律8件，修改法律47件（次），通過有關法律問題和重大問題的決定9件，具體進展情況如圖1所示。

圖1 2018年全國人大常委會的立法進展情況

資料來源：由本課題組根據公開數據計算編制而成。

全國人大常委會新制定法律共8件。2018年4月27日通過《中華人民共和國人民陪審員法》和《英雄烈士保護法》，2018年8月31日通過《中華人民共和國電子商務法》和《中華人民共和國土壤污染防治法》，2018年10月26日通過《中華人民共和國消防救援銜條例》和《中華人民共和國國際刑事司法協助法》，2018年12月29日通過《中華人民共和國車輛購置稅法》和《中華人民共和國耕地占用稅法》。

全國人大常委會通過《關于全國人民代表大會憲法和法律委員會職責問題的決定》《關于國務院機構改革涉及法律規定的行政機關職責調整問題的決定》《關于設立上海金融法院的決定》《關于延長授權國務院在實施股票發行注冊制改革中調整適用〈中華人民共和國證券法〉有關規定期限的決定》《關于專利等知識產權案件訴訟程序若干問題的決定》《關于延長授權國務院在部分地方開展藥品上市許可持有人制度試點期限的決定》《關于中國海警局行使海上維權執法職權的決定》等有關法律問題的決定，《全國人民代表大會常務委員會關于延長授權國務院在北京市大興區等三十三個試點縣（市、區）行政區域暫時調整實施有關法律規定期限的決定》《全國人民代表大會常務委員會關于授權國務院提前下達部分新增地方政府債務限額的決定》。[8]

全國人大常委會修改法律47件（次）。2018年4月27日，修改通過了《中華人民共和國國防教育法》《中華人民共和國國境衛生檢疫法》《中華人民共和國進出口商品檢驗法》[9]《中華人民共和國國家情報法》《中華人民共和國反恐怖主義法》《中華人民共和國精神衛生法》。2018年8月31日修改通過了《中華人民共和國個人所得稅法》。

2018年10月26日修改通過了《中華人民共和國計量法》《中華人民共和國廣告法》《中華人民共和國船舶噸稅法》《中華人民共和國刑事訴訟法》《中華人民共和國公司法》《中華人民共和國大氣污染防治法》《中華人民共和國野生動物保護法》《中華人民共和國公共圖書館法》《中華人民共和國環境保護稅法》《中華人民共和國人民法院組織法》《中華人民共和國婦女權益保障法》《中華人民共和國旅游法》《中華人民共和國人民檢察院組織法》《中華人民共和國循環經濟促進法》《中華人民共和國農業機械化促進法》《中華人民共和國節約能源法》《中華人民共和國防沙治沙法》《中華人民共和國農產品質量安全法》《中華人民共和國殘疾人保障法》。

2018年12月29日修改通過了《中華人民共和國產品質量法》《中華人民共和國企業所得稅法》《中華人民共和國村民委員會組織法》《中華人民共和國電力法》《中華人民共和國公務員法》《中華人民共和國義務教育法》《中華人民共和國社會保險法》《中華人民共和國城市居民委員會組織法》《中華人民共和國勞動法》《中華人民共和國老年人權益保障法》《中華人民共和國環境噪聲污染防治法》《中華人民共和國環境影響評價法》《中華人民共和國民辦教育促進法》《中華人民共和國民用航空法》《中華人民共和國職業病防治法》《中華人民共和國高等教育法》《中華人民共和國港口法》《中華人民共和國預算法》《中華人民共和國食品安全法》《中華人民共和國農村土地承包法》。

全國人大常委會批準的國際條約有以下幾個。①第十三屆全國人民代表大會常務委員會第五次會議決定：批準2016年3月23日由中華人民共和國代表在布里奇頓簽署的《中華人民共和國和巴巴多斯引渡條約》。②第十三屆全國人民代表大會常務委員會第六次會議決定：批準2016年3月24日由中華人民共和國代表在圣喬治簽署的《中華人民共和國和格林納達關于刑事司法協助的條約》。③第十三屆全國人民代表大會常務委員會第六次會議決定：批準2016年3月24日由中華人民共和國代表在圣喬治簽署的《中華人民共和國和格林納達引渡條約》。④第十三屆全國人民代表大會常務委員會第七次會議決定：批準2017年6月9日由中華人民共和國代表在阿斯塔納簽署的《上海合作組織反極端主義公約》。

全國人大常委會已完成《2018年立法工作計劃》“繼續審議的法律案”12件中的11件，僅余《基本醫療衛生與健康促進法》尚未通過；對于工作計劃中14件“初次審議的法律案”已通過5件；在“做好授權決定和改革決定相關工作”方面，已完成的決定占80%（見圖2）。

圖2 2018年全國人大常委會的立法工作計劃完成情況

資料來源：由本課題組根據公開數據計算編制而成。

（四）全國人大常委會立法進展述評

2018年是全面貫徹落實黨的十九大精神的開局之年，是改革開放40周年，是十三屆全國人大及其常委會依法履職的第一年，也是歷屆常委會履職第一年審議通過法律案數量最多的一年。[10]

2018年9月7日，全國人大常委會召開立法工作會議，部署十三屆全國人大常委會立法規劃的實施工作。根據十三屆全國人大常委會立法規劃任務分工方案，57家承擔牽頭起草工作的單位按照“任務、時間、組織、責任”四落實的要求，明確所承擔的立法項目具體起草工作計劃和方案，明確時間表、路線圖和責任人。同時，明確全國人大各專門委員會負責聯系的立法項目，做好跟蹤督促工作。[11]

總體而言，2018年全國人大及其常委會的立法工作具有三大重點和特點。第一，推動新憲法修正案的通過，在相關立法中落實憲法修正案關于社會主義核心價值觀和憲法宣誓制度的規定。第二，采取打包修法方式，保證機構改革與立法無縫對接。2018年3月，十三屆全國人大一次會議批準的《國務院機構改革方案》，涉及法律規定的行政機關職責和工作調整，需要對有關法律規定進行修改。僅用1個月時間，十三屆全國人大常委會第二次會議即審議通過《關于國務院機構改革涉及法律規定的行政機關職責調整問題的決定》，保證機構改革與立法做到“無縫對接”。2018年，全國人大常委會采取打包修改法律、作出決定等方式，先后4次“打包”修改法律33件（次）。作為立法的創新形式，打包修改有利于節約立法資源、提高立法效率。第三，全國人大及其常委會立法突出強調民生保障和改善，民生領域新增和修改立法數量為26件[12]，用完備的法治保障人民權益、增進民生福祉。2018年8月，十三屆全國人大常委會第五次會議表決通過了《中華人民共和國土壤污染防治法》，成為我國首部規范防治土壤污染的專門法律。其中明確規定，國家建立農用地分類管理制度。按照土壤污染程度和相關標準，將農用地劃分為優先保護類、安全利用類和嚴格管控類。對不同類的農用地，法律分別規定了不同的管理措施，明確相應的風險管控和修復要求。《中華人民共和國個人所得稅法》的修改，開啟了從分類稅制向綜合與分類相結合的個人所得稅制的改革，提高了個稅的基本減除費用標準，增加專項附加扣除，優化稅率結構，給中低收入者帶來更多減稅紅利。此外，疫苗管理法草案、基本醫療衛生與健康促進法草案等提請審議，反映出全國人大及其常委會立法工作對于公共衛生安全和公民身體健康的重視，著力為百姓健康提供更強保障。

天下大治，起于法治。“立善法于天下，則天下治；立善法于一國，則一國治。”最大限度激發社會活力，促進社會公平正義，維護社會和諧穩定，確保黨和國家長治久安，立法工作始終重任在肩。[13]全國人大及其常委會的立法傳遞著民生的溫度。十九大報告指出：人民美好生活需要日益廣泛，不僅對物質文化生活提出了更高要求，而且在民主、法治、公平、正義、安全、環境等方面的要求日益增長。矚目人民圓夢之路，透射出全國人大及其常委會未來的立法工作重心。

二 2018年省級人大及其常委會立法發展

全國省級人大及其常委會的立法進展，以2018年1月1日至12月31日全國各省級人大及其常委會網站、北大法寶等數據庫公開的立法信息為統計和分析對象。在本部分所統計的立法之中，省級人大及其常委會對修改某件或者多件省級地方性法規的決定不再單獨納入統計范疇。如江蘇省人大常委會《關于修改〈江蘇省大氣污染防治條例〉等十六件地方性法規的決定》不再單獨納入2018年江蘇省人大常委會修改立法的數量統計之中，而是將十六件地方性法規分別作為修改立法的統計內容。

（一）省級人大及其常委會立法概況

根據《立法法》第72條的規定，從法律分類角度而言，省級人大及其常委會的立法均屬于地方性法規。統計顯示，2018年我國各省區市（不含港澳臺地區）人大及其常委會制定通過175件地方性法規（含法規性決定），修改669件地方性法規（含法規性決定），廢止96件地方性法規。就省級人大及其常委會通過的地方性法規而言，新增立法占比達到19%，修改法規的情況占71%，廢止原有法規的情形僅占10%（見圖3）。由此而言，新增立法所占比例并無任何優勢可言，相較于2017年地方性法規的立法數據呈現大幅下降態勢。[14]相對而言，法規修改占據了較大數量優勢，規章廢止則占比最少。這從側面印證了地方逐步由規模化立法向適度修法模式的轉變。

圖3 2018年我國省級人大及其常委會的立法進展情況

資料來源：由本課題組根據公開數據計算編制而成。

（二）省級人大及其常委會立法數據分析

黨的十九大報告提出：“加強憲法實施和監督，推進合憲性審查工作，維護憲法權威。”因此，在對省級地方性法規進行分類梳理時，在《中國地方立法報告（2018）》及重慶市地方立法實踐六種歸類的基礎上，增設“憲法”類別，并細化了各大類所包含的類目。根據地方性法規具體調整內容及調整重點的不同，將省級地方性法規基本劃分為以下七大類別。

一是憲法類立法，憲法宣誓、憲法宣傳。

二是國家機關類立法，人大制度、行政機構、行政執法、行政事務、人事任免、預算審查監督、民族政策、軍事設施。

三是社會事務管理類立法，公民權益、公共安全、司法服務、社會服務、社會團體、基層政治、勞動安全、社會保障、宗教事務、殯葬管理、社會福利、促進就業。

四是文化教育類立法，教育、科學、文化、衛生、體育、食品、醫藥、語言文字、名勝古跡。

五是財政經濟類立法，市場、交通、農業農村、旅游、企業、知識產權、財政電信、統計、中介組織、水利工程、畜牧、水產品養殖、產品質量、林地管理、廣告、防洪抗旱、河道管理、海域使用、民用航空、煙草專賣、港口管理、工業管理。

六是城鄉建設類立法，建設規劃、土地管理、市政綠化、風景名勝、物業管理、房屋登記。

七是資源環境類立法，資源、能源（新材料）、環境保護、濕地保護。

1.省級人大及其常委會新增法規數據分析

（1）新增立法總覽

2018年，我國省級人大及其常委會新增立法共175件。總體上而言，有22個省級人大及其常委會的新增法規數量達到5件及以上，占總體比例的71%，說明我國省級人大及其常委會的立法活動較為活躍，人大在立法中積極發揮了引領作用。[15]

從各省份來看，新增法規最為活躍的是廣東省，總量為13件，占全國總量的7.4%；接下來是遼寧省11件，占全國總量的6.3%；湖北省9件，占全國總量的5.1%，江蘇、天津、海南則均為8件，各占全國總量的4.6%。相比之下，西藏則并無新增立法。

從地域分布來看[16]，東部11個省份新增法規78件，占比44.6%；中部8個省份新增法規40件，占比22.9%；西部12個省份共計57件，占比32.6%。經過對比可以清晰地發現，東部地區立法最為活躍，中部地區新增立法最少（見圖4）。

圖4 2018年全國各區域新增法規量

資料來源：由本課題組根據公開數據計算編制而成。

（2）新增法規類型分布

省級人大及其常委會新增立法的類型能夠直觀反映出我國各省、自治區、直轄市在特定時段內的立法需求和立法重點，從側面反映出地方發展的重點領域和實踐需求。如圖5、圖6所示，2018年全國175件新增省級法規中，財政經濟類立法占據首位，總體數量為39件，占比22.3%；其次為國家機關類（共37件，占比21.1%）、資源環境類（共33件，占比18.9%）、社會事務管理類（共31件，占比17.7%）、文化教育類（共20件，占比11.4%）等。由此可見，進入新時代，隨著我國社會主要矛盾已經由“人民日益增長的物質文化需要同落后的社會生產之間的矛盾”轉化為“人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾”，省級人大及其常委會把財政經濟類立法放在首位。其次是國家機關類，反映出各省、自治區、直轄市在建設人民滿意的服務型政府等方面的積極探索和實踐總結。資源環境類的立法量靠前反映出地方立法對于資源環境保護的愈發重視。而社會事務管理類立法涉及面廣，囊括了從個人到群體的權益，雖然排在第四位，但是總量與其他類別相差不大。城鄉建設類立法相對較少，其中可能的原因之一是隨著《立法法》的修訂，賦予了設區的市對城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護等方面事項的地方立法權。設區市立法領域與省級住房城鄉建設立法領域存在明顯重疊，如何科學區分，有效利用立法資源，亟待研究探索。各種類型新增立法雖然在總量上有所差別，但是財政經濟類、國家機關類、資源環境類以及社會事務管理類，四大類別之間差距不大，體現在以上方面，各省、自治區、直轄市的立法力度較為均衡。而占比最少的憲法類新增法規為《新疆維吾爾自治區實施憲法宣誓制度辦法》，專門對憲法宣誓制度作出規定。其他省區市由于在2018年之前已經出臺憲法宣誓的省級地方性法規，因而2018年對其加以修訂。

圖5 2018年我國省級人大及其常委會新增地方性法規類型分布

資料來源：由本課題組根據公開數據計算編制而成。

圖6 2018年我國省級人大及其常委會新增地方性法規類型比例

資料來源：由本課題組根據公開數據計算編制而成。

2.省級人大及其常委會修改法規數據分析

（1）修改法規總覽

2018年，我國省級人大及其常委會修改立法共669件，是新增立法數量的3.8倍之多。總體上而言，有27個省級人大及其常委會的修改法規數量達到10件及以上，說明我國省級人大及其常委會的立法修改活動活躍，法律更新量大。

從各省份來看，修改法規最為活躍的是黑龍江省，總量達到102件，占全國總量的15.2%；接下來是天津市44件，占全國總量的6.6%；云南省41件，占全國總量的6.1%；山東省40件，占全國總量的6%。

從地域分布來看，東部11省份修改法規247件，占比37%；中部8省份修改法規216件，占比32%；西部12省份共計206件，占比31%。東、中、西部修改法規總量上相差不大，尤其是中部和西部的修改數量僅相差10件（見圖7）。

圖7 2018年全國各區域修改法規量

資料來源：由本課題組根據公開數據計算編制而成。

（2）修改法規類型分布

如圖8、圖9所示，2018年全國669件修改省級法規中，資源環境類立法占據首位，總體數量為225件，占比34%；其次是財政經濟類，共164件，占比25%；接下來是城鄉建設類為112件，占17%。資源環境類立法的絕對數量優勢反映出地方立法機關對環境資源領域的重視和實踐需求的旺盛。財政經濟類立法無論在修改還是新增方面都穩居前列，說明在財政經濟建設方面，各省、自治區、直轄市仍動力十足。城鄉建設類法規修改數量與新增數量的對比，反映出該領域省級立法已經較為成熟，目前的工作重點已轉移到修改方面。

圖8 2018年我國省級人大及其常委會修改地方性法規類型分布

資料來源：由本課題組根據公開數據計算編制而成。

圖9 2018年我國省級人大及其常委會修改地方性法規類型比例

資料來源：由本課題組根據公開數據計算編制而成。

3.省級人大及其常委會廢止法規數據分析

（1）廢止法規總覽

2018年，我國省級人大及其常委會共廢止法規96件，相對于新增立法和修改法規而言數量最少。總體上而言，僅有2個省級人大及其常委會（分別是山東、黑龍江）廢止法規數量達到10件及以上，而北京、天津、上海、浙江、河南、湖南、廣西等省份未廢止任何法規，由此反映出現行省級地方性法規的穩定性較好。從地域分布來看，東部11省份廢止法規32件，占比33%；中部8省份廢止法規26件，占比27%；西部12省份共計38件，占比40%。西部廢止法規數量最多，其次是東部，最后是中部。由于省份數量不同，所以按照廢止法規平均數來統計，東部2.9件、中部3.25件、西部3.17件，可見東部在法規廢止方面的活躍度不如西部與中部。從側面可以看出中部與西部在社會發展方面變化較大（見圖10）。

圖10 2018年全國各區域廢止法規量

資料來源：由本課題組根據公開數據計算編制而成。

（2）廢止法規類型分布

如圖11、圖12所示，2018年全國96件被廢止的省級法規中，財政經濟類占據首位，為40件，占比42%；其次為社會事務管理類與資源環境類，分別為14件，占比15%；接下來是城鄉建設類和國家機關類，分別為13件和10件。這一對比反映出地方立法對于財政經濟的高度重視，前期立法的問題暴露也是最多。而文化教育類得到的關注度仍較低。

圖11 2018年我國省級人大及其常委會廢止地方性法規類型分布

資料來源：由本課題組根據公開數據計算編制而成。

圖12 2018年我國省級人大及其常委會廢止地方性法規類型比例

資料來源：由本課題組根據公開數據計算編制而成。

（三）省級人大及其常委會立法進展述評

2018年，根據我國憲法修正案的新變化和國家監察體制改革的新情況，各省級人大及其常委會地方立法中最為突出的工作是對本省、自治區、直轄市的憲法宣誓地方性法規進行新增或者修改。主要內容包括：一是落實憲法宣誓誓詞中修改部分“為建設富強民主文明和諧美麗的社會主義現代化強國努力奮斗”；二是將省級以下各級監察委的主任、副主任、委員都納入宣誓范圍；三是在宣誓的基本規程中增加了“宣誓儀式應當奏唱中華人民共和國國歌”等內容。

進入新時代，全國省級人大及其常委會2018年的立法工作展現出適應社會主要矛盾轉化的總體形勢。無論是新增還是修改、廢止的地方性法規中，財政經濟類都占據較大比重。反映出我國經濟由高速增長階段轉向高質量發展過程中對于高質量立法的需求，也體現出省級人大及其常委會以高質量立法保障和促進經濟持續健康發展的供給側結構性改革進程。此外，資源環境類占比也較靠前，體現出對于創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念的貫徹落實，致力于建立健全最嚴格最嚴密的生態環境保護法律制度。

但是，就省級地方立法總體而言，文化教育類立法未能受到足夠關注，在新增和修改立法中均位于倒數第三位。這一情況與全國文化教育法律數量一直較少的情況相吻合，是中國特色社會主義法律體系的一塊短板。[17]全國人大常委會近年來加快了文化教育立法的步伐，省級人大及其常委會應以此為契機，加快制定和出臺文化教育方面的地方性法規，保障廣大人民群眾普遍享受公共文化教育服務的權利，促進社會主義文化教育事業繁榮發展。

（四）省級人大及其常委會立法進展述評

新時代立法工作全國人大及其常委會面臨著新形勢新任務新要求。一是我國社會主要矛盾的變化。進入新時代，我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。人民群眾對美好生活的需要和向往是多方面、多層次、多樣化的。人們對國家和社會生活的參與愿望、對權利和利益的保護要求、對自身能力發揮和自身價值實現的追求，都出現越來越積極的發展趨勢。地方立法工作必須積極調整、主動適應。在新的歷史條件下，人民群眾對立法的期盼，已經主要不是有沒有法律法規的問題，而是法律法規好不好、管用不管用的問題。法律法規不僅要體現價值理念，而且要能夠合理有效地解決現實生活中的問題，實現良法善治。

二是實現我國經濟高質量發展。我國經濟已由高速增長階段轉向高質量發展階段，這是黨的十九大作出的又一重大判斷。實現高質量發展，必須堅定不移貫徹創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念，建設現代化經濟體系。黨的十九大提出實施科教興國戰略、人才強國戰略、創新驅動發展戰略、鄉村振興戰略、區域協調發展戰略、可持續發展戰略、軍民融合發展戰略、就業優先戰略、健康中國戰略、國家安全戰略等一系列國家戰略，還提出了建設制造強國、科技強國、質量強國、航天強國、網絡強國、交通強國、海洋強國、貿易強國、文化強國、體育強國、教育強國、人才強國等一系列強國目標。地方立法工作必須結合地方實際，積極適應實現高質量發展的新形勢，正確把握國家戰略和強國目標對地方立法工作提出的新要求，通過法治方式使之制度化、規范化，更好發揮地方立法的積極作用。

三是全面深化改革開放。改革開放是決定當代中國命運的關鍵一招。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央堅定不移推進全面深化改革，改革全面發力、多點突破、縱深推進，重點領域和關鍵環節改革取得突破性進展。黨的十九大站在更高起點上謀劃和推進全面深化改革、擴大對外開放。不論是已經確定的還是今后將要推出的重要任務和舉措，很多都涉及現行法律法規的規定，這同我們過去推進改革有很大不同，必須著力處理好改革和法治的關系，凡屬重大改革都要于法有據。在整個改革過程中，都要高度重視運用法治思維和法治方式，發揮法治的引領和推動作用，在法治軌道上推進改革。改革開放提出的立法需求有很多，需要具體問題具體分析。有些需要根據改革的精神，制定出臺新的規定；有些需要全面修改，有的可以通過“打包”修法方式快速完成；有些需要對現行規定予以廢止或者解釋；有些實踐條件還不成熟、需要先行先試的，要按照法定程序作出相應授權或者決定。

四是全面依法治國深入推進。全面依法治國，是解決黨和國家事業發展面臨的一系列重大問題、解放和增強社會活力、促進社會公平正義、維護社會和諧穩定、確保黨和國家長治久安的根本要求。黨的十八屆四中全會就全面依法治國作出重大戰略部署。黨的十九大把全面推進依法治國總目標寫入習近平新時代中國特色社會主義思想的“八個明確”，把堅持全面依法治國寫入“十四個堅持”的基本方略。黨的十九屆二中全會專題研究憲法修改。在這一進程中，立法工作包括地方立法工作，將具有越來越重要的地位，發揮越來越重要的作用。[18]

三 2018年設區的市地方立法狀況

（一）2018年設區的市地方性法規制定情況[19]

截至2018年11月30日根據各省份人大網站和北大法寶等的公開數據，2018年我國設區的市立法狀況如下。

河北省設區的市立法共11件，包括《承德市制定地方性法規條例》《承德市水源涵養功能區保護條例》《秦皇島市制定地方性法規條例》《秦皇島市長城保護條例》《秦皇島市物業管理條例》《石家莊市公共文明行為條例》《滄州市地方立法條例》《滄州市城市綠化管理條例》《邯鄲市村莊建設條例》《邢臺市河道采砂管理條例》《保定市工業遺產保護與利用條例》。

山西省設區的市立法共9件，包括《太原市生態環境保護條例》《太原市大氣污染防治條例》《太原市生活垃圾分類管理條例》《大同市智慧城市促進條例》《大同市電梯安全條例》《云岡石窟保護條例》《長治市辛安泉飲用水水源地保護條例》《晉城市文明行為促進條例》《晉中市餐廚廢棄物管理條例》。

內蒙古自治區設區的市立法共3件，包括《呼和浩特市古樹名木保護條例》《通遼市罕山國家級自然保護區條例》《烏蘭察布市岱海、黃旗海保護條例》。

遼寧省設區的市立法共4件，包括《沈陽市多規合一條例》《遼陽市城市市容和環境衛生管理條例》《遼陽市優化營商環境條例》《鞍山市城鎮綠化條例》。

吉林省設區的市立法共6件，包括《長春市燃氣管理條例》《吉林市城市房地產開發經營管理條例》《吉林市地方立法條例》《遼源市煤礦文化遺產保護條例》《白山市城市建筑外立面管理條例》《松原市制定地方性法規條例》。

黑龍江省設區的市立法共9件，包括《哈爾濱市人民代表大會常務委員會關于禁止燃放煙花爆竹的決定》《哈爾濱市城市供水條例》《齊齊哈爾市人民代表大會及其常務委員會立法條例》《牡丹江市人民代表大會及其常務委員會立法條例》《大慶市物業管理條例》《雙鴨山市中心城區山體綠線保護管理條例》《伊春市人民代表大會及其常務委員會立法條例》《七臺河市城市公園條例》《鶴崗市人民代表大會及其常務委員會立法條例》。

江蘇省設區的市立法共27件，包括《南京市管線管理條例》《南京市國家公祭保障條例》《南京市地下文物保護條例》《無錫市不動產登記條例》《無錫市文明行為促進條例》《徐州市質量促進條例》《徐州市停車場管理條例》《常州市公共汽車客運條例》《南通市煙花爆竹燃放管理條例》《南通市人才發展促進條例》《連云港市集中式飲用水水源保護條例》《連云港市文明行為促進條例》《連云港市地方立法條例》《淮安市市容管理條例》《淮安市文明行為促進條例》《淮安市制定地方性法規條例》《淮安市周恩來紀念地保護條例》《鹽城市革命遺址和紀念設施保護條例》《鹽城市畜禽養殖污染防治條例》《揚州市非物質文化遺產保護條例》《鎮江市農村公路條例》《鎮江市消防條例》《泰州市歷史文化名城名鎮保護條例》《泰州市電力保護條例》《泰州市市區煙花爆竹燃放管理條例》《宿遷市社會信用條例》《宿遷市古黃河馬陵河西民便河水環境保護條例》。

浙江省設區的市立法共16件，包括《杭州市城市國際化促進條例》《杭州市流動人口服務管理規定》《杭州市蕭山湘湖旅游度假區條例》《湖州市電梯使用安全條例》《湖州市文明行為促進條例》《嘉興市住房租賃管理若干規定》《嘉興市大運河世界文化遺產保護條例》《紹興古城保護利用條例》《紹興會稽山古香榧群保護規定》《金華市農村生活垃圾分類管理條例》《金華市養犬管理規定》《舟山市城市綠化條例》《寧波市地理信息資源管理條例》《寧波市居家養老服務條例》《寧波市廣播電視管理條例》《溫州市電梯安全條例》。

安徽省設區的市立法共18件，包括《蕪湖市電梯安全管理條例》《蕪湖市煙花爆竹燃放管理條例》《蚌埠市實施〈中華人民共和國大氣污染防治法〉辦法》《淮南市燃放煙花爆竹管理規定》《淮北市電梯安全條例》《安慶市危險化學品安全管理條例》《安慶市天柱山風景名勝區條例》《黃山市太平湖風景名勝區條例》《黃山市松材線蟲病防治條例》《阜陽市燃放煙花爆竹和大盤香管理條例》《宿州市飲用水水源地保護條例》《滁州市揚塵污染防治條例》《六安市燃放煙花爆竹管理條例》《宣城市文明行為促進條例》《宣紙保護和發展條例》《池州市燃放經營煙花爆竹管理條例》《池州市河道采砂管理條例》《亳州市城市綠化條例》。

福建省設區的市立法共15件，包括《福州市濕地保護管理辦法》《福州市海上絲綢之路史跡保護條例》《福州市閩菜技藝文化保護規定》《廈門市人民代表大會常務委員會關于全面加強大氣污染防治的決定》《廈門市海上交通安全條例》《泉州市中山路騎樓建筑保護條例》《泉州市市區內溝河保護管理條例》《莆田市中小學校幼兒園規劃建設條例》《南平市河岸生態地保護規定》《南平市飲用水水源保護辦法》《龍巖市飲用水水源保護條例》《龍巖市文明行為促進條例》《龍巖市紅色文化遺存保護條例》《寧德市城市停車場建設管理條例》《三明市東牙溪和薯沙溪水庫飲用水水源保護條例》。

江西省設區的市立法共11件，包括《九江市立法條例》《新余市畜禽養殖污染防治條例》《新余市仙女湖水體保護條例》《宜春市溫湯地熱水資源保護條例》《宜春市立法條例》《萍鄉市燃氣管理條例》《吉安市水庫水質保護條例》《景德鎮市御窯廠遺址保護管理條例》《上饒市農村居民住房建設管理條例》《贛州市城市道路車輛通行管理規定》《撫州市文明行為促進條例》。

山東省設區的市立法共28件，包括《青島市濕地保護條例》《濟南市城市建筑垃圾管理條例》《濟南市12345市民服務熱線條例》《濟南市人民代表大會常務委員會關于濟南新舊動能轉換先行區行政管理事項的決定》《濟南市績效管理條例》《煙臺市安全生產監督管理條例》《煙臺市城市供水條例》《淄博市城鄉建設檔案管理條例》《威海市海岸帶保護條例》《威海市文明行為促進條例》《東營市濕地保護條例》《東營市文明行為促進條例》《濟寧市城市綠化條例》《泰安市城市綠化條例》《泰山風景名勝區生態保護條例》《泰安市煙花爆竹燃放管理條例》《菏澤市物業管理條例》《菏澤市非物質文化遺產條例》《臨沂市蒙山保護條例》《臨沂市文明行為促進條例》《濰坊市燃放煙花爆竹管理條例》《濰坊市大氣污染防治條例》《日照市飲用水水源地保護條例》《日照市文明行為促進條例》《萊蕪市文明行為促進條例》《德州市濕地保護條例》《德州市城鄉容貌和環境衛生管理條例》《聊城市水環境保護條例》。

河南省設區的市立法共13件，包括《鄭州市文明行為促進條例》《開封市文物保護條例》《洛陽市集中供熱條例》《洛陽市城市綠線管理條例》《平頂山市城市綠化條例》《安陽市城市綠化條例》《鶴壁市城市市容和環境衛生管理條例》《焦作市城市綠化條例》《許昌市中心城區河湖水系保護條例》《河南小秦嶺國家級自然保護區條例》《商丘市市區飲用水水源保護條例》《信陽市城市道路交通安全設施管理條例》《駐馬店市城市綠化條例》。

湖北省設區的市立法共20件，包括《武漢市氣象災害防御條例》《武漢市客運出租汽車管理條例》《恩施土家族苗族自治州硒資源保護與利用條例》《黃石市房屋安全管理條例》《黃石市生態控制線管理條例》《黃石市飲用水水源地保護條例》《襄陽市城市生活垃圾治理條例》《襄陽市文明行為促進條例》《十堰市生態文明建設條例》《十堰市戶外廣告和招牌設置管理條例》《荊州市長湖保護條例》《宜昌市電動自行車管理條例》《荊門市城市建筑垃圾管理條例》《鄂州市湖泊保護條例》《孝感市城市綠化條例》《孝感市住宅小區物業管理條例》《黃岡市違法建設治理條例》《黃岡市城市市容和環境衛生管理條例》《咸寧市城區山體保護條例》《隨州市城鄉飲用水水源保護條例》。

湖南省設區的市立法共21件，包括《長沙市城市綠化條例》《長沙市養犬管理條例》《湘西土家族苗族自治州老司城遺址保護條例》《湘西土家族苗族自治州邊城歷史文化名鎮保護條例》《湘潭市人民代表大會及其常務委員會制定地方性法規條例》《湘潭市城市綠化條例》《常德市人民代表大會及其常務委員會制定地方性法規條例》《常德市城鄉生活垃圾管理條例》《永州市人民代表大會及其常務委員會立法條例》《永州市歷史文化名城名鎮名村保護條例》《株洲市工業遺產保護條例》《邵陽市城市綠化條例》《張家界市全域旅游促進條例》《張家界市八大公山國家級自然保護區條例》《益陽市農村村民住房建設管理條例》《懷化市人民代表大會及其常務委員會立法條例》《懷化市城市公園條例》《岳陽市機動車停車條例》《岳陽市東洞庭湖國家級自然保護區條例》《郴州市歷史文化名城名鎮名村保護條例》《婁底市湄江風景名勝區條例》。

廣東省設區的市立法共21件，包括《廣州市生活垃圾分類管理條例》《廣州市停車場條例》《廣州市社會工作服務條例》《湛江市歷史建筑保護條例》《惠州市羅浮山風景名勝區條例》《東莞市飲用水源水質保護條例》《東莞市出租屋治安與消防安全管理條例》《東莞市生態文明建設促進與保障條例》《韶關市野外用火管理條例》《潮州市黃岡河流域水環境保護條例》《潮州市揚塵污染防治條例》《肇慶市揚塵污染防治條例》《肇慶市端硯石資源保護條例》《江門市戶外廣告設施和招牌設置管理條例》《茂名市露天礦生態公園保護管理條例》《茂名市城市市容和環境衛生管理條例》《汕尾市革命老區紅色資源保護條例》《揭陽市生活垃圾管理條例》《陽江市漠陽江流域水質保護條例》《云浮市畜禽養殖污染防治條例》《河源市農村生活垃圾治理條例》。[20]

海南省設區的市立法共7件，包括《海口市濕地保護若干規定》《海口市生活垃圾分類管理辦法》《海口市電梯安全管理若干規定》《海口市城市黃線管理辦法》《海口市美舍河保護管理規定》《三亞市愛國衛生管理辦法》《三亞市煙花爆竹燃放安全管理規定》。

四川省設區的市立法共16件，包括《瀘州市白酒歷史文化遺產保護和發展條例》《阿壩藏族羌族自治州立法條例》《阿壩藏族羌族自治州藏語言文字條例》《自貢市井鹽歷史文化保護條例》《宜賓市城市地下管線管理條例》《樂山市集中式飲用水水源保護管理條例》《資陽市安岳石刻保護條例》《德陽市城市管理條例》《德陽市物業管理條例》《綿陽市水污染防治條例》《南充市城市道路車輛通行管理條例》《巴中市石窟保護條例》《攀枝花市城市市容和環境衛生管理條例》《廣安市城鄉污水處理條例》《雅安市青衣江流域水環境保護條例》《眉山市市容和環境衛生管理條例》。

貴州省設區的市立法共10件，包括《貴陽市健康醫療大數據應用發展條例》《貴陽市大數據安全管理條例》《貴陽市社區戒毒康復條例》《貴陽市城市軌道交通條例》《遵義市海龍屯保護條例》《安順市亞魯王非物質文化遺產保護條例》《畢節市百里杜鵑風景名勝區條例》《銅仁市梵凈山保護條例》《黔東南苗族侗族自治州施秉喀斯特世界自然遺產保護條例》《黔南布依族苗族自治州水書文化保護條例》。

云南省設區的市立法共19件，包括《昆明市非物質文化遺產保護條例》《昆明市道路交通安全條例》《昆明市獻血條例》《昆明市流動人口服務管理條例》《昆明市建設區域性國際中心城市促進條例》《昆明市城鎮排水與污水處理條例》《昆明市城市軌道交通管理條例》《昆明市文明行為促進條例》《曲靖市建設工程施工現場管理條例》《玉溪市森林防火條例》《昭通市城市管理條例》《保山市龍陵松山戰役戰場遺址保護條例》《普洱市古茶樹資源保護條例》《臨滄市人民代表大會及其常務委員會制定地方性法規條例》《云南省德宏傣族景頗族自治州民族教育條例》《迪慶藏族自治州香格里拉城市管理條例》《云南省楚雄彝族自治州彝醫藥條例》《紅河哈尼彝族自治州非物質文化遺產項目代表性傳承人保護條例》《文山壯族苗族自治州人民代表大會及其常務委員會立法條例》。

西藏自治區設區的市立法共3件，包括《拉薩市村莊規劃建設管理條例》《日喀則市城鎮供水用水條例》《日喀則市人民代表大會議事規則》。

陜西省設區的市立法共9件，包括《西安市特種設備安全條例》《西安市公共汽車客運條例》《銅川市煙花爆竹燃放管理條例》《銅川市城市生活飲用水二次供水管理條例》《渭南市住宅物業管理條例》《延安市退耕還林成果保護條例》《榆林市城鎮環境衛生管理條例》《安康市化龍山國家級自然保護區條例》《商洛市農村居民飲水安全管理條例》。

甘肅省設區的市立法共11件，包括《蘭州市機動車排氣污染防治條例》《蘭州市什川古梨樹保護條例》《甘肅省臨夏回族自治州人民代表大會及其常務委員會立法條例》《甘肅省甘南藏族自治州城鄉環境衛生綜合治理條例》《金昌市人民代表大會及其常務委員會立法程序規則》《金昌市市政公用設施管理條例》《酒泉市飲用水水源地保護條例》《白銀市封山禁牧管理辦法》《白銀市城市地下綜合管廊管理辦法》《武威市防沙治沙條例》《平涼市煙花爆竹燃放管理規定》。

青海省設區的市立法共4件，包括《海東市人民代表大會及其常務委員會立法條例》《海南藏族自治州人民代表大會及其常務委員會立法程序規定》《海北藏族自治州人民代表大會及其常務委員會立法程序規定》《海西蒙古族藏族自治州人民代表大會及其常務委員會立法程序規定》。

寧夏回族自治區設區的市立法共6件，包括《銀川市電梯使用安全條例》《銀川市文明行為促進條例》《石嘴山市城市餐廚垃圾管理條例》《吳忠市城鄉容貌和環境衛生治理條例》《固原市煙花爆竹燃放管理條例》《固原市北朝隋唐墓地保護條例》。

新疆維吾爾自治區設區的市立法共3件，包括《烏魯木齊市寄遞物流安全管理條例》《烏魯木齊市機動車和非道路移動機械排氣污染防治條例》《哈密市制定地方性法規條例》。

（二）2018年設區的市地方性法規的基本情況

從以上數據中，我們可以總結出2018年設區的市立法的特點。

第一，立法數量較大。全國設區的市制定了335件地方性法規。其中廣東、湖南、湖北、江蘇、山東超過了20件，山東制定28件地方性法規高居榜首，安徽、云南、四川、浙江等省份也接近20件。從總體來看，經濟大省制定的地方性法規較多，較大市數量較多的省份制定的地方性法規較多。從一個省內來看，較大市制定的法規數量依然占據重要部分。自2015年賦予設區的市地方立法權以來，新獲得立法權的設區的市立法積極性也很高，如在山東省設區的市地方性法規數量中，新獲得立法權的設區的市制定了23件，占所有28件的82%。

第二，立法事項比較全面。如圖13所示，從2018年設區的市地方性法規立法事項來看，城鄉建設與管理172件，占51%；環境保護76件，占23%；歷史文化保護47件，占14%；地方立法條例28件，占8%；社會管理9件，占3%；經濟管理3件，占1%。由于《立法法》規定了設區的市在“城鄉建設與管理”、“歷史文化保護”和“環境保護”三項立法權限，從數據來看，除了少數幾件不能嚴格納入這三項權限范圍之外，其他的均可以納入。這說明設區的市在地方立法權限的把握上比較準確。

圖13 2018年設區的市地方性法規事項分類數量

資料來源：由本課題組根據公開數據計算編制而成。

第三，立法事項的重點較為突出。如圖14所示，設區的市地方立法主要集中在“城鄉建設與管理”方面，這也符合《立法法》賦予設區的市地方立法權限的目的，即設區的市根據本地實際，特別是利用立法權在城鄉治理上不斷提升治理能力和治理水平。由于“城鄉建設與管理”內涵十分豐富，從2018年設區的市地方立法來看，具體包括市容市貌與環境衛生、城鄉規劃與城市建設、文明行為、城鄉管理、市政設施管理、住宅物業管理、園林綠化、交通管理、垃圾管理、清潔能源、電梯管理、戶外廣告牌管理、建筑外立面管理、煙花爆竹管理等多個領域。

第四，立法的地方特色鮮明。從數據來看，2018年設區的市地方立法主要是自主性立法，即根據本地的地方性事務立法。自主性立法要求較高的立法技術，在條款的設計上注重根據本地需要進行創新性的規定。特別是在環境保護和歷史文化保護方面，地方特色鮮明。

圖14 2018年設區的市地方性法規事項分類比例

資料來源：由本課題組根據公開數據計算編制而成。

（三）2018年設區的市地方立法存在的問題

第一，篇章結構過分追求整全性。總體來看，2018年設區的市地方性法規在篇章結構上都較為整全。這種對篇章結構的整全性追求本來無可非議，但是在很大程度上影響了法規的針對性。地方立法的原則是“不抵觸、有特色、可操作”，只要將那些針對解決地方實際問題的特色條款、在實際操作中能夠取得實效的條款列明即可，過分追求法規的整全性，就會產生抄襲其他地方法規、重復上位法的風險，將真正有特色的創新性條款湮沒在了大而全的條文中。因此，提倡在設區的市地方立法中采取簡潔明了的立法技術。

第二，法律后果條款較少，影響可操作性。從設區的市地方性法規現狀來看，行為模式規定較多，法律后果規定較少，這就導致法規的實效性較差，在實踐中遵守或不遵守都沒有法律后果，影響了法規的可操作性。因此，我們提倡在法律規則設計時，務必注意法律規則的邏輯完整性，如果不能設置法律后果（肯定的或否定的）的行為模式，盡量不要納入地方性法規。

第三，立法規劃協調機制還需建立。目前設區的市地方性法規同省級地方性法規在立法項目上重合度較高，這就極容易產生省級地方性法規和設區的市地方性法規在規定上“爭地盤”“打架”的現象。以設區的市熱衷于制定的“城市市容市貌環境衛生條例”為例，實際上，中央立法和省級地方立法，對城市市容市貌環境衛生都有比較健全的規定，因此，設區的市在制定類似條例時，必須注重本地實際需要，如果上位法已經有規定而且能夠滿足地方需要，設區的市應當謹慎甚至放棄立法。

2019年是設區的市獲得地方立法權的第四個年頭。可以預見的是，經過前三年的摸索，設區的市在立法經驗上會更加成熟，立法的數量會不斷增多，立法的質量也會不斷提高。隨著我國法律體系的不斷健全，設區的市地方立法必將實現黨中央賦予設區的市地方立法權的目的，成為我國社會主義法律體系中不可分割的、越來越重要的組成部分，成為促進地方經濟社會發展、提升地方治理能力和治理水平的強大制度保障。

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[1] 張鵬，南京師范大學法學院副教授，中國法治現代化研究院研究員，法學博士；湯善鵬，南京師范大學法學院副教授，法學博士；杜維超，南京師范大學法學院講師，中國法治現代化研究院研究員，法學博士；張洪魯，南京師范大學法學院碩士研究生。

[2] 參見封麗霞《新時代中國立法發展的理念與實踐》，《山東大學學報》（哲學社會科學版）2018年第5期。

[3] 參見馮玉軍《中國法律規范體系與立法效果評估》，《中國社會科學》2017年第6期。

[4] 參見公丕祥《新時代的中國立法發展趨向》，《新華日報》2018年7月31日第11版。

[5] 參見公丕祥《新時代的中國立法發展趨向》，《新華日報》2018年7月31日第11版。

[6] 《十三屆全國人大常委會立法規劃》，載中國人大網，http：//www.npc.gov.cn/npc/xinwen/2018-09/10/content_2061041.htm，最后訪問日期：2019年2月26日。

[7] 《全國人大常委會法工委副主任許安標就十三屆全國人大常委會立法規劃答記者問》，《中國人大》2018年第18期。

[8] 《全國人民代表大會常務委員會關于修改〈中華人民共和國國境衛生檢疫法〉等六部法律的決定》《全國人民代表大會常務委員會關于修改〈野生動物保護法〉等15部法律的決定》《全國人民代表大會常務委員會關于修改〈產品質量法〉等5部法律的決定》《全國人民代表大會常務委員會關于修改〈電力法〉等4部法律的決定》《全國人民代表大會常務委員會關于修改〈勞動法〉等7部法律的決定》《全國人民代表大會常務委員會關于修改〈社會保險法〉的決定》《全國人民代表大會常務委員會關于修改〈村民委員會組織法〉的決定》《全國人民代表大會常務委員會關于修改〈城市居民委員會組織法〉的決定》等相關決定未列入統計范圍內。

[9] 一年內兩次進行修正，分別為根據2018年4月27日第十三屆全國人民代表大會常務委員會第二次會議《關于修改〈中華人民共和國國境衛生檢疫法〉等六部法律的決定》第三次修正；根據2018年12月29日第十三屆全國人民代表大會常務委員會第七次會議《關于修改〈中華人民共和國產品質量法〉等五部法律的決定》第四次修正。

[10] 參見朱寧寧《開局之年立法工作全面提質加速——十三屆全國人大及其常委會2018年立法工作回眸》，《法制日報》2019年2月26日第5版。

[11] 參見朱寧寧《開局之年立法工作全面提質加速——十三屆全國人大及其常委會2018年立法工作回眸》，《法制日報》2019年2月26日第5版。

[12] 民生類包括稅收、環境保護、農業、醫藥、安全、教育、權益等方面。

[13] 參見張璁《用良法推動善治》，《人民日報》2019年2月28日第14版。

[14] 參見付子堂主編《中國地方立法報告（2018）》，社會科學文獻出版社2018年版，第4頁。

[15] 在數據統計中，對于省級人大及其常委會通過的行政職責調整的決議同樣納入法規性決議的范疇。主要包括：《北京市人民代表大會常務委員會關于市人民政府機構改革涉及地方性法規規定的行政機關職責調整問題的決定》《天津市人民代表大會常務委員會關于市人民政府機構改革涉及地方性法規規定的行政機關職責調整問題的決定》《遼寧省人大常委會關于省政府機構改革涉及省的地方性法規規定的行政機關職責調整問題的決定》《上海市人民代表大會常務委員會關于本市機構改革涉及地方性法規規定的行政機關職責調整問題的決定》《寧夏回族自治區人民代表大會常務委員會關于自治區人民政府機構改革涉及自治區的地方性法規規定的行政機關職責調整問題的決定》《海南省人民代表大會常務委員會關于省人民政府機構改革涉及地方性法規規定的行政機關職責調整問題的決定》等。

[16] 東中西部的劃分根據國家統計局標準：東部地區包括北京、天津、河北、遼寧、上海、江蘇、浙江、福建、山東、廣東、海南11個省份；中部地區包括山西、吉林、黑龍江、安徽、江西、河南、湖南、湖北8個省份；西部地區包括內蒙古、廣西、重慶、四川、貴州、云南、西藏、陜西、甘肅、青海、寧夏、新疆12個省份。參見國家統計局《前三季度國民經濟繼續運行在合理區間》，載國家統計局官網，http：//www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201410/t20141021_626783.html，最后訪問日期：2019年2月25日。

[17] 《全國人大相關負責人就“人大立法工作”答記者問》，載中國人大網，http：//www.npc.gov.cn/npc/zhibo/zzzb25/node_29876.htm，最后訪問日期：2019年2月25日。

[18] 參見沈春耀《在新的起點上推動地方立法工作與時俱進完善發展》，《法制日報》2018年9月25日第9版。

[19] 本部分數據截至2018年11月30日，數據來源于人大網站、北大法寶等已經公開的地方性法規。

[20] 在廣東省設區的市人大及其常委會立法狀況統計中，東莞市和中山市為不設區的地級市。2015年3月15日第十二屆全國人民代表大會第三次會議通過的《全國人民代表大會關于修改〈中華人民共和國立法法〉的決定》明確“廣東省東莞市和中山市、甘肅省嘉峪關市、海南省三沙市，比照適用本決定有關賦予設區的市地方立法權的規定”，東莞市和中山市因此納入本部分統計分析。同時，深圳、珠海和汕頭為經濟特區市，故不納入本部分統計分析。